【作者简介】龙宗智：四川大学法学院教授；吕川：四川大学法学院博士研究生

【文章来源】《国家检察官学院学报》2022年第4期

摘要：

检察官员额制及人员分类管理改革平稳运行并取得成效，但运行中也暴露出一些问题。如办案一线检察官员额配置不足，部分入额检察官事业心欠缺，年青检察人员对前景不乐观，后备人才储备不足等。深层原因是分类管理中遇到的多重矛盾，根本上是因改革的司法逻辑与行政逻辑的冲突。完善分类管理，需正视现实，关注未来，协调司法逻辑与行政逻辑，注重补短板、强配套。可试行分类招录、分别培养制度，采取灵活多元的人才引进方式，调整完善逐级遴选制度及领导干部员额资源配置方式，从而完善员额遴选制度；采取改善价值导向，健全动态管理和业绩考核并加强交流等措施，完善员额管理制度；研究实行候补、见习检察官制度；进一步完善司法行政和辅助人员管理制度。

关键词：

    员额制；人员分类管理；司法官遴选；司法官多元化

自2013年中共中央作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推动以司法责任制为核心的司法体制改革以来，检察官员额制及人员分类管理的各项制度基本确立并在实践中平稳运行。通过改革，检察官无论是在数量上还是质量上都受到较严格的控制，促使人员素质提升、业务骨干更多地配置到司法办案一线，同时检察机关其他工作人员也按照分类管理的要求，完成了功能定位，从而使人员结构得以优化、人力资源分布趋于合理。由此，检察机关初步实现专业化的基础性改造，契合了新时代检察事业发展的内在需求。但随着改革的推进，检察官员额制以及人员分类管理逐渐暴露出一些问题，其中也反映出一些抑制新制度良性运行的深层因素。针对改革目前存在的问题，仍需要持续地加以改进和完善，即按照检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对中央要求，深化司法体制的综合配套改革，在夯实改革成果的同时，通过“补短板”“强弱项”，完善检察官员额制和人员分类管理制度，从而进一步推动改革提质增效。

一、分类管理中存在的突出问题

为了对制度运行现状有更全面掌握和更深入的认识，笔者选取S省三级检察机关为考察对象，对检察官员额制及人员分类管理运行的总体情况进行调研，并面向全省检察人员进行问卷调查，共计收回2728份有效问卷，从微观层面对人员分类管理运行状况作了例证分析。通过数据统计与资料分析结果来看，S省检察机关人员结构比例总体向好，但仍存在以下问题。

（一）办案一线的员额检察官配置不足

检察机关实行员额制以后，员额检察官基本控制在总编制数的39%左右，相较于改革之前，检察官人数大幅度缩减，其目的就在于改变以往粗放式的管理方式，并且将有限的资源集中在员额队伍上，从而打造精英化的办案力量。因此在员额制下，检察官享有较高身份地位、待遇保障，同时也就意味着需要承担更多的案件量与司法办案责任。然而，实践中办案一线检察官偏少，案件量、案件责任分配不均衡的问题比较凸显。原因在于，检察机关院领导占据较多员额指标但办案量又比较少，使得真正处于办案一线的检察官数量减少且不得不承担更多的案件量，“案多人少”的矛盾也进一步凸显。比如，以S省为例，全省检察官员额共计3638人，其中正、副检察长占比约20%，检察委员会专职委员占比约9%。同时，由于领导干部类型的检察官只参与部分案件分配，因此意味着将近三分之一的员额检察官实际承担的案件量较少，更多的案件需要由普通的检察官办理，妨碍了“以案定额”的制度预设目标的实现，使检察官人、案分布不均衡问题更为突出。

（二）部分入额检察官事业心欠缺

员额制改革后，检察官开始实施单独职务序列，目的在于建立凸显以司法办案任务为主要内容的专门考核机制和晋升通道，促进检察官队伍专业化、职业化建设。但从实践情况看，目前运行的检察官职务晋升机制，未能充分发挥激励作用，因晋升受限导致 “天花板”效应，一定程度上阻碍了检察官发挥工作积极性。具体表现在，检察官实施单独职务序列后，检察官等级分为十二级，其中，检察官一级至五级的升任并没有人数限制以及严格的考核条件要求，可以随着任职期限的增加而逐渐提升等级，基本上是按期晋升。因此实践中一级以下的检察官等级晋升几乎不存在任何障碍，如S省检察机关每两年一次的检察官等级晋升过程中，检察官无一例外都实现了按期晋升。而问题也在于此，过于宽松的晋升条件导致检察官并没有晋升上的太大压力，也就容易放松对办案的要求，出现工作上不求进取、得过且过的倾向。

另一方面，四级高级检察官以上级别的检察官选升困难，受到严格的人数比例限制。如基层院检察官最高升至三级高级检察官，且通常是院领导才能晋升到这一级别。这就导致许多检察官升到一定级别后，就看到个人职业发展上限，等级晋升机制不再能够发挥激励作用，检察官便容易产生倦怠思想。此外，虽然司法人员分类管理后实行了单独职务序列，但司法官进行职务、职级晋升时，首先还是要考虑其行政级别，单独职务序列主要解决其待遇问题。也就是说，检察官等级并不作为领导干部任用时主要考量因素，在当前更多的是作为检察官薪酬高低的依据。这种功能的单一也决定了其在检察官激励机制中作用的有限性，导致职级晋升对检察官业务激励作用不足。

（三）后备人才储备不足

在目前的制度模式下，检察官助理是员额队伍的主要后备来源。有足够的经过锻炼的检察官助理，检察机关的未来发展才有希望。但改革以后出现的问题是：一方面，过去有办案权、设置在基层承担主要实际办案任务的助理检察员，变成协助员额检察官办案的检察辅助人员，地位、作用发生了变化；另一方面，检察官助理入额的周期较长、入额难度较大。在这种情况下，相当一部分检察官助理对于检察官职业的热情淡化，有的甚至选择离开检察系统，导致检察机关后备人才储备不足，检察工作未来发展堪忧。

1.分类招录未有效施行，检察官助理入额需求大。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求：“健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度，畅通三类检察人员职业发展通道”。但在实践中检察人员的分类招录并未严格实施，检察官助理与检察官后备人选实系混同招录模式，新招录的检察官助理普遍将助理工作作为入额的“跳板”，导致等待入额的助理人员基数大并不断增加。从问卷调查统计的情况来看（如表1所示），准备在具备条件时参加检察官遴选的人员比例高达65.7%，如果除去临近退休或因健康等客观原因不适宜担任员额的人员后，有入额需求的检察官助理的比例将更高，达到83.2%。可见当前检察官助理群体普遍以成为检察官为职业发展目标。

2.检察官员额的空缺数小，入额难度较大。一方面是入额需求大，另一方面则是员额空缺少，资源稀缺。实践调研情况表明，当前检察官员额空余编制很少，大部分检察机关的员额指标已经使用完毕。如表2所示，S省检察机关近年入额的人数基本稳定，每年有150余人，如果将其均分，那么各个检察院每年能够入额的人数不足1人（全省有1个省级检察院，22个市级检察院，192个县级检察院）。另一方面，入额难还与检察官退出员额相对较少的原因有关。从S省检察机关的情况来看，2016年至2021年全省退出员额检察官序列的人员仅347人（除去因监察体制改革人员转隶等特殊原因导致员额退出的情况），其中因退休退出144人，因辞职退出33人，因转岗退出74人，因不胜任岗位要求退出15人，因个人申请、任职回避退出63人，因违纪违法、开除公职等退出9人，因死亡退出9人。由此可见，员额检察官退出人数总体较少，而且基本都是客观因素导致，因办案能力不足、办案量不够等因素退出的少之又少。

以上情况说明，成为检察官具有不确定性，因机会不足形成的检察官助理“入额难”，造成对检察官助理在时间和机会成本上可承受度的持续性考验。调研发现，检察官助理的入额困难、职业前景发展不确定、不乐观已成为当前检察队伍管理中的普遍性问题。调研的某基层检察院，5年内难以空出检察官名额，该院检察官助理普遍反映，等待时间过长，而且前景不明确，削减了他们对于检察职业的热情，部分助理已在考虑新的职业规划。

3.省、市级检察机关检察官助理到基层任职难。这是入额难的另一种表现。上级检察机关符合条件的辅助人员需要到下级或基层检察机关入额的机制已经明确，但辅助人员到下级或基层入额面临几个具体困境。一是下级检察机关需要有行政编制和检察官员额指标。员额建立在行政编制数基础上，在此基础上还需要检察官员额指标，而行政编制和员额指标均系“稀缺资源”。二是上下级检察机关的入额矛盾。下级检察机关本身需要解决本院检察官助理的入额问题，在自身“存量”消减乏力的情况下，还要解决上级机关下派人员入额，无疑增大了上下级机关之间的“人员矛盾”。三是生活上的矛盾。由于经济发展不平衡，不同地区的检察机关待遇保障存在差异，检察官员额空缺多的地方往往也是经济欠发达地区。在各个区域待遇不平等的情况下，考虑到通勤、住房、家庭成员工作入学等现实条件的制约，检察官助理在已经工作至少四至五年后，很难为了入额而放弃已形成的生活便利和稳定状态，到条件、待遇等相对较差的地方任职。以C市检察院为例，2021年有13名检察官助理报名到基层入额，其中11人选择到辖区内距离近、待遇好的G区入额，仅1人报名到员额空缺相对较多但待遇相对较低的P区入额，突出反映了入额与生活保障上的矛盾。问卷调查结果也反映出这一状况。如表3所示，全省参与问卷调查的满足到下级入额条件的134名助理中，有44.8%的人员不愿到下级或基层入额，选择继续留在本院。甚至有16.4%的人员考虑外调或者离职。可见，对于省、市级检察机关而言，到下级或基层才能入额的要求面临实施上的难题，这种困难不仅不利于员额制的顺利推进，而且容易导致人才流失。

省、市级检察机关所招聘的检察官助理，属于地方检察机关中较为优秀的检察后备人才，处于大、中城市地区，受到数年业务锻炼后，职业流动较为方便。如果达到入额条件但较长时间不能入额，这部分人才更容易流失，对检察队伍建设和业务开展带来负面效应。

（四）遴选制度不够完善

司法人员分类管理的主要目的，是实现司法人员的专业化和职业化，建立高素质的司法队伍，同时实现司法任务在司法机关内部的合理分配，以保障司法公正和效率。然而当前的相关制度设计和实施却不尽如人意，不利于检察人员专业多样性及检察职能全面发展目标的实现。

1.部门业务需求和平等报考有矛盾，需协调。目前检察官的遴选程序为，检察辅助人员只要满足入额基本条件，即可参加遴选考试，且可根据自身条件选择民事或是刑事试卷，得分高者可以参与后续考核程序。这种方法有其平等性与合理性，但可能妨碍员额检察官配置于业务部门的可用性。原因在于，某一业务部门缺额，则其他各部门的助理均可参加考试，且可选择自身比较擅长的试卷类型，很有可能造成通过考试、取得员额资格的人员，并非该缺额业务部门亟需的专业人员。而新任检察官还需要经过相当时间的培养锻炼，才能适应工作要求。如何兼顾检察官助理平等报考需求和部门业务需求，协调二者的矛盾，是遴选制度需要解决的一个具体问题。

2.需要进一步适应遴选“复合型”检察人才的需求。检察机关“四大检察”的业务格局，以及目前司法业务中专业化的发展倾向，要求检察人才不仅应具有法学知识，而且需要具有一定的经济、金融、环境资源、知识产权等方面的知识，即需要相当数量的“复合型”人才。但从当前检察官队伍的结构来看，大都系法学专业毕业生，知识结构比较单一，缺乏“复合型”人才，因此难以满足当前检察机关“四大检察”“十大业务”工作布局下的用人需求。以C市检察机关为例，全市两级检察机关的检察人员中90%以上为法学专业出身，熟悉金融、经济等领域的专业人员甚少，但已有相当一部分检察业务与金融、经济工作高度融合，需要办案人员具备一定的金融、经济知识。但检察官遴选试卷基本为法学知识试卷，缺乏复合型人才考试内容。因此如何通过遴选制度设置，体现复合型人才培养导向，为检察机关提供更适合现代检察业务的员额检察官，是需要进一步解决的问题。

此外，过于偏重刑事业务是当前人才培养中的另一个问题，不利于检察业务的全面发展。从问卷调查结果看（如表4所示），符合条件的检察官助理选择民事试卷的只有56人，占比仅为7.7%，选择刑事试卷的考生477人，占比65.4%。这种趋势下，许多检察官不熟悉民事、行政、公益诉讼检察业务，不利于四大检察业务充分和全面的发展。因此，在检察官入额考试和考核时，在注重候选人政治素质和一般个人素质的同时，通过考试、考核内容和方法的调节，适当体现业务导向，适应检察业务发展需要，也是当前和今后遴选制度完善的一个课题。

 3.遴选程序有简单化倾向，不利于保障员额检察官综合素质。检察官入额，首先经过试卷考试，合格者进入单位考核环节，再后经遴选委员会遴选程序。但从实际情况看，遴选还存在一定的简单化倾向，遴选方法还有待进一步完善。目前遴选考试着重书面答题，考察考生的知识掌握情况，甚至可以说仅是对记忆知识的能力考察，而且具有偶然性（即使是优秀的考生，遇到某些准备不足的考题也不一定能够答好），缺乏一种知识与能力结合、书面答卷与办案能力结合的全面考察与综合考核方式。而且考核环节不同类型评价的权重，还存在简单化倾向，不能根据一些具体情况作出更实事求是的调整。又如，考核环节相对封闭，普遍未将外部人员作为考核主体，对外部意见的征询不足。从遴选委员会的工作方式来看，基本采取书面审查方式，仅选取部分候选人进行面试，且主要是对入额中的一些疑问进行澄清，并不具有全面考察的作用。因此面试所起作用不大，参与面试的候选人基本都获得通过。

（五）司法行政人员配比偏少，发展受限

根据司法改革方案，基层、市级、省级检察机关各自司法行政人员的比例被限制在15%、20%、25%的范围内，从而保障较多的编制配置于办案一线。但从实际情况看，司法行政人员的数量远不能满足检察机关政治工作、后勤工作、一般行政业务工作需要，导致大部分检察院行政人员配置实际突破了相应的比例限制。此外，各检察机关还可能采用另外两种方式解决行政人员不足问题。一是增加聘用人员。即使用相当数量的聘用制人员替代行政人员从事相应的工作。但聘用制人员的待遇保障有限，难以聘用或留住素质较高且更具责任感的工作人员，因此可能妨碍行政工作质量。二是占用检察技术人员。检察机关通常配备了司法会计、计算机等专业技术人员，内设机构改革后，技术部门大都被整合到行政办公或者政治人事等部门之下，使检察技术人员常常在承担本身技术工作的同时，被安排从事部分司法行政工作，有时还参与询问、讯问等司法办案活动。有的技术人员完全从事行政事务，但又占用检察辅助人员的名额。根据问卷情况来看（如图所示），参与问卷调查的42名检察技术人员中，有16人实际上完全从事行政工作，占比为38.1%；有16人则兼有检察技术工作与行政工作，占比38.1%；另有1人是作为一般的助理人员辅助办案，占比2.4%；只有9人是完全从事检察技术工作，占比仅为21.4%。

      有学者也注意到此类情况的普遍性，指出目前这一阶段的改革，更注重各类人员的比例是否达到了相关规定的要求，而并未重视各类人员所在的岗位与其身份是否相匹配。

除了上述人员配置不足，行政人员还存在发展空间受限的问题。一是因为行政人员比例被压缩，编制数有限，与之相应，管理岗位及领导职数配置较少，行政人员在内部晋升空间有限；二是因为分类管理后，行政人员不具备检察官资格，不能直接到司法业务领导岗位任职，只能在行政序列通道上发展。但另一方面，司法岗位人员却可以到司法行政条线担任领导，使数量原本就少的此类领导岗位还面临来自业务条线人员的竞争，导致行政人员的上升空间被进一步压缩。

检察机关政治部门、综合部门，过去通常调入机关内比较优秀的干部任职，而且其工作事务和责任始终不比业务部门甚至主要业务部门轻。但人员分类管理后，较之员额检察官，司法行政人员待遇明显较低，同时发展空间受限，导致相当一部分司法行政人员希望转岗甚至转单位，造成人员流失、素质弱化，妨碍了工作质量提升。

二、分类管理中遇到的突出矛盾

上述人员分类管理中暴露出的问题，是制度改革过程中难以避免的，应当理性看待。分析这些问题，不应当仅注意表面现象，更需要深入分析，找到影响改革的因素、问题出现的原因，以及问题难以解决的症结，以便在综合配套改革过程中提出有针对性的、合理有效的对策。从更深层次看，当前人员分类管理出现的问题，与改革所面临的以下几重矛盾有关。

（一）领导办案与行政现实之间的矛盾

检察长或者副检察长等检察院领导，是检察工作的领导者、重大案件检察业务的决策者，也是办案质量的监督者，除其中从事非检察业务工作的领导（如政治部主任、纪检组长、分管行政工作的副检察长），需要进入员额，取得检察官身份，获得办案资格，并以此作为领导业务工作的基本条件。因此业务领导入额理所当然，并非“挤占”有限资源。但问题在于，与实行典型的司法员额制的域外情况不同，我国的国家治理方式具有“整体主义”特征，有人称之为一种新型的“举国体制”，即在党的领导之下，各个部门包括司法部门，均须服从服务于党的中心工作。因此，检察机关承担大量经统一安排的政治、行政事务，检察机关的领导不仅是某一业务机构领导，而首先是党委领导下的“那一级”的干部，因此须服从当地党委政府在工作上的统一安排。各种中心工作，如党建、防疫、维稳、信访、扶贫、紧急事务应对等，包括各种会议安排，必然占用检察院领导尤其是主要领导的大量时间和精力，甚至往往使他们“身不由己”。调研过程中，多名检察长和法院院长都提到，因中心工作需要，原本安排的办案计划包括庭审排期不得不多次变更的情况。领导办案与行政现实的矛盾，导致领导办案有限，而且容易出现“名义办案”“作秀办案”的情况。

领导办案与行政现实的矛盾，还表现在另一方面：检察长、副检察长既是检察业务的领导，又是具有一定行政级别享受一定待遇的干部，担任领导职务是组织上对其多年工作的肯定。而在行政阶梯上，职务越高，离具体事务可能就越远，因此，无论是检察院还是法院，即使不担任领导实职，但只要其“享受那一级干部的待遇”，就很难如普通员额司法官那样去承办近似数量的案件。而我国检察机关及法院的领导职数配置的特点是数额较大，且构成形式多样，包括正职、副职、检委会（审委会）专职委员、正副巡视员（调研员）以及其他院级、副院级干部等领导干部类型。这与实行典型员额制的其他国家，司法机关通常仅一名“领导”（院长、检察长）的情况大不相同。在我国，这些“院领导”因为管理业务且享检察官待遇而须进入员额，这就加剧了员额配置与办案需求的矛盾。

（二）人员流动性与员额稳定性的矛盾

为增强员额司法官队伍活力，提高司法官的责任意识和工作积极性，防止“躺平”现象，同时扩大后备人员的发展空间，保障其合理的职业预期，应当通过建立和实施有效的员额退出机制等，使员额司法官队伍保持一定的流动性。否则难以解决目前员额空缺少、入额难、检察官助理职业预期不乐观等实际问题。

但在实践中，人员流动性需求与员额稳定性倾向发生矛盾，使这种流动性遇到一定阻碍，因而不能提供必要的员额进入机会，以解决入额难问题。员额稳定性是司法员额制的内在需求。一是稳定性是司法职业的本质属性之一。所谓司法职业保障，一个重要方面就是保障司法职务的稳定性。司法官如无法定特别缘由不能被免职，不能被降薪，不能被调整工作岗位；为了维系职务稳定性，还可以延迟甚至大幅延迟司法官退休时间。保持稳定性，是维系司法官的专业性、高素质、权威性的需要，同时也是为了保障其独立性或相对独立性，不至于因担忧其职业保障而屈从那些非法和非正义因素的影响。二是司法官退出员额存在实际操作上的困难。如果说前一理由趋于比较理想化的制度设计，而这一理由则是基于现实问题——入额检察官已经成为一个相对稳定的群体，只要不出现故意违法、重大过失等不适合任职的突出问题，很难以工作积极性不高或工作瑕疵等问题启动退出机制。前述S省检察机关2016年到2021年因不胜任岗位退出员额的仅15人，便可证明这一点。

以上分析说明，解决入额难问题，需要对矛盾及引起矛盾的相关因素进行平衡协调。一方面，需要建立和有效运行员额退出机制，来拓宽入额空间，增强机制活力；另一方面，需尊重司法建设规律、理解现实操作的困难，不能过多依托员额退出机制解决问题。因此，在平衡协调矛盾因素的同时，也要考虑其他路径，以适当解决后备人员入额难等问题。

（三）专业化建设与融通交流发展的矛盾

司法官员额制设置的一个前提，是确认司法建设的职业化、专业化需求。司法是规范社会治理的基本手段，其职能是认定事实、适用法律、解决纠纷、维护秩序，以法律手段调整复杂的社会关系，是高度技术化的工作，因此对司法官能力、经验和综合素质要求较高，需要以严格的员额编制与必要的资源配置推行司法官员额制。为了维持这种职业化与专业化，司法职业领域需要“高门槛”和适度的封闭性，防止人员随意进出，鼓励司法官职业“深耕”。但另一方面，这种相对的封闭又面临内外矛盾。如与司法人员自身发展的矛盾：如果囿于司法职业，限于本单位，职业发展空间有限；如果能够调整岗位，包括到所谓“主干线”的党政岗位，则可能“海阔天空”，有更大发展空间。又如，与行政岗位干部需求的矛盾。员额检察官可以调到行政岗位担任一定的领导职务，行政岗位的干部，即使具有一定的业务能力，也难以交流到司法岗位并担任领导职务，这也是一种矛盾。

司法的专业化与人员融通交流的矛盾，是一个具有普遍性的问题。但应注意一些特殊因素的影响。一是我国实行的新型“举国体制”，其整体主义的治理特征，是以行政关系作为主要运行机理，而在体制内的行政位阶对个人才具有决定意义，专业性建设的作用是有限的。干部融通交流，成为国家治理体制的重要特征。二是我国检察机关的某种“非个人化倾向”，检察官个人决策作用是十分有限的，重大业务问题经部门负责人审核，由检察长或检察委员会决定，因此否认助理检察官能够办案，否认行政岗干部可以经考核进入员额，似乎理由不够充分。这也是员额制运行过程中产生不少非议的重要原因。

（四）遵循司法建设规律与相关条件支持不足的矛盾

司法员额制的制度设置和实施，尊重和体现了司法建设的规律。但如果相关条件支持不足，则改革初衷就难以实现，甚至可能因为打破了长期形成的有序管理状态，而产生事与愿违的负面效果。以逐级遴选制度为例。司法的层级设置，基层司法机关是制度基础，上级机关则有领导、指导、监督责任，因此，司法层级越高，责任越重，对司法官的要求也就应当更高。在司法机构分层设置的制度中，司法官起于基层，逐级遴选晋升，符合司法建设的规律。我国员额司法官制度，也设置了逐级遴选机制，作为重要的技术装置。这种由基层上升，逐级遴选的制度，有利于打通下级检察机关检察人员的向上通道，也有利于通过基层锻炼和遴选，保障上级检察机关检察官的质量。

然而，正如前文的分析，这种逐级遴选需要相应的生活配套和顺畅的上升通道，才能形成一种良性循环，保证制度的有效实施及持续发展。但目前这两方面的条件都有欠缺。生活上，到经济较弱的地区入额缺乏吸引力，甚至可能面临诸多生活上的困难，包括家庭生活的难题。而上级院检察官助理到基层入额后，又缺乏制度性的上升通道，如一定时间后的选拔、考核晋升等。这些条件不具备，逐级遴选就面临实施上的困难。当然，如果入额有足够大的吸引力，那么后备人员也可能克服生活上的困难争取到下级或基层入额，但实证研究表明，无论在精神层面，还是在物质层面，入额成为司法官目前仍然缺乏足够的职业吸引力。在这种情况下，逐级遴选上的困难就可能促使一些优秀的司法后备人才选择放弃司法阶梯上的等待和努力，选择其他的职业路线。同时也会使优秀的法学学生放弃今后成为司法官的职业选择。而缺乏优秀后备人才，对中国司法建设的长远发展，将形成致命影响。

（五）突出主业与全面建设的矛盾

检察机关的职责是依法承担检察业务，实施法律监督。脱离业务，检察机关就失去了存在的价值。司法改革着眼检察功能的发挥，强调领导办案、机构简化和扁平化，压缩行政人员。这些举措总体上符合检察机关建设规律，符合司法机关设置和运行的功能性要求。然而，建设中国特色的社会主义法治，放在首位的是政治建设，为加强政治建设，需要有专司其职的机构、人员和领导职数；同时，如前所述，我国实行的具有整体主义特点的治理方式，要求检察机关实际承担相当数量的一般社会治理功能，各种重大社会事务都在一定程度上要求检察机关参与。在强调“维稳”等社会治理功能的一些民族地区，检察机关的“维稳”社会责任甚至可能在相当一段时间内成为其主要责任。在这种情况下，比较符合检察建设规律的员额制和分类管理举措，与检察机关地方性社会责任和全面建设要求发生一定的矛盾，基层反映改革举措似有过于理想化的倾向。如何协调司法改革的理想目标与司法建设和社会治理现实的矛盾，是综合配套改革需要进一步解决的问题。

归结起来，以上五个方面的矛盾反映了我国司法改革中的一种具有根本性的矛盾，即改革的司法逻辑与行政逻辑之间的矛盾。本轮司法改革的核心是建立司法责任制，而员额制及人员分类管理为司法责任制提供了主体条件和组织支持，体现了司法运行和司法建设的规律。但无论是司法员额在业务上被充分利用及权利保障，还是职业化、专业化的司法队伍建设、司法后备人员及其入额制度设置、司法行政人员配置等，均受到基本体制的行政逻辑的制约，依照司法逻辑运行不可避免地遇到一定障碍。这种矛盾在检察机关及检察建设中可能更为明显。因为检察机关本身就具有一定的行政属性——上下级检察机关之间存在领导关系，确认以行政隶属和整体性为特征的“检察一体原则”，检察机关的领导成员与普通员额检察官之间存在领导、被领导关系。这种行政属性，使检察机关的司法责任制并非严格意义上的司法责任制，而是受制于行政隶属关系的司法责任制，员额检察官不仅是办案主体，也是检察长、副检察长以及其他领导人员的行政下属。在中国检察体系中，由于受到整体主义特征的国家体制、政治体制的影响，以上命下从为特征的行政隶属关系更为突出。长期以来实行检察业务由“检察人员承办、部门负责人审核、检察长决定”，即所谓“三级审批制”，明确标示了检察业务运行的行政特性。司法责任制改革，一定程度上抑制了行政因素，强化了司法特性，但事实证明，此种进步十分有限，且时有后退。如2019年最高人民检察院修改《刑事诉讼规则》后规定：“人民检察院根据检察工作需要设置业务机构，在刑事诉讼中按照分工履行职责。业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”该规定在办案机制方面，相对于司法责任制改革文件，有两点区别：一是恢复了业务部门负责人的个案审核权。二是确认了业务部门负责人对本部门办案活动具有普遍的监督管理权。由此确立的业务审核机制，可以说是在一定程度上回到过去“三级审批制”的轨道。只是在非重要事项的决定上，检察官权力略有增加。

我国检察建设受行政逻辑的影响和支配，进一步限制了以职业化、专业化为导向的员额制发展，也容易使检察人员在职业阶梯上更看重行政级别而非员额身份，因为前者能够更为有利地提供体制内的地位、待遇，以及在体制内的融通交流和发展。在员额制岗位缺乏足够吸引力的情况下，后备人员就难以在个人和家庭生活条件的便利上作出牺牲，以争取入额机会。可见，员额制与人员分类管理遇到的问题，在根本上是司法逻辑与整体行政化的矛盾，反映出司法属性特征与行政土壤之间的不协调乃至冲突之处。

三、完善员额制与分类管理的思路

员额制以及人员分类管理是我国司法体制改革的重要内容，而司法制度是国家政治制度的组成部分，司法制度的完善在考虑司法建设自身规律的同时，也需注意局部与整体的协调。应当看到，司法体制的内在要素与外在制度有着方方面面的牵连关系，员额制与分类管理涉及国家人事制度和干部制度，包括工资绩效、领导干部任用等，改革措施往往“牵一发而动全身”，既可能引起连锁反应，又可能因配套条件不足而使内部改革步履艰难，缺乏实效。因此，以员额制和分类管理为中心的司法人事制度改革完善，应当基于国家制度的大背景，注意局部与整体关系，从初步运行中发现的问题思考进一步完善的路径；在遵循基本司法规律的同时，注意从国情出发，寻求贴合实际、阻力较少、代价较小的相对合理改革路径。就进一步改革完善的思路，有以下几点需要注意。

（一）正视现实，关注未来，保障事业的长远发展

员额制和人员分类管理制度改变了长期以来司法管理的传统，首次从“大一统”的行政化司法人员管理方式改变为比较符合司法建设规律的司法化人员管理方式，可以说是我国司法机关与司法队伍建设的一次“革命”。虽然我们在司法改革的阶段性总结时充分肯定其意义与成效，但也毋庸讳言，司法人员高素质、精英化的目标并未在短期内实现，而且由于相关配套改革措施没有跟上，加之改革举措也存在一定程度上不太注意地区和机关性质差别、不够精细精准的倾向，使得改革效果并非尽如人意。最为突出的表现是近年来出现的司法人员离职潮，尤其在一、二线城市，一些司法骨干包括员额法官、检察官及法官、检察官助理离开司法机关从事其他工作。甚至有的中心城市，法院因骨干缺失影响办案，只得一度明令禁止离职。而且，优秀的法学专业毕业生报考法院、检察院的愿望普遍降低，报考法、检公务员岗位人数“遇冷”的情况屡见报端。而令人更为担忧的是，骨干留不住，优秀人才难进入，导致优秀的后备人员不足，法院、检察院的长远建设堪忧！因此，为国家依法治国的大局计，应当高度重视员额制和人员分类管理制度的完善，同时努力加强司法职业保障，创造司法机关“拴心留人”的良好环境。

（二）协调司法逻辑与行政逻辑

司法改革必须立足于中国的政治现实。整体主义治理逻辑，即下级服从上级、全党全国服从中央、实现整体协调配合的治理方式，其中贯彻的是一种行政逻辑。这种逻辑在司法机关也发挥着基础性作用，形成一整套内外配合、上命下从、统一协调的运行机制。即使在典型的司法机关——法院，也是以院长（党组书记）为首长，以法院独立而非法官独立为基本制度安排，受行政逻辑支配的制度。而在检察机关，则因检察长的决定权与指令权，体制上的一体化，而体现更为制度性的行政逻辑。因此，在中国目前的司法改革和司法建设中，要求根除“司法行政化”是不现实的；在实践中，仅按照司法逻辑，即以司法官的亲历性、中立性、独立性，以及个人判断性和终局性来构建司法制度和程序，以高素质、高待遇、重权力、隆权威的西式精英化建设目标来建设司法官队伍，也是不现实的，是缺乏必要条件支持的。

与上述结构、体制因素紧密相关的，是司法功能设定的非司法化和资源配置的有限性。在统合体制中，任何一个体制分支均需服从统一的目的并满足保障该目的实现的各项基本要求。此种情况下，如果没有对司法功能设置特别的保护措施，司法也将执行“类行政”的功能并以“类行政”的方式运行。近年对司法“服务中心”“服从大局”的强调，正是其体现。另一方面，司法资源配置的有限性常常使司法必须以行政方式聚合整体力量，以抗衡行政干预、社会不服等外部挑战。

鉴于整体主义的治理方式及其行政逻辑，在员额制和分类管理上，就要承认法院、检察院的领导既是入额司法官（少量不入额领导除外），是法院、检察院行政事务的负责人，又是主持审判、检察业务工作的院领导，是党和国家安排在特定司法机关负责该机关业务和全面建设的“班长”和“班子成员”，也是“那一级”的干部。对入额领导干部进行办案的减量是必要的。就要注意员额制和分类管理既要遵循自身规律，又要注意干部管理的可交流、可融通性；就要注意在此体制下，精英化建设标准的有限性，国家虽然可以与时俱进地改善司法官待遇和保障，但很难按照理想的专业主义要求设置员额制运行条件，因此必须考虑有限条件的约束下如何建设司法。

另一方面，不能以整体主义的治理逻辑掩盖司法活动和司法建设应遵循的基本规律。首先，遏制司法行政化，最基本的理由是“依法治国”。为实现经济的可持续发展和社会的长治久安，必须依法治国，建立法治国家和法治政府。为实现这些要求和价值，司法活动须发挥关键作用。司法以法律的适用及其有效实施为目的，须保持自身的独立性和权威，同时应当采取有别于行政而反映自身规律的工作方式和运行机制。其次，遏制司法行政化，其重要性还在于，司法行政化的过度发展严重妨碍了司法功能。如前所述，以行政逻辑代替一切运行机制，会使权力中的非行政分支难以有效运作，因为这些分支，如立法与司法，各有其自身的运行规律，都不宜以首长负责、上命下从的行政方式运作。司法行政化的过度发展，极大地损害了司法的判断性、独立性、中立性以及法律至上原则，已经严重地妨碍了司法功能，妨碍了司法建设的可持续发展。最后，遏制司法行政化，其现实可能性在于，统合之下的分权运行具有必要性和现实可能性。统合型体制的根本逻辑为行政逻辑，但统合之下，在技术层面，并不意味着没有职能分化和相对独立运行的空间。当然，统合体制中行政逻辑在不同权力分支均会发生作用。但是，为了保持各分支功能的有效性以及行为的基本合理性，行政逻辑必须被限制于一定的方式和范围。否则，有统无分，权力运行方式与权力性质错位，其功能就不能有效实现，最终将会损害整个体制的功能。因此，在一定时期内，我们虽不能根除司法行政化，但可以遏制其发展，尽力减弱其负面影响。

尤其应注意的是，从十八大提出“加快建设社会主义法治国家”“进一步深化司法体制改革”以来，以司法责任制为核心的司法体制改革取得了重大成效，改革的“四梁八柱”已经确立，司法行政化过度发展的弊端已经获得共识并已受到有效抑制。这种情况下，我们绝不能退回到司法行政化的老路。只能努力协调司法逻辑与行政逻辑的关系，承认统合性机制的重要作用，加强司法权的监督制约，同时坚持基本的司法规律，遵循“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的司法责任制。

坚持司法责任制，就必然随之推进与之相适应的司法官员额制和人员分类管理。因为，没有合格的司法主体，责任制就无法推行。员额制及人员分类管理是司法建设的普遍规律，是司法人员素质的基本保障。因此，应当坚持改革方向，并在现实基础上谋划其完善措施，而不应使改革半途而废。

（三）人员分类管理，应注意不同司法机关建设的自身规律

我国的公、检、法、司机关被认为是政法机关，统一接受党的领导。在刑事诉讼中，公、检、法三机关分工负责，互相配合，互相制约。法、检两院被认为是司法机关，按统一的步骤，推行统一的司法改革举措，鉴于我国法院、检察院的紧密联系和功能相似性，统一实施司法改革有其必要性。但在深化改革的过程中，应适当注意两院的区别，反映不同司法权行使和不同司法机关建设的自身规律，从而实现制度的“精装修”。

从功能上讲，法院是适用法律处理案件的最终机关，需维系司法的判断性、被动性、中立性、独立性和终局性，而检察机关则是兼具上命下从及检察一体的行政特性，在刑事诉讼、公益诉讼等诉讼中代表国家和社会，是法理上的当事人，需积极主动地维护法律秩序，因此两院的建设规律应当有明显区别。就人员分类管理而言，检察机关在贯彻司法责任制的同时，需要维系上下级领导关系及科层制结构，而且为了发挥积极主动维护法律秩序的作用，其人事制度应更注意发挥激励作用。因此，法官分级不宜过细，以体现法官的同等法律地位，而检察官分级则可以考虑适当细化，以更多的级别提升空间增强激励作用，防止过早顶上级别待遇的“天花板”。

（四）补短板、强配套，在约束条件下，进一步完善改革举措

经过前一轮司法改革的贯彻落实，员额制以及人员分类管理的“四梁八柱”已经搭建起来，制度的主体框架业已具备。目前而言改革属于制度“精装修”的阶段，主要是针对已有的制度进行修正、完善，是对制度的进一步改良。推进员额制和人员分类管理，是近年来司法改革的重要举措，虽然其实施中出现一系列矛盾，实施效果也不尽如人意，但由于此种措施适合司法责任制的要求，符合司法建设规律，因此不应当改弦易辙、重回老路，而应当注意协调司法逻辑与行政逻辑的矛盾，协调理想目标与现实条件的差距，抓住重点问题，按照综合配套改革的要求，补短板、强配套，完善改革举措。

在这一过程中，检讨改革举措，须充分考虑实际条件支持，否则“欲速而不达”，不能取得预期目标。如果某些举措脱离实际条件，在基本格局和措施不变的情况下，仍可以考虑作某些调整，以使新的制度能够有效运转并取得良好效果。

根据调研情况，就员额制和人员分类管理改革，补短板、强配套，应当注意完善遴选和员额管理制度，保障员额制的良性运转；应当重点考虑司法官后备人员需求，加强员额后备力量建设；应当加强激励机制，解决入额后司法官责任心与积极性不足的问题；应当注意解决领导干部过多占额妨碍司法一线力量充实等问题。

四、完善员额遴选制度

（一）试行分类招录、分别培养制度

司法官和司法辅助人员的来源渠道应当是不同的，只有单独招录或选举司法官，才能有效保障司法官的质量。因此，分类招录制度体现了司法官和司法辅助人员产生的规律，也是各国的普遍做法。从当前我国检察官的遴选方式看，主要是将助理作为遴选对象，符合条件的助理人员都可以参加遴选，由此导致助理人员任职一定期限后基本都具备遴选检察官的条件，逐年累积便形成了较大数量的等待入额群体。当有员额空缺时往往一拥而上，争抢岗位，但员额资源的有限性将使多数检察官助理失望，从而影响其职业预期，进而影响工作积极性及事业心。这种职业前景也会导致司法机关招进优秀法律人才的预期落空，严重妨碍司法事业的长远发展。

有鉴于此，可以考虑根据有关文件分类招录、分类培养和管理的精神，试行司法官助理与司法官后备人选分类招录制度。操作上可以分为A、B两类助理，A类助理作为司法官后备人员，以更严格的条件招录，B类为职业司法官助理，招录标准可比照第一类适当降低。在培养上，实行有分有合，适当分类培训，保证A类助理能够经过一段时间历练和培养，合格者能够入额。在正式入额前，还可以借鉴域外做法，实施候补、见习制度，逐步过渡到员额司法官。B类人员则安心地从事司法官助理业务，但为增强职业激励，亦可在一定年限后，根据个人能力和表现情况允许少量入额。

不过，试行分类招录制度，需要兼顾目前司法官助理入额的需要，采取一定的过渡性办法，避免加剧目前的入额矛盾。推行方案，尚需充分调研论证。

（二）通过职前培训增强专业技能

2022年2月，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部印发《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》，其中规定：“按照‘统一标准、分系统实施’和‘先选后训’‘谁选谁训’要求，综合考虑地区经济社会发展状况、不同法律职业岗位、不同地区人才需求差异和法律职业用人部门需要等因素，坚持联系实际、分类指导、按需施教，有序有效组织实施职前培训工作，提高职前培训的针对性和实效性。”因此，根据该规定，检察机关后续人员招录、选拔过程中，可以结合具体岗位需要，对新招录检察人员采取针对性培养措施，在职前培训中加入跨专业课程。如公益诉讼部门新录用人员可以在职前培训中加入自然科学一类的专业课程，拓展知识领域，增强专业技能，逐步解决检察人员专业技能单一的问题。

此外，对遴选任职后的检察官也应按照前引《指导意见》的要求，实施更为全面、有效的继续培训。通过拓展课程、定期培训，培养政治合格、业务精通、符合新时期检察工作需要的“复合型”人才。

（三）完善初任遴选的考试方式

就初任遴选考试，针对前述考试设置不够合理的问题，可以考虑从以下两个方面完善考试方式。

一是改革当前的考试模式。初任遴选考试中考生仍可自由选择刑事或民事试卷，并将其选择的试卷作为评分的主要依据；同时未被选择的试卷则设置为基础试卷，其得分可不计入初任遴选的总分，但需要划定最低分数线，只有达到最低分数线才能进入后续的考核、面试等环节。这种模式用以保证检察人员的基本业务素质，鼓励其拓展知识面和技能，防止出现严重的“偏科”现象。

二是完善面试程序。将面试作为遴选的必经环节，这也是其他国家司法官考试的普遍做法。如德国司法官面试，司法官选任委员会成员可能扮演律师、法院院长或检察官等角色，同时模拟日常工作可能遇到的情况，如开庭审理过程中可能出现的情况，或者与同事合作中可能产生的问题等。申请者须提出适当的应对办法。通过这种场景对话，观察、了解申请者是否具备处理实际问题的工作能力。而我国检察机关长期看重书面作业的审查办案能力，不利于检察人员素质的全面发展，因此有必要加强面试环节，促进初任检察官的表达能力、问题处理能力及应变能力提升。

（四）采取更为灵活的人才引进的方式

《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》提出，根据工作实际预留适当数量的员额，从律师、法学专家中按程序公开选拔法官、检察官。但从实践情况看，从资深律师、法学专家中引进人才比较困难，即使引进也不一定能留住。而且《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》实施后，司法人员离职后从事律师职业受到更加严格的限制，律师、学者进入司法机关的后顾之忧加重，此种引进方式更难实施。然而，为充实司法力量、提高司法水平，司法机关不能仅满足于年轻学生考试进入，而应当根据实际情况，引进高水平的法律人才，为此可以考虑更为灵活的引进方式。一是结合中央安排的“双千计划”，从法学专家中为司法机关引进一批兼职法官、检察官。2019年9月，笔者随中国刑事诉讼学者代表团到德国明斯特大学参加学术研讨会，在当地法院旁听了明斯特大学法学院黑格曼斯教授作为兼职法官主持的庭审，而后又进行了座谈。黑格曼斯教授称，在德国，法官如有空额，法学教授可以申请担任兼职法官，每月津贴250欧元，这是象征性的——教授担任法官，是为了获得司法经验，也是尽其服务社会的责任，同时这也是一种社会荣誉。二是实行定期聘用制，在有限时间内引进人才。如在法国，可以通过定期方式遴选补充法官。补充法官与终身法官的区别在于，他们是阶段性地而不是终身地从事法官职业。通常的路径是允许一些公务员（教授、国家行政学院遴选的在职人员）调往第一审级和第二审级法院（大审法院和上诉法院）从事法官工作，任期5年，不得连任。另一种是最高法院还可以遴选“能力和职业特别适合从事司法工作的人”作为执行特别任务的法官和检察官，任期5年，不得连任。但对遴选为最高法院的法官、检察官，设置了较高标准，要求原职业工作经历满25年。德国联邦专利法院也有类似定期聘用法官的模式。

借鉴域外经验，我国法律人才的引进既可以采用兼职制，也可以设置三至五年的全职短期聘用制（期满后允许续聘）。尤其是在专业性较强的司法领域，如环境资源、知识产权、金融和公益诉讼等，可以采用上述一种或两种方式引进高层次法律人才。兼职者可不占司法官员额，但聘任者在聘任期内应占员额。同时，根据情况合理解决其待遇问题——由于这些兼职或聘用的法律人才并不是为追求待遇而进入司法机关，且已有生活保障，因此待遇问题不难解决。如对兼职司法官，学习德国“象征性的”补贴亦无不可。解除兼职或聘任后，亦应受到一定期限的禁业限制。考虑制度的可行性和实效性，亦需适当地建立与之配套的激励机制。可以依靠我国在党的领导下各方面能够高度协调配合的制度优势，由中央政法委安排并协调教育部，凡是到司法机关兼职或被聘用的学者与律师，享有一定的学术或执业优待，如职称评审、担任协会、学会职务等。

（五）调整完善逐级遴选制度

加强队伍建设，着眼司法机关未来，应当保障有足够的优秀人才愿意进入司法机关，愿意留在司法岗位。但如前所述，因现实条件等限制，检察官一般在基层入额，逐级遴选的制度实际无法有效运行。为防止人才流失，充实司法后备人才，应当尽快调整完善这一制度。

1.调整完善的理由。基层入额及逐级遴选在缺乏现实条件支持的情况下，好看不好用。从调研情况来看，无论是法院还是检察院，一致反映，目前的待遇、条件、工作压力、职业前景难以吸纳足够的优秀法律后备人才到基层法院、检察院，而招录到设区的市以上的检察机关担任助理后，再到基层入额，打破了这些检察人员在上级机关任职的预期，且生活上有困难，职业前景不明朗，因此普遍存在畏难情绪。这就使法、检两院的司法官助理工作出现职业意愿乃至职业责任心的摇摆，招录优秀后备人才也越来越难，出现招录岗位报考比例大幅低于其他国家机关的普遍现象。

不能否认，基层入额及逐级遴选制度设置的初衷，是保证上级院司法官的质量，因为上级领导下级或监督、指导下级，应当保障上级院司法官具有足够的经验和能力。因此从制度本身看，是符合司法建设规律的，也符合大陆法系国家和地区司法建设的经验。然而，目前我国的现实条件难以解决基层入额面临的生活上的诸多困难，难以维持基层入额后到上级机关的渠道畅通，因此司法官助理视基层入额为“畏途”。而且从逐级遴选的实际情况看，在下级院工作的一些优秀的检察官往往被“截留”，比如担任部门负责人或院领导，而愿意报名参加上级院遴选的检察官不一定是比较优秀的检察官。如果机械执行相关制度，将可能严重影响队伍建设质量及司法事业的可持续发展。

2.调整完善的方案。一是避免机械执行《检察官法》第17条，在符合上级院检察官必备基层工作经验这一立法原意的情况下，采取一些比较灵活的执行方式。如对部分上级院检察官助理，实行“戴帽任职”。即上级院检察官助理到基层院，可以带员额指标遴选入额，也可以临时占用下级院员额指标入额，工作一定期限后，如无相关文件所规定的特殊情况，即调回上级院，从而使上级院的检察官助理有合理职业预期，增加入额动力。此外，鉴于法律要求是“一般”到基层人民检察院任职，可以根据检察官助理的个人情况以及上级院工作的特殊需要，确定一定标准，对有基层检察工作经历的检察官助理允许其直接在市级院入额。但需设定比例，不得突破“一般”与“特殊”的比例关系。二是省院以上的检察官助理到基层入额并工作一定时限后，可以直接调回原机关，不必经逐级选拔。三是设置逐级遴选人才库，增强定向选择、主动选择。按照目前制度，上级院检察官员额空缺需要从下级选拔，即出现用人缺口之后发布公告并启动遴选程序，然后根据报名情况进行遴选。此种做法使上级院的遴选具有一定的被动性和偶然性。为提高遴选质量，可于上级院政治部门建立后备人才库，平时即掌握下级院的检察官情况，了解检察官的家庭情况及上调意愿，出现空缺时，将报名参选与邀请参选相结合，共同进行比选竞争，尽量保证优秀下级院检察官入选，同时也可以提高遴选工作的及时性。

（六）在领导干部中实行员额资源合理配置，探讨新的配置方案

与域外法院、检察院相比，我国司法机关领导职数多是一个突出特点。但在我国目前体制下，要求减少领导职数并不现实，而且会妨碍科层激励作用。因此，相对合理的办法，一是适当调整增加员额，尤其是在办案资源紧张的单位，以保障一线办案需求。员额资源以省为单位动态调整，保持总体平衡。二是鉴于我国司法机关自身承担大量行政事务，可以考虑改革现行制度，设置专管行政工作而不办案、不进入员额、也不担司法责任的副职。根据现行《法官法》和《检察官法》，法院副院长、检察院副检察长均属法官、检察官，除履行审判、检察职责外，“还应当履行与其职务相适应的职责”，即实行院领导兼管行政事务的制度。而设置专管行政工作不入额的副职的意义有三：其一，适应我国司法机关实际实行的“大行政事务模式”的需求。我国法院、检察院不仅要管理与审判、检察业务相关的行政事务，而且要组织领导本单位人员参加“中心工作”，还要管理本单位的办公条件、文化建设及其运行等行政事务，设置行政副职专管行政业务，可以促进管理的专门化和有效性。其二，可以减少员额资源占用，促进入额领导干部专管业务，直接办案。其三，可以为本院综合部门、行政机构的同志拓展发展空间，鼓励他们安心本职工作。此外，从国外的情况看，司法机关除了设置主持院务的首长外，设置一名事务总管协助其专管行政事务，也是比较普遍的做法，即使这些国家司法机关的行政事务大大少于我国司法机关。不过，要实行这一制度，需要修改《法官法》《检察官法》，允许设置行政事务副职。而在未修改前，亦可在现行司法干部制度框架内，考虑设置此种副职，不过职务名称不能称“副院长”“副检察长”，以免违背法律规定。

此外，在中层机构也可以考虑参照上述做法，设置行政副职。根据调研，因员额资源紧张，目前有的基层检察院的业务部门副职已配置未入额的检察官助理。在一些人员较多、业务量大的业务部门，配置未入额副职协助正职专管行政事务有一定的必要性和可行性，而且这样做有利于检察官后备干部的培养。

另一个可以论证的改革措施是突破目前制度框架，借鉴域外经验实行检察官身份与员额岗位相对分离制度。如我国台湾地区，检察官是一项法律（司法）职务，是一种身份，而检察官员额则是一个配置于检察署的工作岗位，二者是相对分离的，获得检察官身份的官员调离其工作岗位，从事司法行政事务，并不导致其法律职务和检察官待遇的改变。《日本法务省设置法》附则第17条规定，法务省职员，除其中检察厅本身的职员外，仍可以临时以检察官充当。因此，有相当数量的检察官，在法务省本部和其直属外局，即公安调查厅或其分支机构以及附属机关担任职务，专门从事司法行政工作。多年来，日本法务省的中坚力量即为检察官。借鉴域外做法，对于入额检察官可以控制适当比例，允许其保留检察官身份的情况下调离办案岗位从事司法行政事务，以此空出的员额岗位可以缓解员额资源的紧张状况，同时维系司法行政人员的高素质，在一定程度上解决这些人员的发展前途问题。此外，对于已经具备检察官身份的院领导，一旦不分管办案，也应退出员额岗位，在不占用员额指标的同时保留检察官身份和待遇。不过，也须限制比例，避免检察官身份泛化。当然，这一举措突破了原改革方案中入额必办案的制度，需对其利弊包括资源支持问题充分论证后才考虑实施。

五、完善员额管理制度

（一）坚持检察官责任制，推动员额制实施中的权、责导向而非待遇—利益导向

调研发现，检察人员的入额要求往往较之法官更为强烈。一个重要原因是入额法官办案压力大、责任重，因此，权、责、利基本统一；在检察机关，入额检察官的办案压力常常不像法官那样大，工作责任往往也不如法官实，但入额后地位和待遇与法官相同，因此，检察人员更希望能入额——无论自己是否具备必要条件。因此，在员额制管理上，容易出现待遇—利益导向而非权、责导向，有的入额检察官入额后缺乏压力感，也缺乏责任意识。而且由于近期检察机关的行政化倾向又有回潮，使检察官权力、责任有进一步虚化的倾向，这种权、责与利益不平衡的现象可能进一步加剧。

鉴于上述情况，完善员额管理制度应当进一步坚持检察官责任制，落实检察官的办案责任。首先，检察官权力清单应当进一步完善和明确，使检察官的权力和责任清楚明晰，防止监督管理权随意侵入检察官权力范围。在此基础上落实检察官责任，建立、完善以责任倒逼提高司法质效的机制。其次，充实检察官办案内容和责任。员额制实施本来就是根据工作任务配置员额，其基本要求应当是“以案定额”。检察机关历来是“以岗定额”为主，要随着职能框架的稳定和工作制度的逐步成熟，过渡到“以案定额”为主、“以岗定额”为辅。只有保证员额检察官的工作任务量大责重，使入额检察官都能感受到这种工作压力，才能使权、责、利相对平衡，从而缓解员额资源的紧张，更重要的是实现通过员额制保障司法责任制贯彻的改革意旨。

（二）健全动态管理制度与考核程序

制度运行初期可适当增加员额“流动性”。动态管理，这里是指员额队伍的流动管理，根据合理的标准，有进有出，保持队伍的活力和员额检察官的质量。员额的流动性与稳定性是一对矛盾，司法员额的稳定性是司法官职业保障制度的要求，因此，员额流动不宜过大。但我国目前处于司法体制综合配套改革中，司法官员额的管理可根据目前的实际情况适当加大员额流动性，防止员额制中的“过稳态”产生。理由主要有三。一是我国初行员额制，制度尚不成熟，可调整性较大，这与制度成熟后更加强调制度的稳定性以保障制度运行的可预期性有区别。随着制度调整，也允许一定幅度的入额人员调整。二是在初次入额时，有许多难以解决的矛盾，如职位、资历与能力、工作需要的矛盾，年轻业务骨干难以入额的矛盾等等，部分员额检察官仍属“照顾入额”。在工作一段时间后，出现不适应的情况，需要作出人员调整。三是考评难、员额退出难的情况普遍存在，退出机制未能有效发挥作用。如根据前述S省的数据来看，该省三千六百多名员额检察官，从2016年至2021年，因工作不胜任退出员额的仅15人。

严格执行员额退出制度。中央关于员额制改革的相关文件及其执行文件，已经明确了员额“进出”的原则和基本要求，最高人民检察院又于2019年10月制定了《人民检察院检察官员额退出办法》，进一步明确了退出员额的各种情形及具体要求，完善了相关程序。目前的主要问题是如何严格执行相关规定，做到“该退即退”，防止制度空转。

加强动态管理的基本措施是合理、有效实施员额检察官考评，且将考评与员额动态管理结合起来。最高人民检察院于2021年颁布《检察人员考核工作指引》，与分类管理相适应，明确了对检察人员实行“分级分类考核”的基本方法，将检察人员考核与干部考核、公务员考核相结合，明确了考核指标及方法设定的原则，要求将检察人员考核结果作为“绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据”。该指引已将考核与员额退出结合起来，是实施员额动态管理的重要依据，需要认真遵照执行。同时，检察官晋级亦需严格考核，切实发挥考核对检察官等级升降的决定作用。应当按照该指引，加强对检察官办案业绩的考核，改善具体的指标设定和考核方法，避免晋级考核简单随意，流于形式。进而倒逼检察官不断学习，实现自我提升，避免岗位固定产生的封闭、停滞和“躺平”。

然而，从员额制实施和动态管理的角度，就该文件的执行也要注意以下几个问题。

 一是要防止过度考核加剧司法行政化，回到改革前的老路上。该指引基本精神是强化考核、细化考核，这必然会强调行政领导的作用。文件要求：“检察官办案组成员主要由部门负责人或主办检察官进行评价。检察辅助人员主要由部门负责人或相关检察官进行评价。检察官对检察辅助人员的考核等次有一定建议权。”“部门负责人对本部门检察人员进行综合评价，分管领导对部门负责人进行综合评价。”这种以行政关系为基础的考核，极易影响办案机制，损害检察官办案责任制。这是在执行中需要警惕的。

二是要防止强化细化考核背离司法规律和检察规律。文件虽然原则上要求按照“简便易行”的标准设置考核指标和规则，但又具体要求任务分解，量化计分，实行“逐月累计计分、实时动态排名”，采取“一月一分析”“一季一报告”“半年一评估”“年度总考核”的方式，势必导致工作围绕指标转，形成考核指标导向而非司法公正与效率导向——虽然指标也可能在一定程度上反映公正与效率，但司法案件的复杂情况是很难以量化指标简单评价的。而且考核频率也要适当把握。日本设立专门的检察官合格审查会，每三年对检察官是否合格进行审查，对检察官的考核内容包括工作成绩、工作能力、性格和工作适应性。考核的周期相比较长，不至于频繁地对检察官业务活动形成干扰。我国检察官考核虽然还不能如此简化，但过于频繁的考核不符合检察规律，在实施中应当注意。

三是要注意考核成果的使用应维系员额检察官的主体性和荣誉感，有利于员额检察官素质提升，避免功利化倾向。考核结果与评奖评优、晋升降级及员额退出等挂钩是必要的，而且应适当突出员额检察官素质能力考评，保障退出机制的有效实施。但文件要求考核结果的挂钩项目比较广泛，包括作为绩效奖金分配的重要依据。而作为奖金分配“依据的依据”，则是文件所主张的累计计分制度。在执行中，应当防止以累计计分考核为基础的绩效奖金分配制度过度实施，形成某种利益导向。调研中发现，在前期的改革中，有的法院、检察院将全部工作的优劣包括工作中的瑕疵等均计分并折算绩效奖金，损害了司法官的尊荣感，出现了某种程度的考核庸俗化倾向。这是在当前实施考核中应当防止的。

（三）加强法官、检察官交流

前文已有比较，员额检察官的业务量较之法官相对较少，办案压力相对较轻。这种情况一方面在资源配置上显得有失平衡，另一方面也容易导致检察人员因利益关系而争取员额，此外，还因久居一岗可能产生业务惰性。鉴于我国法、检的司法官员管理上具有基本一致性，而且因管理关系而具有调配便利性，有必要加大法官、检察官任职交流力度。通过进一步强化和完善相关制度，在法院、检察院的各个层级，在普通法官、检察官，中层领导，以及院领导的各个层面，定期实行人员交流和岗位互换。这种交流可以实行交流后固定任职，也可以实行设定期限的交流任职。岗位互换可以拓宽视野、拓展能力，通过接受新的挑战而克服职业倦怠感。而且经过多岗位锻炼、多角度学习实践，还有助于提升统筹协调、把握全局的能力，培养司法业务骨干和领导干部。

六、研究实行候补检察官、见习检察官制度

为了实行分类招录制度，拓展检察后备人才的发展空间，同时保障员额检察官培养质量，可以借鉴域外检察官见习、候补制度，改变我国单一员额制，实行实任检察官、候补检察官与见习检察官并存的多元检察官制度。

（一）域外司法官候补、见习制度

我国检察制度构建的技术层面接近大陆法系，因此，就大陆法系主要国家和地区的检察官候补、见习制度作一介绍，以供借鉴。

   1.德国的候补、见习司法官制度。在德国，法律职业人员需要经过大学四年的法律理论学习，然后通过第一次国家考试，接下来则需要在法院、检察院以及律师事务所等进行为期两年的实习，实习期满后方可参加第二次国家考试。此时，通过考试者自动具有“候补高级官员”（Assessor）头衔，可以申请作为法官、检察官。而欲获得实授职务，他们还需要根据法院发布的人员空缺情况提出担任司法官的申请，并再次参加各州司法部和州法院负责的考试。通过上述程序，如果一名法律人员被任命为法官或检察官，那么他最初只取得见习法官（judge on probation）的地位，这通常要持续3年。见习法官享有独立且不受限制的办案权限，同时主管部门会定期对见习人员考核评估并对其办理的每一个案件进行鉴定。可以在不征得其本人同意的情况下将其调任，并且司法部有权决定他是要从事法官职务还是检察官职务。这些将来的法官在此期间都需要既从事法官职务一段时间，又需要从事检察官职务一段时间。在试用期的第6个月、第8个月、第12个月、第24个月，如果发现试用法官不能胜任法官工作，法官评定委员会可以提出解除任命。试用法官最迟在任职满五年之时，应当被任命为终身法官和检察官。此外，德国也因为法学教育养成与相同的考选机制，法官与检察官的职位可以随时互调。因此，德国的司法官培养都是遵循相同的路径和模式。

2.日本的司法研修、候补法官和副检事制度。在日本，成为法官、检察官、律师首先需要通过国家司法考试，取得“法曹”资格，此后才能从事法官、检察官或律师职业。日本司法考试被认为是最严格的考试，每年通过率在2%上下。司法考试通过者还必须作为司法修习生经过一年半的司法研修所的带薪学习，薪水标准大致相当于同龄公务员。完成研修后申请法官资格的，需要先到地方法院担任10年的判事补，即候补法官。候补期间又具体包括两个阶段：前5年主要是协助法官从事审判辅助性工作，不能独立审理案件，更不能担任合议庭的审判长；后5年主要是在主审法官的指导下办理相对简单的案件，但是仍然不能担任合议庭的审判长。10年的判事补经历结束后，可以提出担任法官的申请。此外，根据日本《检察厅法》第18条的规定，正式检察官之外还设置有长期的、固定类型的候补检察官——副检事，检事与副检事组成并行结构，同属于检察机关的重要办案力量。满足一定的条件以后，副检事也可以通过考试进入正式的司法官序列。

3.法国的司法学员——见习司法官制度。法国亦实行司法官统一培养模式。司法官的遴选，主要渠道是参加国家司法官学院会考或身份遴选（会考有不同的方式），通过者成为司法学员。然后必须在国家司法官学院进行为期31个月的培训，结束后由评议委员会进行评议，根据每一个学员的能力提出任职建议。法国司法学员类似见习司法官。根据相关条例，他们已属于司法团体，享有司法人员的豁免并承担相同的义务，并作出将从事至少10年司法官职业的保证。享受工资待遇，其学习期间计入工作年限，享有带薪休假和社会保险。司法学员在司法官领导下参加司法活动，但不能被授予署名权。可以参加预审法官的预审、检察官的公务活动等。此外，法国还针对特定人员，如律师、诉状代理人、书记官、法学教授等，实行不经统一考试及司法学员培养的直接遴选制度，是司法官遴选的一种辅助方式。

4.我国台湾地区的候补、试署检察官制度。在我国台湾地区，成为法官、检察官首先需要参加司法考试，考试通过者还须至司法官训练所再接受为期两年的培训，毕业并获得考试及格证书才能被分配至各地任职。此后，初任法官、检察官还需要经历较长时间的培养过程，其中主要包括候补、试署、实授三个阶段。根据台湾地区“司法人员人事条例”第10条规定：“依前条第一项第一款之规定派充为法官、检察官者，为候补法官、检察官，候补期间为五年。前项候补法官、检察官候补期满成绩审查及格者，为试署法官、检察官，试署期间为一年。” 候补、试署期满时，主管部门需要将候补人员、试署人员分别陈报“司法院”或“法务部”，对其品德操守、敬业精神及办案情况进行审查。其中，候补人员只有审查及格后，才能进行试署，即成为一名实习法官或检察官，而审查不及格者，则需要延长候补期一年，期间继续担任候补司法官。对于试署的人员，只有试署期满并审查及格者，才予以实授，即成为正式法官或检察官；不及格者，需要延长试署期间六个月。因候补、试署不及格而被延长相关期间的人员，第二次审查时仍不及格的，则停止其候补、试署，并予以解职。

域外实行司法官的候补、见习制度，主要是考虑经过考试录用的司法人员需要一个养成过程，而且也为实授司法职务提供一定的考察条件和任用缓冲，同时可以在一定程度上充实司法官队伍，增强办案力量。

（二）我国建立候补、见习司法官制度的意义

人员分类管理制度改革的深化和细化。我国当前法官、检察官助理的招录，采混同招录方式，并未实行分类招录。如果按照相关文件要求，实行分类招录、分类培养和管理，对其中法官、检察官后备人选的招录，显然不能考试合格后就实授其职，而势必要采取一种过渡形式，目前的制度框架下仍然只能充当检察官助理，即分为A类助理（后备人才）、B类助理（职业性助理），已如前述。但更为合理的方式，是借鉴域外做法，先成为司法研修的学员，研修完成后成为候补司法官，而一旦选入司法岗位，则需熟悉工作和锻炼，即成为见习（实习）检察官，然后才根据其综合素质实授为员额检察官。由此而适应分类招录及分别培养、管理的需要。

增强办案力量，同时加强后备人才锻炼。通过候补、实习制度的设置，在不占用员额编制的情况下，赋予候补、见习司法官独立办理简单类型案件的权限，分流部分案件，可缓解“案多人少”的矛盾，弥补一线办案人手不足。另一方面，候补、见习司法官可用司法官身份辅助办理并直接办理部分案件，较之不具备司法身份和权限的法官、检察官助理，更有利于司法官能力的养成，同时也能使任用、管理单位更为客观和准确地评价其担任法官、检察官的能力。

搭建司法官培养阶梯，符合司法官养成规律。当前司法序列人员的“二分法”，使司法官助理从无办案权的辅助人员，一旦被遴选，即成为具备全部办案权力的员额司法官，其间缺乏一种过渡，即从候补、见习司法官有一定权力但受到限制，逐步过渡到可以独立办案的司法官。这种循序渐进的方式更符合司法官养成规律，更有利于保证司法官培养质量及办案质量。

拓宽司法后备人员发展空间，稳定合理预期。目前后备人员职业预期不明朗，严重影响后备队伍建设，问题已如前述。通过候补司法官、见习司法官制度的创设，可以为年轻的后备人才拓宽发展空间，稳定职业预期，缓解“入额难”问题。这也有助于解决司法官助理身份感缺失问题，从而加强司法官职业队伍建设，维系司法事业的可持续发展。

增加职务档次，增强职位激励作用。我国司法官等级总共包含四等十二级，理论上检察官都有较大的升任空间，但实际上省级及省级以下的检察机关中检察官能够升任的最高等级受到限制，同时高等级别的指标数量相对较少且主要配置给领导干部使用。因此对于大多数司法官而言，因为职务限制，仅有几级晋升空间。这就导致检察官很快就到达职务等级的顶点，职务与级别晋升的激励作用显得后继乏力，亦如前述。通过候补、见习司法官的设置，使得司法官职务档次增加，司法人员的职业发展空间也得以拓展，有利于避免过早触及职务等级的“天花板”。

适应实践需求，及时填补员额空缺。目前的员额司法官选拔程序，通常是以年度为周期。这就意味着员额遴选存在较长的时间跨度，而当有司法官因退休、离职等原因退出员额时，需要较长的时间才能完成人员递补。建立司法官候补制度，形成了稳定的、明确的员额候补队伍，一旦有员额空缺，即能及时从候补人员直接选任，因此更符合工作需要。

（三）我国候补、见习司法官制度的设置方式

我国司法官多元化的制度设置方式，需要充分地论证；如果借鉴域外做法，也有不同模式。如借鉴我国台湾地区的正式司法官、候补司法官、见习（试署）司法官三元模式，德国的见习司法官模式，日本的司法研修加司法官见习以及候补法官和副检事制度模式等。

我国大陆地区司法制度，可在加强司法职业培训和研修的情况下，选择候补司法官、见习司法官与员额司法官三元并存的制度。初步论证可采方案为：

候补、见习法官、检察官的来源和设置办法。经司法考试，合格者可以提出申请，在符合司法官其他录取条件之下，可被法院和检察机关录用。然后经过一定时间的司法研修，可以为一年到一年半，考试合格者，成为候补法官、检察官。如果报考专职法官助理、检察官助理，则在司法研修后直接任命。候补法官、检察官经三至五年（时间长短尚可论证），在入额前，成为见习法官、检察官，派到将被任命为员额的岗位实习，见习期可设定为一年，期满后考核合格者正式任命为员额法官、检察官。候补法官、检察官的另一渠道，是从法官、检察官助理中考核选任。尤其在助理人员的分类招录、使用机制切实运行之前，从司法官助理中考核选任应为候补法官、检察官的主要来源。

候补人数控制。这是设置候补制度的重要环节，即候补人数应以正式司法官的逐步空额数为基础，并适当保有少量盈余。保证员额空缺时，能及时补充，同时保障候补检察官经过法定任期一般能够及时入额（经过见习）。目标是始终保持一定数量的候补人员，同时实现员额的进出平衡。

候补、见习司法官的办案权限和待遇。根据司法官养成规律，候补法官、检察官享有一定办案权。如候补法官可承办小额诉讼案件、简易程序案件，可作为合议庭成员办案；候补检察官也可独立办理简易程序案件，参加办案组，从事侦查、批捕和起诉工作。见习法官、检察官享有法官、检察官的全部办案权，不过应当设有指导法官、检察官，以帮助其尽快适应员额法官、检察官岗位。候补、见习法官、检察官可享受高于助理，低于法官、检察官的经济待遇，候补、见习期间可计为司法官任职期间。

七、改善司法行政和辅助人员管理的举措

（一）岗位转换通道的进一步畅通与规范

员额制以及检察机关内设机构改革后，综合部门被压缩，中层领导岗位有限，导致司法行政人员的发展空间受限，问题已如前述。另外，中国司法的管理有其特殊性，司法行政工作包括政治工作也十分重要，需要这些从事管理、服务工作的司法行政人员具有必要素质。因此，尽管政策允许符合条件的行政人员转任为司法官，但出于行政部门用人需要的考虑，许多检察机关在内部很难同意行政人员转任到司法岗位，由此也进一步限制了检察行政人员的发展空间。因此，有必要建立具体明确的转任制度，细化并完善相关流程，提升行政人员转任司法岗位的可操作性。为此笔者建议从以下方面进一步畅通并规范岗位转换通道：其一，明确检察行政人员可以向司法岗位转任，但为了保障检察行政队伍的稳定，行政人员在转任前至少需要在行政岗位工作达到一定时间。其二，从事司法行政业务的时间可以计入初任检察官所要求的基本法律工作任职年限，但需要分情形进行折抵。其中，对于从事政策研究、检察技术等与办案业务相关的行政人员，其任职期间可以等同为法律工作经历，因为这些司法行政工作需要对司法业务内容、办案流程、司法政策等有较为深入的了解，需要运用法律技能研究或处理实务问题，这在本质上也是一种法律工作。而对于从事政治、人事等与法律工作不直接相关的行政人员来说，虽然其并未直接从事办案业务，但对司法办案耳濡目染，任职期间完全不计入法律工作经历也不尽合理，因此这类人员在转任司法岗位时可以按1.5∶1或2∶1的比例将司法行政任职时间折算为法律工作时长。其三，行政人员折抵任职经历后仍需转为司法官助理，专职辅助办案一段时间，学习和积累必要的办案经验才能参与司法官遴选。具体而言，经折抵后符合法律工作时长要求的，还需转到司法辅助人员岗位专职辅助办案一年，此后才能参加司法官初任遴选；折抵后法律工作时长未满底限要求的，还需转为司法官助理辅助办案，达到法律规定的年限后方可参加初任司法官遴选。

（二）改革司法技术人员配置模式，充实司法行政人员队伍

当前各级检察机关均配置有检察技术人员，其中省级、市级检察机关则成立了专门的检察技术部门，而基层检察机关由于技术人员较少，未设置独立部门，通常由综合部门统一管理，或由业务部门管理。实践中出现管理不统一、定位不清晰、使用不专业、技术覆盖面窄等问题，一方面对推动办案的作用不大，另一方面这些人员的业务技能也很难发展。因此，建议在基层检察机关取消技术人员岗位设置，根据实际需要将编制用于招录专门的行政人员，从而缓解基层检察机关行政人员不足的难题。同时，统一在市级以上检察机关设置检察技术部门，配置检察办案需要的各门类技术人员，基层检察机关遇专业技术问题，直接呈报市级技术部门指导解决。

（三）适当提升聘用制人员待遇

在调研中，聘用人员待遇过低留不住人，是反映比较普遍的问题。但目前情况下，为解决辅助人员不足问题，还不得不长期采用聘用制。因此，还需尽量争取地方财力支持，适当提高聘用人员待遇。同时可以考虑建立聘用人员的等级制度，根据聘用工作的年限、聘用人员的素质及表现，以及聘用岗位的性质和难易程度等，实行不同的工资等级，以增强对工作积极性高、工作质量高以及安心在岗的激励。同时，也可以就其转任司法官助理设置标准并提供一定的方便条件，增强聘用岗位吸引力。