【作者简介】詹建红，中南财经政法大学法学院教授

【文章来源】《中国刑事法杂志》2022年第4期

【摘要】律师辩护率的高低是衡量一国刑事司法现代化程度的重要标志。为提高刑事案件律师辩护率，2017年10月，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，旨在通过一系列的制度手段，最终实现刑事案件律师辩护全覆盖的目标。但是从目标设置、责任厘定和方式选择的角度看，试点工作和2021年8月出台的《中华人民共和国法律援助法》所采用的实际上是一种以计划为主导的“政策推动型”实现模式。由于忽视了外部资源的供给能力、司法实践的内在需求和行业市场的基本规律，这一模式所塑造的只是一种低水平、不完善的全覆盖。为了促进律师行业的良性发展，增强全覆盖的可持续能力，应该对“政策推动型”模式进行改造，将其转变为以最小化社会管理成本为目标、以国家责任为基础、以行业市场为主导的“行业内生型”模式，并通过扩大外部资源供给、强化辩护律师作用、合理规划实现路径等举措，促进刑事案件律师辩护全覆盖的实现。

【关键词】律师辩护全覆盖  政策推动型  行业内生型  外部资源供给  社会管理成本

一、问题的提出

在刑事司法实践中，加强辩护制度建设对于保障被追诉人的人权，促进司法公正具有重要的意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。党的十八届四中全会以来，中央层面还启动了推进“以审判为中心”的诉讼制度改革。这些改革部署要想取得预期的成效，很大程度上有赖于辩护律师的充分参与。基于此，2017年4月，司法部明确提出了“推动实现刑事辩护的全覆盖”这一要求。同年10月，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《试点工作办法》），决定在北京、上海、浙江等8省（市）开展为期1年的刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作。此后，2018年12月，最高人民法院、司法部又联合印发了《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》,决定自2019年1月起将这项试点推广到全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，期限为1年。2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过的《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）吸收了《试点工作办法》的有关规定，从立法层面明确了刑事案件律师辩护全覆盖的总体目标。

关于刑事案件律师辩护全覆盖这一问题，目前国内学界的研究大致存在以下三种进路：第一种主要采用实证研究的方法，以刑事案件的律师辩护率作为主要的研究对象，在结论上强调通过扩大法律援助的范围、强化办案机关的配合、增强刑事辩护律师的职业保障来提高刑事案件的律师辩护率。第二种偏向于理论分析，主要是结合刑事诉讼法修改的内容，以新确立的值班律师制度为主要的研究对象，在结论上希望通过明确值班律师的地位和职责、扩大值班律师权利等手段来强化值班律师的辩护有效性。第三种则侧重于比较法研究，着眼于刑事法律援助制度，通过比较英国、美国等法治国家的做法，主张从法律援助体系的层次化架构、供给结构改革和多元化模式构建这三个维度，完善刑事法律援助的中国模式。

总的来说，以上三种研究进路从不同侧面把握了刑事案件辩护律师全覆盖的重点内容。但遗憾的是，这些研究均未能完整地把握问题的核心。作出这一评价的主要理由在于，“全覆盖”的实现不能仅仅依赖于某一项具体制度的完善，倘若只将目光聚焦于值班律师或法律援助，无疑会忽视“全覆盖”方式上的整体性和制度间的协调性。对试点情况的实证考察和比较法上的借鉴可以作为研究“全覆盖”的基础，但如果仅仅依靠实证数据和外国经验来提出完善措施，必然会因脱离我国当下社会发展所塑造的制度语境，陷入“头痛医头，脚痛医脚”的混乱之中。事实上，刑事案件律师辩护“全覆盖”是在多项制度手段基础上所形成的社会目标。因此，有价值的研究不仅需要立足于我国的社会生活和司法实践，更应该深入探究“全覆盖”背后的深层理念。本文拟从当前所采取的制度手段出发，对“全覆盖”的实现模式进行总结和探讨，以期提出合理化的改造措施，促进刑事案件律师辩护全覆盖目标的合理实现。

二、律师辩护全覆盖：刑事司法现代化的重要标志

根据正当程序理论，一项法律程序或法律实施是否具有正当性和合理性，不是看它是否有助于产生正确的结果，而是看它能否保护一些独立的内在价值。控辩之间的平等对抗，是保障程序内在价值的核心要素。为了对抗强大的国家追诉权，17世纪伊始，受雇于私人的辩护律师开始登上世界历史的舞台，并在刑事司法实践中发挥着越来越重要的作用。但是，我国的刑事辩护律师行业的整体发展较为缓慢，在2012年修改的《刑事诉讼法》实施以前，我国的刑事案件律师辩护率只在20%—30%。提高刑事案件律师辩护率，成为我国推动刑事司法现代化发展的一项重要目标。2017年10月，最高人民法院、司法部联合发布的《试点工作办法》在提出刑事案件律师辩护全覆盖总体目标的同时，又对相关的制度和举措进行了优化。2022年1月1日起正式实施的《法律援助法》则更进一步，从法律层面明确了相应的制度保障。可以说，这些改革探索和立法设计符合时代发展的需求。

（一）律师辩护权利的强化

辩护律师的出现并非制度设计的结果，而是权利斗争的产物。17世纪80年代斯图亚特王朝复辟时期，英国国王利用叛逆罪的审判残酷镇压政治犯。光荣革命后，重掌议会的辉格党人开始着手进行审判制度的改革。这场法律改革运动的重要成果之一就是，1696年《叛逆罪审判法》首次在刑事诉讼中引入了辩护律师。此后的200余年，随着英国殖民统治的扩张，辩护律师逐渐广泛参与到了各国的刑事诉讼中。第二次世界大战之后，强化刑事诉讼中的律师参与，保障刑事案件中的被追诉人享有获得律师帮助的权利，几乎成为了现代国家的共识。1966年12月16日召开的联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条明确规定了受刑事控告者享有与律师保持联络、自行选择辩护律师以及获得有关告知、指定辩护和免费法律援助的权利。1990年8月27日召开的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于律师作用的基本原则》更是进一步规定，受到逮捕或拘留，或者被指控犯有刑事罪的任何人，在刑事诉讼的任何阶段都有权获得律师为其提供的辩护。

在我国，由于资本主义萌芽相对较晚，作为近代资产阶级革命成果的律师辩护制度，直到1901年才在《大清民事刑事诉讼法》中得以确立。新中国成立后，辩护制度在我国得到了快速的发展，律师在刑事诉讼中的权利也不断得到强化。1954年我国首次在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中明确了被告人有权获得辩护。1996年，立法机关通过修改《刑事诉讼法》，将律师参与辩护的范围从原来的审判阶段延伸到了侦查和审查起诉阶段。2012年修改的《刑事诉讼法》则首次明确了律师在侦查阶段的“辩护人”身份，使其在侦查、审查批捕、审查起诉和庭前会议阶段可以发表辩护意见。《试点工作办法》除了强调保障辩护律师已有的合法权利外，更是进一步赋予律师带助理协助阅卷的权利，明确了司法机关配合律师进行阅卷和调查的义务等，并提出要“建立健全维护律师执业权利快速处置机制，畅通律师维护执业权利救济渠道”。

（二）法律援助范围的拓展

刑事诉讼活动直接关系到被追诉人的生命、自由、财产等基本人权。保障每个公民的基本人权，也是现代民主国家权力正当性的一项重要来源。对此，我国《宪法》在“公民的基本权利和义务”一章明确列举了公民所享有的各项权利，2004年修改的《宪法》更是专门增加了“国家尊重和保障人权”的条款。然而，法律条文中规定的应然权利并不意味着现实中每个人能够实然地享有这些权利。尤其在刑事诉讼中，被追诉人基本权利的行使常常依赖于专业的辩护律师。但是律师作为一种社会职业，其行为受市场自发性的影响，加上整体职业门槛较高，多数的律师服务实际上是一种“奢侈品”。长此以往，会导致刑事诉讼的“财富效应”不断加深，最终造成只有少数人才能真正享有《宪法》所规定的基本权利。因此，在刑事诉讼中，国家这一权力主体不仅要履行禁止侵犯人权的消极义务，更要在司法实践中发挥“宏观调控”的积极职能，从而给处于弱势地位的被追诉人以基本的权利保障。

从这一理念出发，1996年，我国通过修改《刑事诉讼法》和出台《律师法》，建立了自己的法律援助制度。2003年，国务院通过制定《法律援助条例》，对我国的法律援助制度进行了进一步的完善。但是，由于援助的条件较为严苛，长期以来我国刑事法律援助的适用范围基本集中在《刑事诉讼法》所规定的三类指定辩护案件上，而申请法律援助获得批准的比率仅占整体援助比率的15%左右。针对这一情况，《试点工作办法》在《法律援助条例》和《刑事诉讼法》的基础上，拓展了刑事法律援助的范围，明确提出对于适用普通程序审理的一审、二审案件和按照审判监督程序处理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。2021年通过的《法律援助法》进一步扩展了刑事法律援助的范围，如将现行《刑事诉讼法》中关于强制辩护的“盲、聋、哑人”修改为“视力、听力、言语残疾人”，将“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”修改为“不能完全辨认自己行为的成年人”，增加规定了“申请法律援助的死刑复核案件被告人”，将死刑复核的被告人纳入强制辩护的范围，补充了“法律法规规定的其他人员”这一兜底条款，并将强制医疗案件纳入了刑事法律援助的范围。《法律援助法》还吸收了上述《试点工作办法》的相关规定，将适用普通程序审理的刑事案件被告人纳入指定辩护的范围，规定“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。此外，《法律援助法》第33条还将申诉案件纳入法律援助范围，即当事人不服司法机关生效裁判或者决定提出申诉或者申请再审，人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉，因经济困难没有委托辩护人或者诉讼代理人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。

（三）值班律师制度的推广

辩护律师的参与不仅关系着被追诉人权利的实现，还维系着整个刑事诉讼活动的基本构造。诚然，正如学者所指出的，受“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则的影响，我国的公检法三机关在刑事诉讼中存在“配合有余，制约不足”的问题，从而形成了一种“流水作业式”的纵向构造。侦查程序在整个诉讼构造中处于实际的核心地位，检察机关的审查起诉实际上是对案件证据材料的重新加工与强化，法庭审判则只不过是对侦查结论的审查和确认过程而已。这种诉讼构造的最大问题在于，在审前程序中，司法权对于侦查机关的强制性侦查行为无法形成有效的制约。在审判程序中，由于侦查机关几乎是整个案件事实的唯一提供者，即便其所得出的有罪认定结论没能得到足够的证据支持，法院往往也会作出“留有余地”的裁判。

“分工负责、相互配合、相互制约”这一原则之所以异化为“侦查中心主义”，其背后的核心因素就在于多数刑事案件的审前程序中，以辩护律师为代表的控诉对抗力量的参与性严重不足。为了革除“侦查中心主义”所存在的问题，优化司法职权配置，2014年10月召开的党的十八届四中全会作出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”和“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的重大部署。随着刑事案件速裁程序试点和认罪认罚从宽制度试点工作的相继推行，值班律师这一“新鲜”角色获得了改革决策者的青睐。作为这两项改革试点“叠加效应”的值班律师制度，也在经历了一系列的实践探索后应运而生，并最终被2018年修改的《刑事诉讼法》正式确立。《试点工作办法》扩大了值班律师的法律帮助范围，明确规定对于适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。《法律援助法》则在将值班律师的法律帮助与刑事辩护和代理并列地规定为法律援助的一种形式的同时，还对值班律师的工作内容和工作程序进行了明确，更加清晰地界定了值班律师在刑事诉讼活动中的角色定位。

三、缺乏可持续能力的全覆盖：政策推动型模式存在的问题

在明确上述制度功能的同时，《试点工作办法》进一步提出了“刑事案件律师辩护全覆盖”的总体目标，规划了“先从审判阶段入手”的推进路线，加强了法律援助的经费保障。但是，无论是此前的试点改革措施还是现如今的《法律援助法》所采取的推进手段，都并非建立在刑事辩护律师行业高度发展的基础之上，而是希望通过外部政策引导的方式，来实现提高刑事案件律师辩护率的目的。这种“政策推动模式”在目标设置上，将提高客观辩护率作为首要目的；在责任厘定上，偏重于增强辩护律师个人的社会责任；在方式选择上，强调以公权力机关为主导的指派援助。虽然在短期内，“政策推动型”的实现模式能够有效提高刑事案件的律师辩护率，但是长远来看，这一模式实际上是一种低水平的覆盖模式，缺乏可持续的动力，存在诸多潜在的问题。

（一）政策目标的制定高估了外部资源的供给能力

根据社会经济学原理，任何社会目标的实现都需要考虑社会资源的实际供给能力。然而，“政策推动型”的全覆盖模式未能合理考虑我国当前阶段社会的整体发展水平，在目标制定层面高估了外部资源的供给能力。这种模式虽然在短期内能够提高刑事案件的律师辩护率，但是从长期来看必将因外部资源供给不足而陷入僵化。原因主要集中于以下三个方面。

1.刑事辩护律师的整体数量稀缺

辩护律师在刑事诉讼的责任是维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。这种私人属性决定了刑事辩护律师行业的从业者数量实际上受市场控制，且仅能向社会提供有限的法律服务产品。受传统诉讼文化和法治发展进程的影响，我国的刑事辩护律师行业起步较晚，发展速度较为缓慢。根据司法部2019年的统计，截至2018年底，我国共有执业律师42.3万余人，比2017年底增长了14.8%，而根据有关部门披露的数据，2017年我国从事刑事辩护业务的律师约为5.2万人，依14.8%的增长比例测算，至2018年底，我国从事刑事辩护业务的律师最多不过6万人。根据2018—2019年度中国犯罪形势分析，2018年度全国公安机关刑事案件立案数量共计130万件左右，提起公诉的约有169.3万名犯罪嫌疑人，则每名刑事辩护律师至少需要为28名被追诉人提供法律服务。如果按照《试点工作办法》和《法律援助法》提出的全覆盖目标，即适用普通程序审理的刑事案件必须有律师参与辩护，适用简易程序、速裁程序的案件必须有值班律师提供法律帮助，则每名律师每年至少需要在一审案件中为9.3名被告人担任正式的辩护人，为18.7名犯罪嫌疑人提供审前的法律服务。当然，根据司法部于2019年1月印发的《全面深化司法行政改革纲要（2018—2022年）》和2022年1月印发的《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》的规划，2022年，全国律师总数达到62万人；到2025年，全国执业律师将达到75万名。律师数量会逐年增加值得欣喜，但各地对选派值班律师规定了一定的资格条件，普遍要求1—3年执业经历，并且一般要有一定的刑事辩护经验，提高刑事辩护律师的准入门槛将会成为一种趋势。另外，随着酝酿中的律师分级制度改革的推行，律师分专业领域执业还会导致已有的刑事辩护律师队伍得以分流重组，这也会抵消律师人数增长的红利。一定时期内，即使不考虑刑事案件的增长量，律师资源的增长速度显然难以赶上刑事案件辩护全覆盖的要求。因此，从目标层面看，《试点工作办法》和《法律援助法》所确立的“全覆盖”模式必将消耗大量的律师资源，这超出了我国刑事辩护律师行业可承载的极限，从而导致在实践中，频繁出现值班律师调配无法及时到位的问题。

2.地方财政的支撑能力有限

刑事辩护服务不是免费的午餐，被追诉人常常需要为此支付高额的费用，即便在今天，多数辩护产品依然是只有经济情况比较好的被追诉人才能够得到的服务。为避免身陷囹圄的被追诉人受到不公正的审判，多数法治国家都会通过法律援助制度，为贫困或涉嫌严重罪行的被追诉人提供免费的辩护服务，因而法律援助的实施情况也影响着整体的辩护率。根据学者的调研和统计，我国的一审刑事案件律师辩护率在20%—30%，而其中法律援助指定辩护更是占到了所有律师辩护案件的60%左右。因此，在被追诉人委托辩护意愿总体稳定的情况下，提高刑事辩护率意味着国家必须以法律援助的形式投入更多的财政支持。但是，《试点工作办法》除强调加强法律援助经费保障，建立多层次经费保障机制之外，并未就“全覆盖”所需的经费来源作出更为详细的规划，实践中的法律援助经费几乎依赖于地方财政的供给。《法律援助法》虽然明确了法律援助经费的政府补贴和动态调整制度，但在“分级管理、分灶吃饭”的财政管理体制下，地方财政预算采取的是分级包干管理。2018年税收制度改革以后，地方财政资金的增长更是需要通过加大绩效管理来得以实现。在缺乏统一的专项预算的情况下，不少地方政府的财政支撑能力十分有限，从而只能迫使法律援助机构和律师个人提供几乎免费的法律服务。

3.区域之间的发展差异明显

除了刑事辩护律师的整体数量和地方财政的支撑能力以外，资源的配置情况也是影响外部资源供给能力的一项重要因素。由于我国幅员辽阔、民族众多，受自然地理位置和人口结构的影响，改革开放以来各地的经济发展情况逐渐呈现出巨大的差异，从而直接影响着刑事案件的律师辩护率。一方面，经济的快速发展或衰退所伴随的社会结构转型和人口流动加快，会导致区域内刑事案件数量的上涨，经济的平稳运行则会使区域内的刑事案件数量保持相对稳定，而这些刑事案件的数量实际上构成了影响辩护率的基数；另一方面，由于律师从业的主要目的在于追求经济利益，因此无论是职业律师还是律师事务所，都倾向于向经济发展情况良好、人口密集、案源充足的地区集中。受这两种因素的影响，在自然情况下，不同地区的刑事案件律师辩护率会呈现出一定的差别。但是，《试点工作办法》和《法律援助法》所提出的政策目标和制度手段并未能审慎考虑区域间发展的差异。在公权力机关为主导的情况下，为了快速提高客观上的律师辩护率，经济发展较缓的地区只能通过简化办案程序、严格限制援助补贴的方式压缩“全覆盖”的成本。但是这种做法实际上是以弱化律师辩护的有效性为代价的，最终反而会加剧被追诉人权利保障方面的不平等。

（二）政策推动的结果脱离了司法实践的内在需求

社会治理目标的制定不是为了满足决策者的个人偏好，而是为了契合社会主体生存和发展的需要。因此，刑事案件律师辩护全覆盖这一目标的实现结果必须接受司法实践的检验。诚然，从客观的数据上看，“政策推动型”的全覆盖模式有效地提高了试点地区的刑事案件律师辩护率，但是这种量化意义上“辩护率提高”只是对改革效果的一种形式评价，并不能满足现阶段我国刑事司法实践对辩护律师的内在需求，实际上是一种低效率的“全覆盖”。原因在于以下方面。

1.律师专业能力的不足降低了当事人选择律师辩护的意愿

辩护律师服务于刑事案件的被追诉人，通常情况下，被追诉人会根据需要付出的价格成本和可能获得的预期收益，来决定是否雇用律师为自己辩护。而律师在刑事案件能否发挥实际的作用，实际上是影响被追诉人预期收益的核心要素。但是，一方面，受单一的利润导向影响，多数律师受驱于收费和扩大业务量的办案目的，常常在司法实践中充当着“什么案件都办”的“万金油”角色。时至今日，我国许多地区依然缺乏专业化的刑事辩护律师；另一方面，在熟人社会，律师的案源常常来自于私人关系所形成的信赖利益，大部分律师事务所也未能建立起稳定的组织体系和完善的培养机制，而刑事辩护业务常常又是“一锤子买卖”，从事刑事辩护业务的律师实际上将大量的精力用于人际交往和开发案源上，知识更新非常缓慢。在这两方面因素的共同作用下，“导致在绝大多数刑事案件中，刑辩律师所能提供的法律知识服务，在内容和专业水准上，不可能极大地超出未研习过刑事法律的当事人及当事人家属素朴的社会认知范围”。辩护律师在刑事诉讼中所能发挥的作用有限，从而最终造成多数刑事案件的被追诉人缺乏选择律师代为辩护的意愿。

2.市场监管的缺失加剧了行业外部的不正当竞争

刑事辩护不同于司法人员所从事的侦查、起诉和审判活动，律师并非辩护产品的唯一提供者。刑事辩护律师不仅需要面对行业内部其他律师的竞争，还需要应对行业外部其他主体的竞争。而当行业外部主体提供的“辩护产品”质量优于律师所提供的辩护产品时，以“同类竞品”替代律师辩护就成为了被追诉人的必然选择。根据现行《刑事诉讼法》第33条的规定，辩护人的选任范围除了律师之外，还包括人民团体或者被追诉人所在单位推荐的人、被追诉人的监护人或亲友。在现实的司法实践中，由于不存在对于辩护人身份的严格审查，“被追诉人的亲友”可以被委托为辩护人的规定，几乎意味着任何具有行为能力的人都可以在刑事诉讼中为被追诉人提供辩护服务。除此之外，更是有许多与被追诉人根本没有血缘或生活关联的案外人充当着“隐形辩护人”的角色。不可否认，在律师行业刚刚兴起的早期阶段，适度放宽辩护人的选任范围有利于充分保障被追诉人的基本权利。但是从另一个角度看这也意味着，适用于律师的职业道德和执业禁止并不直接适用于律师行业外的这些辩护主体。尤其在缺乏有效市场监管的情况下，大量的案外人员通过违规接触司法人员、直接或变相输送贿赂等形式向被追诉人提供“辩护产品”，加剧了刑事辩护律师行业外部的不正当竞争，从而导致了被追诉人对于刑事辩护律师的需求始终处于较低的水平。

3.程序的官方控制导致了对辩护律师的先天排斥

刑事辩护是刑事司法活动的有机组成部分。司法实践对辩护律师的需求不仅仅取决于被追诉人这一微观意义上的诉讼主体，更取决于宏观意义上的整个刑事司法体制。与西方内源化的法治国家不同，我国的法治建设实际上是一种外源化的产物，这种法治并非形成于市民社会原始的惯例，而是源自国家所制定的法律和政策，司法活动实际上被赋予了政策实施的功能。为了实现政策表达的准确性和统一性，就必须建立起一支职业化的官员队伍。但是，长期任职的官员队伍会勾画出自己的活动范围，并通过严格划分内部和外部领域试图垄断程序性措施。在这种情况下，一方面私人从业的律师因不具有官方身份，其在诉讼中的行为常常因被视为一种外部干扰而受到限制；另一方面为保障被追诉人的基本权利，立法和司法强调诉讼证明中的客观真实，赋予司法机关收集被追诉人无罪、罪轻证据的义务，从而使其在事实上承担了辩护人的部分职责。因此就我国当前而言，由于司法活动的运行更多地依赖于司法人员而非私人执业的律师，导致整个刑事司法体制对辩护律师的参与并没有很高的需求，辩护律师在刑事诉讼活动中不被办案机关所待见，甚至被驱逐出法庭也就不足为怪。

（三）实现路径的规划漠视了刑事辩护行业的市场规律

除了外部资源的供给能力和司法实践的内在需求以外，路径规划所包含的工具理性也是评价目标实现模式的一项独立标准。刑事辩护尽管被赋予了“国家化”的功能，但作为一种法律服务产品，从本质上讲其需求依然是由行业市场本身所决定的。这就意味着，全覆盖的实现路径必须符合市场规律，否则不仅会造成司法资源的浪费，更可能影响司法活动的正常运行和律师行业的良性发展。然而，“政策推进型”的全覆盖模式却在一定程度上漠视了市场规律。问题主要集中在以下几个方面。

1.单一的政策导向阻碍了刑事辩护产品的质量优化

辩护律师的服务对象是刑事诉讼中的被追诉人，在私人雇用辩护人的情况下，被追诉人与辩护人之间将通过签订代理合同形成民事上的契约关系。根据当事人之间的意思自治，处于买方地位的被追诉人会根据自己的利益，选择辩护服务的提供者和辩护服务的具体内容。而处于卖方地位的律师为了最大化个人利益，也会尽可能地提供质量更优的辩护产品以强化其同业竞争实力。但是《试点工作办法》和《法律援助法》所采用的“政策推动型”模式，更多的旨在通过法律援助的形式提高刑事案件的律师辩护率。然而这种公权力主导的全覆盖模式，实际上切断了大多数案件中被追诉人和律师之间的契约关系。对于被追诉人来说，他们几乎无权根据自身的利益和偏好选择辩护服务的提供者和辩护服务的具体内容。这就导致了在诉讼过程中，被追诉人很难与律师建立起基本的信赖关系，从而为律师的辩护活动提供充足的基础信息和证据材料。而对于提供法律援助的律师来说，政策背后的机关利益，如政治需要、公益任务等就取代了被追诉人利益，而成为了其提供辩护服务的主要考量因素，这就造成了在日常的执业生活中，律师会更多地将主要精力集中于维护与办案机关间的利益关系，而非提高刑事辩护或法律服务的质量。

2.廉价的服务费用压缩了刑事辩护律师的生存空间

在市场自由竞争的状态下，被追诉人支付的辩护费用是刑事辩护律师收入的主要来源。而行业的收入水平不仅影响着律师个人的生活水平，更决定着律师行业整体的发展前景。与西方法治国家不同，我国的律师在职业伦理上承担了更多的法治建设责任，律师在执业的过程中不仅要维护当事人的合法权益，还要维护法律的正确实施和社会的公平正义。为避免律师在执业中过分追求经济利益，从而损害社会的公平正义和法治的建设进程，国家倾向于出台规范性文件，如通过制定《律师服务收费管理办法》的方式，从宏观上控制律师收费的最高限额。受此种控制思维的影响，我国的律师行业，尤其是刑事辩护律师行业的发展始终较为缓慢。而《试点工作办法》和《法律援助法》所采用的“政策推动型”全覆盖模式却未能充分考虑当前律师行业的整体发展情况，希望用廉价的法律援助形式，为所有进入刑事诉讼的被追诉人提供律师辩护服务。在价格利益的强烈驱动下，多数被追诉人必然会更倾向于选择更为廉价甚至完全免费的法律援助辩护，而不是服务质量可靠但费用较高的委托辩护。在刑事案件委托辩护案源本身就十分有限的情况下，这种廉价的服务会在很大程度上压缩刑事辩护律师的生存空间，长此以往将进一步导致刑事辩护行业市场的萎缩和执业人员的流失。

3.律师角色的过度分化提高了刑事辩护的运行成本

正如美国法官波斯纳所言，对公平正义的追求，不能无视其代价。希望追求愈精致的结果，通常要耗用愈多的资源。因此在“全覆盖”的路径规划方面，必须尽可能地减少不必要的资源损耗，从而降低目标实现的制度成本。考虑到我国当前的律师数量和法律援助经费总体均较为稀缺的现实情况，借助新引入的值班律师制度，《试点工作办法》和《法律援助法》设计了律师辩护全覆盖的“三层结构”。理想状态下，委托辩护律师是刑事案件律师辩护的优先主体。对于被追诉人没有委托辩护律师的案件，则由法律援助辩护律师负责提供辩护服务。而值班律师则在被追诉人委托辩护律师、法律援助机构指派辩护律师之前，负责为被追诉人提供临时性、应急性的法律帮助。但是，这种设计实际上是以限缩值班律师权利的方式，强行塑造了刑事诉讼中辩护人的角色分化。而根据现行的有关规定，值班律师在诉讼中不能接受被追诉人的委托从而转化为辩护律师。这意味着，一旦被追诉人自行委托了律师或者得到法律援助后，值班律师在审前阶段所了解的案件情况或收集的证据材料，哪怕是应该“记录在案，并随案移送”，但基于上述利益考量所带来的积极性不足，时过境迁后的对接效果也是可想而知，这无疑会增加整个辩护活动的运行成本。

四、迈向行业内生型模式：律师辩护全覆盖的实现路径

毫无疑问，刑事案件律师辩护全覆盖是我国刑事司法现代化的一个重要目标。但即便如此，“这并不意味着应当容许这样一个目标来支配我们而置任何其它目标于不顾”。“政策推动型”实现模式的缺陷在于未能合理考虑外部资源供给能力和司法实践的内在需求，同时在路径规划上背离了律师行业的市场规律。在本质上，刑事案件律师辩护全覆盖的实现最终仍然取决于刑事辩护律师行业的整体发展情况，而政策推动只能作为社会目标实现的辅助手段。因此，应当立足于我国司法资源，特别是律师行业的客观实际，正视“政策推动型”模式难以持久发展的症结所在，考虑市场规律和经济因素对律师行业发展的重要影响，将以计划为主导的“政策推进型”模式，转变为以最小化社会管理成本为目标、以国家责任为基础、以行业市场为主导的“行业内生型”模式。从“政策推动型”模式到“行业内生型”模式的转变，实际上是市场经济语境下刑事案件律师辩护全覆盖实现路径的本义回归。而这种转变的关键就在于，减少国家权力对于律师行业市场的不当干预，充分发挥刑事辩护律师个人和行业整体内在的能动性。但需要强调的是，减少不当干预并不意味着国家可以高枕无忧地扮演“守夜人”的角色，而是应当主动适应刑事辩护律师行业发展的趋势，更加积极地在司法实践中发挥支持和引导作用，以在减少政策与市场二元冲突的基础上，推动刑事案件律师辩护全覆盖的目标能早日得以顺利实现。

（一）扩大外部环境对必要资源的供给

刑事案件律师辩护全覆盖的实现需要有充足的律师资源和大量的经费提供支持，因此，必须扩大外部环境对这些资源的供给水平。但是在当前的社会发展阶段，以过分依靠增加国家财政投入，降低律师从业门槛的方式来提高外部资源供给，不仅难以从根本上解决资源短缺的问题，更会扰乱刑事辩护律师行业的市场环境，阻碍法治建设目标的实现。因此，有必要从以下几个方面着手提高资源的供给效率。

1.提高初次分配的收入以刺激律师从事刑事辩护业务

与西方法治国家不同，我国对于律师从事刑事辩护行业并没有设置严格的门槛。理论上只要通过法律职业资格考试，经过1年的实习考核后，即可从事刑事辩护业务。我国自2002年举行统一的司法资格考试以来，每年新增的执业律师数量几乎都在2万人以上。2018年，律师增长的人数甚至超过了5万人。但与此同时，刑事案件的律师辩护率却并未随之出现显著的增长。当然，不断增长的刑事案件数量或许可以作为阻碍律师辩护率提高的一个因素，但最为核心的原因还是在于，从事刑事辩护业务的收入较低，多数新执业的律师缺乏从事刑事辩护行业的欲望，而不少富有经验的年长律师则将其作为一种负担。因此，吸引律师更多地从事刑事辩护业务的关键还是在于价格激励。以“定额补贴”为主的二次分配模式不仅缺乏充足的国家财政供给，同时还将产生大量的管理费用。基于此，合理的方式应当是提高律师办理刑事案件的初次分配收入。具体来说，可以制定阶梯式的专项税收优惠政策，将律师办理刑事案件的数量直接与其应纳的税额挂钩，从而激发行业内现有的律师更多地从事刑事辩护业务。

2.引入社会资本以弥补法律援助经费的不足

由于当前我国整体正处于人口流动速度加快、产业结构转型的城市化发展时期，在可以预见的一定时期内，违反人类道德、具有反社会性的自然犯罪在我国刑事案件构成中仍将占据很大比例。而从整体上看，生活贫困、文化程度较低是此类案件中被追诉人所普遍具有的一项特征。因此，维持和提高刑事案件律师辩护率也必将在很大程度上继续依赖于增加法律援助的投入。从我国法律援助的经费来源上看，中央财政拨款始终是法律援助经费的主要来源，占全部法律援助经费的96%以上。虽然与西方法治发达国家相比这一数字仍亟待提升，但是考虑到我国正处于发展中国家的阶段，短期内大幅增加中央财政拨款不仅难以实现，也会损害社会的整体福利。经费保障问题，一直是制约我国法律援助工作开展的一个难题。考虑到地方政府财政支撑能力整体有限的情况，应当鼓励法律援助组织和律师事务所通过募捐等社会筹资形式筹措法律援助经费，还可以通过设立基金、发布国债、创设保险等各种经济手段，引入社会资本投入以弥补法律援助经费的不足。

3.加强财政转移支付以协调区域发展的差异

从量的角度看，相比改革开放以前，我国的经济情况和基础设施建设均有了很大的改善。但是从质的角度看，我国正处于并将长期处于社会主义建设初期阶段是一个不争的事实，各地的发展水平存在一定的差异，尤其是自进入21世纪以来，区域间发展不平衡不充分的矛盾日益凸显。受市场资本流动的影响，部分地理位置优越、经济发展较快的地区必将吸引更多的律师执业，而部分位置偏远、经济发展较为缓慢的地区，则可能进一步丧失本来就已经十分稀缺的律师资源，不得不面临“案件多而律师少”的尴尬境况。相比西方自由主义经济国家，我国的社会主义市场经济的优势恰恰在于政府拥有强大的宏观调控能力。在这种情况下，就应当充分发挥政府的宏观调控职能。但是在调控的方式上，应当尽量采用指令性的经济手段，避免对刑事辩护行业的市场准入和正常运行进行直接的干预。随着国家新一轮税收制度改革的完成，国家财政实际上也一定会拥有更强的转移支付能力，在解决区域发展差异所带来的司法资源分布不均这一问题上，同样也应当积极运用这一手段，通过加强横向和纵向两个层面上的转移支付，为刑事案件律师辩护的全覆盖创造必要的条件。

（二）强化刑事辩护律师在司法实践中的作用

刑事案件律师辩护全覆盖的根本目的在于实现对公民权利的平等保护。而所谓平等保护，实际上包含“平等”和“保护”这两个核心。在这两者的关系上，“保护”应当作为“平等”的前提。这意味着，要实现真正的全覆盖，就必须强化刑事辩护律师在司法实践中的主体作用，以有效地保护被追诉人的合法权益。同时，也只有被追诉人的合法权益得到了有效保护，才能真正扩大刑事辩护律师的市场需求。

1.增加刑事辩护律师在审前阶段的程序性权利

一般来说，典型的律师辩护存在于刑事审判阶段，但刑事审判阶段绝非律师辩护可以发挥作用的唯一场域。律师在法庭上提出有利于被告人的事实和法律，发表有关被告人无罪、罪轻的辩护意见等行为，必须以阅卷、会见、调查取证等审前准备工作为前提。除此之外，如果侦查机关在侦查过程中存在违法立案、刑讯逼供、非法取证等行为，律师还可以在审前阶段代被追诉人进行申诉、控告，或者通过行使自身的辩护权以引发程序性裁判。然而，受传统官僚化司法模式的影响，我国的刑事诉讼审前程序表现出较为明显的“线性特征”，私人执业的律师对于审前程序的参与往往受到各种各样的限制，从而使得律师的辩护几乎只能围绕庭审进行，辩护的有效性因此也大打折扣。要走出这种“唯庭审主义”的关键就在于，增加刑事辩护律师的程序性权利，从而强化律师在审前阶段的参与能力。具体来说，就是应当在法律中明确赋予侦查阶段的律师以阅卷权和调查取证权。在条件具备的情况下，还可以考虑赋予律师在侦查讯问程序中的在场权，从而为律师能在诉讼中充分履行辩护职责创造条件。

2.引导律师事务所构建专业化的刑事辩护业务团队

除了法律上应该明确赋予的各项权利外，辩护律师个人的文化程度和专业素质也是影响实践中辩护效果的重要因素。不同于侦查和检察机关工作人员间的“通力协作”，辩护律师在诉讼中常常是自己“单兵作战”。相较之下，辩护律师的对抗能力在整体上弱于侦查、检察人员。此外，不同于侦查机关和检察机关严密的科层式领导体制，多数律师事务所只是一个由共同利益成员组成的自发的、松散的集合体。在现实的司法实践中，很难像侦查机关和检察机关那样发挥案件质量把关和人员素质培养的作用，从而使得辩护质量难以获得体制化的统一保证。所以，提升律师辩护的质量必须以构建专业化的刑事辩护业务团队为基础。对此，公权力机关应当更好地发挥支持和引导作用。具体来说，首先，各级司法行政机关应当会同当地律师协会定期组织律师开展刑事辩护业务的培训工作，帮助律师事务所承担部分人员的培养任务；其次，财政、税收部门对于采用公司制并且以刑事辩护为主要营业内容的律师事务所，应当出台专项的优惠政策；最后，各级公安、检察机关也应当主动与当地律师事务所建立合作培养关系，定期组织双向的互动考察和交流活动。

3.建立以律师协会为主导的市场监管机制

刑事辩护行业的市场生态环境决定着刑事辩护产品的质量。在良性竞争的市场环境下，律师通常会将主要的精力用来提升辩护产品质量，从而吸引更多的消费者主动购买辩护产品。而在恶性竞争的市场环境中，律师则不得不将主要精力投入于垄断案源或进行权力寻租，最终不仅会损害司法活动的廉洁性，更会影响辩护行业的社会评价进而导致刑事辩护行业市场的萎缩。因此，有效的方式应该是通过严格的市场监管机制，控制市场内外的不正当竞争行为。然而直到现阶段，我国律师行业的管理所沿用的仍然是1993年出台的《司法部关于深化律师工作改革的方案》所确立的司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合的“两结合”的管理体制。在功能定位上，该体制所强调的管理目标并不是维护市场稳定，而是偏重于对律师违法执业的惩戒。在管理方式方面，该体制所采用的实际上是一种以司法行政机关为主导的行政化管理方式。但是，从维护行业市场良性竞争的角度看，这一体制很难起到保障律师所提供法律服务的双方主体合法权利的作用，同时对于刑事辩护行业的市场准入又缺乏必要的监管。对此，必须建立一种以律师协会为主导的独立的监管体制，并将维护市场准入、保障律师和当事人的合法权利作为其工作核心，从而更好地促进刑事辩护行业向专业化、市场化的方向发展。

（三）合理规划辩护全覆盖的实现路径

“政策推动型”模式由于漠视了律师行业市场的内在规律，在刑事案件律师辩护全覆盖的实现过程中必将陷入低效率的困境。而将“政策推动型”模式转变为“行业内生型”模式的关键在于，如何重新合理规划全覆盖的实现路径，从而使得行业市场的内在规律取代政策制定者的个人偏好，而成为全覆盖实现过程中各方所共同遵循的基本法则。

1.明确被追诉人在路径规划中的导向作用

如何实现刑事案件律师辩护的全覆盖，这实际上是一个资源配置问题。其实质是，在律师数量和财政能力整体有限的情况下，应当采用何种方式分配现有的资源，从而平等有效地保障刑事案件中被追诉人的基本权利，降低法律决策的错误成本。而依靠政策推动之所以难以实现资源的有效配置，根本原因就在于政策的推行离不开“目标——手段”这一核心逻辑，但无论是目标的制定还是手段的提出，实际上更多地是建立在政策制定者的价值选择或主观偏好，而非客观的社会成员需求之上的。事实上，由于信息收集成本过高并且在收集过程中存在诸多外在干扰，政策制定者不可能准确了解到全部社会成员的需求。但是，倘若依据政策导向制造出的社会产品无法满足社会成员的现实需求，在结果上必然是对政策所设定的社会目标的偏离和对社会资源的浪费。因此，合理规划辩护全覆盖实现路径的核心就在于，明确被追诉人在资源配置中的导向作用。这种导向的实质是，无论是委托辩护还是法律援助辩护，由哪位律师在何时以何种方式提供何种类型的法律帮助，最终都应取决于被追诉人自身的意愿，而不应取决于政策制定者的事先设计。

2.重构审判阶段和审前阶段并重的推进路线

无论是审前阶段的立案、侦查、起诉，还是审判阶段的庭前准备和开庭审理，实际上都是整个刑事诉讼的有机组成部分。在一定程度上，律师无论在审判阶段形成怎样的辩护思路，都需要在审前阶段进行必要的防御准备；而在另一个层面上，无论他们在审前阶段进行了怎样的防御准备，也都会影响审判阶段辩护策略的选择。除此之外，辩护律师在审前阶段和审判阶段的工作也有着不同的侧重之处。在审前阶段，被追诉人的人身权利常常受到限制，维护被追诉人的生命、健康不受公权力的侵犯是整个辩护工作的核心。而在审判阶段，针对被追诉人的指控已经基本形成，提出有利于被追诉人的事实和证据，反驳控方的不利指控则会转变为辩护工作的重点。从这个角度看，《试点工作办法》所提出的“从审判阶段到审前阶段”的全覆盖推进路线，实际忽视了审前阶段和审判阶段的有机联系，必将会在很大程度上影响辩护的整体有效性。因此，应当对这一路线进行重构，将审前阶段和审判阶段同等重要地作为律师辩护全覆盖的工作环节。

3.畅通不同身份的诉讼律师间的工作衔接机制

理想状态下的刑事辩护是一种贯穿整个刑事诉讼全过程的私人法律服务。服务的提供者和接受者为了最大化自身利益，在整个刑事诉讼中通常会尽可能维护双方的契约关系。然而现实中，受自身的经济条件所限，多数被追诉人很难享受到律师的完整法律服务。针对这一问题，我国创设了值班律师这一制度，目的就在于以较低的经济投入为刑事诉讼中的被追诉人提供及时、必要的保护，从而实现刑事案件律师辩护的“全覆盖”。但是，由于值班律师无法直接转化为辩护人，其在侦查阶段了解到的案件情况难以便捷地用于后续的诉讼活动，这无疑会导致诉讼成本的重复耗费。但是如果允许其在法律帮助者和辩护人这两种身份间进行自由转换，又会导致值班律师的角色定位偏离制度设计的初衷。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2019年10月24日联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第12条和第13条的规定，值班律师可以会见被追诉人，并自审查起诉之日起可以查阅案卷材料，值班律师所从事活动的相关情况应该记录在案，并随案移送。在不同诉讼阶段，可以由同一值班律师为被追诉人提供法律帮助。这些规定对于保障值班律师为被追诉人提供有针对性的法律服务，无疑具有进步意义。但囿于值班律师“法律帮助者”而非“辩护人”的法律身份定位，该指导意见并未涉及值班律师的调查取证权及值班律师向辩护人转化的问题，《法律援助法》也同样没有明确这一问题，而只是规定人民法院、人民检察院、公安机关应当依法为值班律师了解案件有关情况、阅卷、会见等提供便利，这不能不说是一大遗憾。因此在当前阶段，合理的方式应当是在角色分化的基础上，适度赋予值班律师以调查取证权，并进一步畅通不同身份的诉讼律师间的工作衔接机制，允许值班律师通过证据材料交接、出庭作证等方式，为其他律师后续的辩护活动提供必要的支持。