2014年12月28日,上海,全国首个跨行政区划法院、检察院——上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院正式成立；两天后,北京,跨行政区划的北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院成立。

至此,党的十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,党的十八届四中全会明确的“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,由字面落实到实践。

“设立跨区域法院、检察院有助于打破地方保护主义的干扰,特别是在行政案件、重大民商事案件、环境保护案件和食品安全案件中,能有效防止诉讼‘主客场’现象。”接受《法制日报》记者采访的多位法学专家和司法界人士认为,两地跨行政区划法院、检察院的成立,有利于保障法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权。

行政诉讼管辖脱离行政区划

2014年12月30日上午北京四中院揭牌,当天下午就有当事人来法院递交立案材料。马玉芝诉北京市朝阳区政府行政不作为案,成为该院受理的第一起案件。

据了解,北京四中院管辖的第一审案件,主要是以本市区(县)人民政府为被告的行政案件以及跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等。比如,以前告海淀区政府要到海淀区人民法院起诉,以后就归北京四中院管辖,脱离海淀区的区划。

北京市高级人民法院政治部主任、新闻发言人安凤德表示,新的司法管辖规定体现了跨行政区划管辖案件的要求,从制度上防止对审判工作的不当干扰,确保法院依法独立公正行使审判权。

“过去,行政案件与行政区划结合得较为紧密,容易受到地方干扰,比如法院的人财物依赖地方供给。现在提级到跨行政区划法院,司法标准统一了,而且可以依法独立行使审判权,不受干扰。”北京四中院院长吴在存说,尽管全国首批只有两个跨区划法院,但是对于构建普通案件在地区法院、特殊案件在跨区划法院审理的诉讼格局,优化司法权配置,确保公正行使审判权,具有重要意义。

中国人民大学法学院教授汤维建认为,跨行政区划法院、检察院的成立,是司法改革中“去地方化”的重要举措,符合司法辖区设立制度的发展规律。

跨区环境公益诉讼大有可为

环境诉讼属于容易受到政府部门干预的一类案件,目前,很多环境诉讼存在立案难、审理难、执行难问题。

统计数据显示,从2000年到2013年,全国环境公益诉讼案件数量很少。起诉主体绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关,环保组织起诉的案件很少。即使企业被起诉到法院,在政府部门的干预下,法院也很难进行审理,甚至连案都立不了。

曾经代理渤海溢油事故渔民索赔案的北京德衡律师事务所律师郭乘希表示,这类案件如果跨区划审理,一定程度上可以避免政府部门对法院审理案件的干预。

近年来,跨行政区划环境污染违法犯罪案件越来越多,如果由案件所在地检察机关提起公益诉讼,难以摆脱地方干扰和“主客场”的猜测与怀疑。

记者注意到,上海三分检的案件管辖范围包括:跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；北京四分检的案件管辖范围则为:应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件,以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件。

北京四分检检察长张幸民表示,公益诉讼是党的十八届四中全会提出的一项改革重点。今后如有危害环境、公共安全、人民群众利益的食品、药品事件发生,但是没有负责任的主体,检察机关就要采取公益诉讼的方式追究责任,维护人民群众的利益。这项制度目前还在探索中,需要完善相关制度、程序、法律依据等,但公益诉讼已经成为一种发展趋势,检察机关在这方面要敢于担当、有所作为。

精简机构人员依法独立办案

记者注意到,此次上海、北京设立的跨行政区划法院、检察院,均依托原有铁路运输中级法院和铁路运输检察分院加挂牌子,实行“两块牌子、一个机构、一套人马”。

据北京市高级人民法院相关负责人介绍,依托北京铁路运输中级法院成立北京四中院,不但充分利用了现有司法资源,而且有效降低了改革成本。

而在内设机构和人员编制配置上,两地跨行政区划法院、检察院也明显少于之前的中级法院和检察分院,充分体现了精简机构的要求。

记者了解到,按照中央关于司法改革的要求,北京四中院对人员实行分类管理,分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类。设置法官员额46个,占编制总数的33%,司法辅助人员约占52%,司法行政人员约占15%。

“下一步,法官遴选要制度化、常态化,将有一个相对稳定的遴选委员会。”吴在存说,北京四中院庭长、副庭长都将以主审法官身份直接参加案件审理,实行办案终身负责制和错案责任倒查问责制,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”,真正让法官做到责权利一体化。

为确保北京四分检更好地履行职责,北京市人民检察院也成立了检察官遴选委员会,已完成首批10名主任检察官的遴选。这些主任检察官作为办案组织的负责人,在检察长授权范围内依法独立行使检察办案权等相关职权,对作出的案件处理决定承担办案责任,形成权责明晰、权责统一、管理有序的检察权力运行机制,做到“谁办理、谁决定、谁负责”。

“北京四分检将按照司法改革的要求,采用全新的管理模式,实行检察官办案责任制、检察官员额制,减少行政化和方方面面的干预。”张幸民说。

上海市第三中级人民法院院长、上海知识产权法院院长吴偕林表示,上海铁路运输中级法院和上海三中院将按照“审判独立、行政(党务)合署”的原则,确保机构设置精简、高效、扁平化。同时,将积极探索建立符合司法规律和审判特点的审判管理体制和审判权力运行机制,实现审判体制和审判能力的现代化,为上海乃至全国的司法体制改革提供可复制、可推广的制度经验。