行政诉讼,也就是俗称的“民告官”。1989年,行政诉讼法制定出台,并于1990年10月1日起施行。多年来,面对行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题,人们反映强烈。

　　11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定,自2015年5月1日起施行。这是党的十八届四中全会后,国家立法机关修改的第一部法律,也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改。

　　新修改的行政诉讼法如何破解“三难”?对于作为起诉方的老百姓、审理者的法官、被诉方的行政机关及其责任人来说,新法将给他们带来哪些变化?

　　百姓:顺利打开立案大门

　　长期以来,行政诉讼饱受诟病的一个重要方面就是立案难。

　　北京才良律师事务所合伙人李金平称,在他的经历中,一些法院特别是基层法院,总有“办法”把行政案件拒之门外。比如,有的法院接到起诉书,既不登记也不给收据,只是说“回去等通知”。这一等,可能是几天,也可能是几个星期,甚至几个月。职业律师立案尚且如此困难,普通老百姓打行政官司的艰辛可想而知。

　　新修改的行政诉讼法从多个制度设计层面,为老百姓打开立案大门,畅通立案渠道。

　　新法首先扩大了受案范围,将对征收、征用及其补偿决定不服的,行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的,违法集资、摊派费用的,没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为纳入了受案范围。

　　“对公民权利的保护不再仅限于人身权和财产权,是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为,进一步明确列举可诉行政行为的情形,可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。尤其是将拆迁、社会保障等老百姓最迫切期待解决的争议纳入可诉范围,具有重要意义。

　　此外,新法还增加了一个“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的兜底条款,为公民权利预留“口子”。全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东认为,法律规定中用了一个“等”字,可以看出微言大义,即有一些其他的权利都可以进来,为未来扩大行政诉讼法律保护的范围提供制度空间。

　　受案范围扩大了,但法院碍于行政机关的压力不立案怎么办?新法对此明确规定:行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

　　那么,到了立案的最后一个实施环节——递交诉状,还会不会受阻?对此,新法除规定书写起诉状确有困难的可口头起诉外,还明确法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的,应当登记立案。“关于‘登记立案’的规定是按照四中全会精神连夜修改的。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰认为,这对于立案难问题的解决有很大推动作用。

　　新法同时规定,对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级法院投诉,上级法院应当责令改正,并对相关人员依法给予处分。

　　最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇认为,新法的这些具体规定,就是想尽办法打开百姓的立案大门,进一步规范立案工作。

　　法官:审理不再受人指点

　　审理难,是行政诉讼的三大难之一。行政诉讼法审理,不能直接代行政机关作出具体行政决定,即使发现问题,也只能撤销原有行政行为,要求行政机关重新作出决定,但很多行政机关在败诉后依然作出原有或相似的行政决定。

　　“行政诉讼如果不能解决纠纷,不能案结事了,必然导致法律程序空转,矛盾激化,解决不了实际争议。”李金平说。

　　新修改的行政诉讼法在立法目的中明确提出要解决行政争议,增加了调解制度,其中明确规定,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

　　“原来行政诉讼不能调解,现在规定有关行政赔偿、补偿等例外情形可以调解,这对于解决争议将起到重要作用。”北京大学法学院教授姜明安说,这就是说,对涉及赔偿、补偿、自由裁量的案件可以调解,为老百姓坐下来和政府部门协商解决纠纷提供了途径。

　　审理难的另一个方面就是行政诉讼案件受到的干预多。由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府,民告官也就成了烫手的山芋,导致一些案子不能判、不好判、不敢判。

　　为了减少地方政府对行政审判的干预,新修改的行政诉讼法引入了集中管辖和提级管辖两种方式。一是规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件；二是对县级以上地方政府提起诉讼的案件,由中级法院管辖。

　　姜明安认为“跨区法院”的规定是此次修法最大的亮点。他举例解释道:“北京高法可以指定北京海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件。原来的规定只能是审第一审案件,现在把第一审去掉了,指定法院可以受理行政案件,实际上也可以受理第二审案件,可以摆脱地方干预、地方保护主义。”

　　“这是解决司法公正,防止地方对司法进行干预的重要制度,也符合四中全会精神。”王振宇表示,“大家应该有信心,法院能够排除外来干扰,独立、公正地审判好行政案件。”

　　官员:出庭履行皆是义务

　　“告官不见官”是行政诉讼实践中面临的另一个尴尬,这也让办案法官颇感无奈。“来出庭的都是作为行政机关代理人的律师,他们既不了解具体工作,又什么都做不了主,老是要回去商量,反复开庭,浪费司法资源,也让起诉的老百姓怨声载道。”王振宇说。

　　对于这个突出问题,新法明确规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。无正当理由拒不到庭的,法院可以将拒不到庭的情况予以公告,并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。

　　“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉,放到了非常重要的位置。这也是特别强调,老百姓‘告官要见官’。”王敬波认为,行政首长出庭应诉,一方面可以缓解官民矛盾,另一方面也有利于案件的解决。最高法行政庭副庭长王振宇表示,“应当”二字体现了强制性,随着十八届四中全会提出将法治纳入考核指标体系,官员应当出庭而不出庭可能影响自身政绩考核。

　　针对行政复议中维持率较高的情况,为了让复议机关履行职责,新法明确规定:经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

　　“实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能很好发挥作用。这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错,对该撤销的应该撤销,该变更的应该变更。同时有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。

　　行政首长出庭应诉了,法院也判了,但行政机关就是不执行法院判决,行政诉讼走到最后一步又被卡住了,怎么办?

　　针对执行难问题,即行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,新法增加三项规定:一是对行政机关负责人按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

　　“虽然拘留会慎重使用,但直接按日罚行政机关负责人、在媒体上进行公示,还是非常有力度的。行政机关负责人碍于面子和社会舆论压力,肯定会积极履行的。”姜明安说。