admin 在 2014-12-23 00:00 提交
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新西兰环境法院的历史最早可追溯至根据新西兰1953《市镇和乡村规划法》（the Town and Country Planning Act）设立的规划上诉委员会。1996年修订的《资源管理法》（Resource Management Act，简称RMA）正式宣告了新西兰环境法院的成立。本文作者曾于2012年11月专程访问了新西兰环境法院设于奥克兰的登记处[1]，与多位法官进行了交流并旁听了环境案件的庭审，对新西兰环境法院有了初步的认识。
一、新西兰环境法院的构成及诉讼参与主体
新西兰的环境法院由环境法官（environment judges）和环境专员（environment commissioners）构成，环境法官通常具有多年的律师工作经验，而环境专员必须具有与环境争议相关领域的专业知识和经历，具体包括调解、政府管理、资源管理、环境科学、建筑、工程、测量、矿产技术、《怀唐伊条约》[2]（Treaty of Waitangi）等。一个环境法庭通常包括至少一名环境法官和一名以上的环境专员，最常见的组成结构是一名环境法官和两名环境专员。环境专员有权独立审理某些简单的案件并做出判决。环境法院设一名首席环境法官，主要负责环境法院的秩序、人员调度、紧急事务和特别问题的迅速处理。首席环境法官还负责当事人针对环境法官和环境专员的投诉。[3]首席环境法官可以授权环境专员独立开展环境案件的审理工作。环境官员在庭审以前，通常会采用调解的方法以便促成案件的和解。
此外，环境法院还设有一名登记官（registrar）及其助手，他们负责处理环境法院的行政性事务。他们会告知当事人有关上诉和其他程序所需的材料及要求，他们也会告知当事人环境法院已经受理的相关案件的进展情况，但是他们不会提供专业的法律意见。
上诉人（在某些案件中也被称为申请人）针对被告人（respondent）的相关行为和决定向环境法院提起诉讼，上诉人和被告人无疑是诉讼的两个主要的参与主体。同时，根据《资源管理法》的规定，以下人员或单位也有权作为诉讼的当事方参加庭审，或者以观察员的身份旁听庭审，即使它们本身并没有提起上诉：
1.环境部；
2.地方政府（市政局）；
3.与该案件利益相关的公民（该案件的判决可能会影响到其利益，商业竞争对手除外）；
4.曾经针对该案件提交过意见书（submission）[4]的公民；
5.媒体和社会公众[5]；
6.环境保护局[6]（Environment Protection Agency）。
二、新西兰环境法院的功能
1991年颁布的《资源管理法》是新西兰在环境保护领域最主要的法律，它是一部将自然资源与环境管理融为一体的综合性法律，其地位相当于我国的《环境保护法》。在《资源管理法》的整体框架下，环境法院作为一个专业性的法院，发挥着独特的功能。在新西兰，环境法院的权限相当于地区法院，它的职能主要体现在以下三个方面：
（一）处理上诉案件
如果当事人对市政局[7]（council）的决定提起上诉，该类上诉案件一般都由环境法院审理。有两类人有权对市政局的决定提起上诉，一类是申请人（applicant），一类是提交人（submitter），即那些曾向市政局提交过书面意见书的人。如果申请人和提交人认为市政局的决定是错误的，侵害了他们的权益，他们都有权向环境法院提起上诉。例如，如果市政局决定批准一个大型药厂的资源许可申请（resource consent application），该药厂选址附近的居民有权针对该项决定提起上诉，前提条件是该居民曾经针对该药厂的资源许可申请向市政局提交过书面的意见书。在新西兰，资源许可申请都有相当长的一段公示期，以便社会公众提交意见书。再如，如果市政局批准某项区域规划的修订方案，而可能影响到附件村民的耕作方式，受到影响的村民就有权向环境法院提起上诉。
环境法院受理的上诉案件主要有以下几类：
1.资源许可（resource consents）——资源许可是地方市政局针对某项有可能影响到环境的项目申请[8]所做出的许可。在新西兰，市政局平均每年会做出5万多项资源许可的决定，而其中有超过1%的决定会被上诉到环境法院。
2.地区和区域规划草案（proposed district and regional plans）
3.区域政策宣示草案（proposed regional policy statements）
4.指令（designations）——指令是地区规划中的相关条款，其目的是把市政局（或者申请机关）为了某项特定工程而征用土地的意思表示告知给社会公众。
5.文物保护令（heritage orders）——文物保护令是地区规划中有关保护特定区域文物遗产的相关规定，属于地区规划的一部分。
6.水资源保护令的建议（recommendations for water conservation orders）。
环境法院在受理上诉案件时，必须要考虑市政局的决定（某些情况下，是申请机关或者特别法庭做出的决定），但环境法院并不受这些决定的约束。
需要补充说明的是，如果环境法院或者质询委员会（board of inquiry）就某项申请做出了判决，当事人不得在环境法院针对该项判决提起上诉，而应当向高级法院提起上诉，且所涉及的仅限于司法程序问题（例如环境法院是否正确地进行了司法解释）。
（二）审理并决定重要事项申请
在《资源管理法》的整体框架下，在新西兰，涉及环境问题的决定，绝大部分是由地方市政局做出的，这其中很大部分是有关资源许可的申请。但是，有一些申请是直接由环境法院受理的，而不用经过地方市政局。例如，在地方市政局同意的前提下，申请人可以直接向环境法院提出申请。另外一种情况是，当环境部认定某项申请具有全国性影响时，环境部就会向环境法院提起申请。环境法院直接受理的申请主要是资源许可申请、改变许可条件的申请、请求告知的申请。如果申请人想要直接向环境法院提起申请，他必须在公示期到期后的五天之内向地方市政局提出申请，在获得市政局的同意后方才可以直接向环境法院提出申请。有些申请虽然并不具备全国性的影响，但是因为涉及的事项特别复杂或者规模较大，因而市政局做出的决定通常又会被上诉，在这种情况下，市政局更倾向于申请人直接向环境法院提起申请。
（三）发布执行令及处理其他申请
如果有人或单位正在造成环境问题，环境法院有权发布执行令（enforcement order）命令其予以修正。在新西兰，执行令是促使他人遵守《资源管理法》的一种常用的手段。执行令只能由环境法院发出，这一点和消减通知书（abatement notice）有所不同，消减通知书用于命令相对人在通知书规定的期限内达到《资源管理法》的规定，它类似于我国环保部门发出的限期整改通知书。消减通知书只能由市政局发出，通常是命令相对人停止或开始某项工作。相比消减通知书而言，执行更是一种更为严厉的法律手段。
环境法院管辖的其它申请主要是有关公告（declaration）的申请。此类申请分为两类，一类申请是请求环境法院对存在争议的规划条款做出司法解释，另一类申请是请求环境法院判定商业竞争对手是否违反了《资源管理法》关于诉讼参与权的限制性规定。《资源管理法》限制案件当事人的商业竞争对手参与环境法院的上诉程序，这个规定是为了确保《资源管理法》不会被竞争对手当做攫取经济利益的工具。环境法院有权就这两类申请做出决定并发表公告以告知社会公众。
此外，环境法院还有权质询特别法庭（special tribunal）针对某项水资源保护令所做出的报告。环境法院会接收并审理意见书，然后向环境部建议是否应该接受或拒绝特别法庭的报告。
为确保以上三项职能的顺利实现，环境法院享有如下权力：
1.要求市政局对其政策申明或者规划做出修订；
2.要求市政局重新评估已经颁发的资源许可；
3.确认、修订或取消针对资源申请和指令所做出的决定；
4.暂停或确认消减通知书；
5.发表或拒绝发表公告，发出或拒绝发出执行令；
6.在诉讼费用的承担上，做出有利于某方当事人的判决；
7.要求上诉人预先支付一定的款项，用以支付可能败诉后的诉讼费用。
三、新西兰环境法院的受案范围
（一）市政局的决定
作为申请人、许可持有人或者意见书提交人，可以针对市政局就下述问题做出的决定提起上诉：
1.资源许可申请；
2.改变许可条件的申请；
3.现有许可的运行情况的评估；
除非环境法院做出判决，市政局做出的许可决定在上诉程序没有结束前无法生效。在批准资源许可申请的过程中，市政局有时会附加一些条件，例如要求许可申请人支付更多的费用，提供更多的信息等等，在这种情况下，许可申请人可以向环境法院提起对市政局的上诉。
另一种情况是，如果当事人曾经针对某项规划草案或政策宣示提交过意见书，而市政局却没有采纳相关的意见，当事人就有权向环境法院提起上诉。环境法院这个特有的制度安排充分保障了公众的广泛参与，也使公共利益在环境法院的裁决中得到了充分考量。
还有一种情况，如果当事人对市政局发出的消减通知书（内容一般是要求当事人停止某项行为）持有异议，可以向环境法院提起上诉。上诉人也可以申请法院暂停该项消减通知书。如果法院判决暂停，上诉人就可以不受该项消减通知书的约束。如果法院没有判决暂停消减通知书，上诉人就必须遵守消减通知书的规定，如果违反了消减通知书的规定，就构成了违法行为，地区法院就会对当事人提起控告。
（二）申请机构（requiring authorities）的决定
《资源管理法》允许申请机构（例如政府部门或电力公司）提出用地申请，即申请将某地块指令用于基础设施建设（例如道路或者电信设施）或大型市政工程（例如学校或监狱）。这个地块在地方市政局的地区规划中有明文规定，这就是前文所提到的“指令”。
申请机构如果需要获取一个指令，它必须首先向市政局提交一份申请通告（notice of requirement）。市政局会选择向社会公众完全公开、部分公开或者不公开这份申请通告。完全公开指的是市政局在报纸或其官网上发布通知，部分公开指的是申请通告仅仅告知给那些利益相关者（例如附近的居民），一般适用于对环境影响不太大的工程建设项目。如果利益相关者已经提交了表示同意意见的书面意见书，他们就会被视为不会受到影响，申请通告也就无需再告知他们。如果所有的利益相关者都提交了书面的意见书表示同意，市政局就会决定不再公开用地申请通告。如果市政局公开了申请，市政局会征集并受理各方面的意见书，并在此基础上，向有关申请机构提出意见和建议。申请机构可以选择接受或拒绝这些意见，并对用地申请做出相应的修订。
市政局，抑或提交过意见书的公民个人，如果对申请机构的决定不满意，可以向环境法院提起上诉。环境法院有权确认或取消该项用地申请，还可以修订该项用地申请或者为该项用地申请附加新的限制条件。
（三）涉及到其他立法的诉讼
有些案件涉及到《资源管理法》以外的立法，也可以上诉到环境法院，例如：
1.反对强占土地，相关的立法有《1949年森林法》，《1974年地方政府法》，《1981年公共事业法》，《1989年新西兰运输法》，《1991年皇家矿业法》，《1993年历史古迹法》，《1992年电力法》，《1993年生态安全法》，《2004年毛利商业水产业诉求解决法》等。
2.有关考古遗迹的上诉，相关的立法是《1993年历史古迹法》。
3.有关砍伐山毛榉森林的上诉，相关的立法是《1949年森林法》。
4.反对路上停车场的建议，相关的立法是《1974年地方政府法》。
5.反对开发幽静道路，相关的立法是《1989年新西兰运输法》。
6.有关区域害虫管理战略的上诉，相关的立法是《1993年生态安全法》。
7.在私有土地架设电力传输设施所引起的争议，相关的立法是《1992年电力法》。
8.现有特权的管理，相关的立法是《1991年皇家矿业法》。
9.有关区域市政局分配决定的上诉，相关的立法是《2004年毛利商业水产业诉求解决法》。
（四）申请
市政局或者公民个人可以向环境法院提交某些特定的申请。申请可以分为两大类：
一是申请发布公告。对所有涉及到《资源管理法》实施的问题，公民个人或单位都有权要求环境法院就某一事项做出明确的说明，这就是所谓的公告（declaration）。例如，市政局可以申请环境法院发布一个公告，明确表示某项活动违反了《资源管理法》或者市政局的规划。公民个人也可以申请环境法院发布公告以确认其对某项资源的使用权，而环境法院通常会在此类公告中要求公民必须采用最佳方式以尽量减免对环境的不利影响。公民个人也可以针对市政局的决定申请环境法院发布公告，例如，市政局制定的规划中某一条款违背了政策宣示的精神。
二是申请发布执行令。执行令的目的是确保当事人遵守《资源管理法》的规则和指令。只有在其他方法无法奏效的情况下，环境法院才会采用发布执行令这种方式。当环境法院认定某项活动将会对环境造成不利影响时，它就会发布执行令命令当事人不得开始或者继续开展该项活动。环境法院也有权要求当事人对其所造成的损害进行救济或恢复，并支付相应的款项给那些花钱修复环境损害的第三方。
通常来说，所用人都可以申请环境法院发布执行令。只有两种例外情况，一是涉及到资源许可条件的强制执行，二是涉及到规划中要求当事人采取最可行方案以尽量减免排放造成的不利影响的相关规定。在这两类案件中，只有许可机关（consent authority）或者环境部有权提出申请。这里的许可机关通常指的是区域、城市和地区市政局。执行令可以针对任何人发出，除了女王之外。不遵守执行令就会构成违法行为。
四、新西兰环境法院案件的管理及诉讼流程
（一）案件的受理
环境法院的登记官在受理上诉和申请之后，就会将其提交给环境法官。环境法官会考量如何处理案件，是否有必要召集双方进行和解或者进行审前会议。登记官会为相关会议和庭审安排时间表和地点并通知到各当事方。
（二）案件的分类
环境法院在接收案件后，环境法院根据案件分类制度（case tracking system）对案件进行分类。首席环境法官负责对环境案件进行分类，案件管理人（case manager）会以书面的形式通知到当事人。通常将案件分为标准（standard track）、复杂（complex track）、当事人控制（parties on hold track）三种类型。标准类型包括绝大多数上诉、非紧急执行和其他混合型的诉讼。法院通常会为案件的当事方提供常规的指引，重点是减少非必要的审前会议。复杂类型的案件主要包括绝大部分的规划上诉和部分资源许可诉讼，首席环境法官会为此类案件安排各自的诉讼日程安排。当事人控制类型的案件是指当事人并不热衷于追求环境法院进行审理而是寻求一个谈判或调解的机会。
（三）调解
通常来说，环境法官会建议双方尝试调解。如果双方都同意尝试调解，环境法院就会安排一个环境专员为双方提供免费的调解服务（当事方也可以自费聘请调解员）。双方在调解会议中所讨论的解决方案是保密的，也不会影响到将来的庭审判决。也就是说，如果调解不成而进入到庭审程序，主审的环境法官和环境专员将不会得知调解会议的内容，因此也就不会影响到庭审的判决。一般来说，调解成功的概率还是相当高的，调解通常比庭审节省时间和费用，也有利于达成案件当事方之间的互信和谅解。
（四）碰头会及法庭会议
通过各种机制，环境法院会时刻掌控着各个案件的最新进程，例如召开当事人碰头会（callovers）。在这类会议上，当事人和法院可以就案件的进展互通信息，如果当事人双方能够达成和解，案件也可以在这类会议上得以撤销。在某些情况下，环境法院可以要求当事方定期提交案件进展报告用以代替碰头会。环境法院也可以召开法庭会议（judicial conferences）来讨论案件的关键性问题，同时对日程安排和其他细节做出决定。有时候，这类会议可以通过电话会议的形式召集各方参加。
（五）审前会议
当事方和法院都有权申请召开审前会议。审前会议的作用是为了确保庭审的公正、秩序和高效。在审前会议上，法官会指导当事人应该如何处理预审问题，如何展示证据，以及告知庭审的具体时间及持续时长。
（六）庭审
新西兰是英美法系国家，因此庭审的程序通常都是固定的，即首先由上诉方主诉并提交证据，通常上诉方会准备有一个书面的陈述，法官也会对上诉方发问。支持上诉方的相关当事人也会被要求发表他们的意见。随后，法院会要求被告开始主诉，那些曾表态反对上诉方的当事人也会在这一阶段发表他们的意见。上诉方可以针对被告方提出的问题做出回答。在这一阶段，上诉方不得提供新的材料作为证据，因为这只是给上诉方一个回复的机会而不是让上诉方重述案件。根据英美法系对抗制诉讼制度的程序规则，上诉方和被告方可以进行交叉询问，法官可以在庭审的任何阶段向双方提问。鉴于环境案件的专业性，控辩双方通常都会聘请各自的专家证人出庭作证。在得到主审法官的授权后，环境专员可以独立地进行案件的庭审，并可以在案件的实际发生地召集各当事方进行现场审理，这样既有直观性，也可以提高庭审的效率。但是最终的裁决通常还是只能由主审法官做出。
（七）判决
环境法院通常不会当庭宣判，而是在庭审后把书面判决书送达给当事方。这样做的主要原因在于庭审的案件往往比较复杂并涉及到公共利益。法院必须为自己所做出的判决提供足够的依据，因此，起草判决书往往需要较长的时间。一般来说，环境法院会在庭审结束后三个月内做出书面判决，但有时候也可能更晚。
（八）判决诉讼费
获胜方有权请求环境法院对诉讼费做出判决。法官就会考量是否要求败诉方支付相应的诉讼费用。法官在确定具体的数额之前会衡量多种因素。如果败诉方拒绝支付，可以交由地区法院强制执行。在新西兰环境法院的实践中，法官有时候会免除败诉方的诉讼费用，特别是那些环保组织及相对弱势的群体。
（九）提起上诉
根据《资源管理法》的规定，败诉方可以向高级法院提起上诉，但所涉及的仅限于司法程序问题。
五、新西兰环境法院的特点
（一）宽泛的管辖权
新西兰环境法院享有宽泛的管辖权，有权管辖各类环境、规划、开发、建筑、地方政府、资源和土地问题。宽泛的管辖权决定了新西兰环境法院具有以下多种功能。首先，环境法院拥有评估（merits review）功能，有权对政府机关和官员针对环境问题所做出的各项决定进行评估。环境法院有权针对政府机关的某项作为或者不作为是否违反了《资源管理法》发布一个公告，从这个意义上来说，环境法院履行着行政法院的职责。第二，作为一个高级存卷法院（superior court of record），新西兰环境法院同时还发挥着司法的功能，有权开展民事强制执行、司法审查、简易刑事执行等多项活动，环境法院有权根据民事和刑事程序，强制相关人履行义务。第三，作为一个上诉法院，新西兰环境法院发挥着上诉的功能，不仅有权受理针对市政局的决定所提出的上诉，也有权受理涉及到《资源管理法》以外的立法的相关案件的上诉。可以说，新西兰环境法院的管辖权具有宽泛性、整体性和连续性的特点，这也有利于环境法院采取一种创新而实用的机制来实现环境损害的限制和救济。
（二）卓有成效的调解机制
新西兰环境法院的调解机制卓有成效。根据统计，环境法院受理的案件有超过90%通过调解顺利解决而无需开庭。《资源管理法》明文规定调解可以作为争端解决的一种方式，新西兰环境法院通常也会鼓励当事方进行调解，当事方也可以选择在诉讼的任何程序中开展或中止调解程序。调解的优点是可以简化程序、减少花费和时间的投入，也有利于当事方达成有创造性的、建设性的、可行的、互赢的解决方案。通过调解而非诉讼，当事方也对结果有更清楚的预判和掌握，也有利于当事方的良性互动及建立互信关系。新西兰环境法院的调解程序一般包含八个步骤，即开场、收集信息、明确相关事项、讨论问题、确定争端解决选项、评估选项、确认协议、签署协议。新西兰环境法院会指派专门的环境专员负责当事方的调解，环境法院对调解员的要求很高，他们必须善于聆听，充满自信，独立，敏感，受人尊敬，公正，值得信赖，善于创造良好氛围，善于抓住问题关键，善于提问。严谨的调解程序和环境专员的高素质保障了调解的高成功率。根据统计，新西兰环境法院一年受理的案件约年均为1100件，二其中有超过70%通过调解得以顺利解决。
（三）专业的审判主体和诉讼参与主体
新西兰环境法院所受理诉讼案件的各参与方都具有极高的专业性。法官的专业性体现在三个方面，一是具有多年的律师执业经验，二是具有多年的环境案件庭审经验，三是具备环境案件的专业背景知识。环境法院对环境专员及调解员的专业素质要求很高，前文已有论述。同时，新西兰环境法院特别重视专家证人的作用，专家证人来自规划、地质、生物、经济、文化等多个领域。新西兰环境法院对专家证人的要求是他们必须是独立的、客观的、专业的。专家证人不得具有倾向性，不得屈从于客户的要求，而是应该根据自己的专业判断做出客观的结论。通常在环境专员的组织下，各方聘请的专家证人会开会讨论案件涉及的事实问题，并有可能在某些方面达成共识，这样就可以加快庭审的进度和减少诉讼费用。新西兰环保NGO发展得比较成熟，也都有自己专门聘请的律师。社会公众对环境问题的关注度很好高，也有很高的参与热情。审判主体和诉讼参与主体的专业性也保证了环境案件能得到公开、公正、快捷的审理。
基金项目：本文系国家2011年计划司法文明协同创新中心研究成果。
[1]新西兰环境法院分别在惠灵顿、奥克兰和基督城设立有三个登记处。
[2]《怀唐伊条约》，又译《威坦哲条约》，是1840年时英国王室与毛利人之间签署的一项协议。条约的签订，促使新西兰建立了英国法律体系。同时，也确认了毛利人其土地和文化的拥有权。该条约被公认为新西兰的建国文献，该条约目前仍为现行文件。
[3]如果当事人想要投诉某个环境法官或环境专员，他必须提交书面材料，口头上的投诉是无效的。书面材料的主要内容应该包括投诉人意见和所需的救济，以及被投诉的官员身份及其具体行为。
[4]意见书（submission）指的是社会公众针对某个项目开发计划、指令申请通告（a notice of requirement for a designation），政策宣示或者规划所提出的评论、观点、关注以及支持或反对的表态。
[5]媒体和社会公众可以旁听庭审，但是它们无权旁听调解程序。如果环境法院认定某些案件的证据必须保密，在这种情况下，媒体和社会公众也无权旁听案件的庭审。
[6]新西兰环境保护局成立于2009年10月1日，隶属于环境部。它主要协助环境法院处理由环境部提交的具有全国性意义的申请，因此，它也经常作为参与方出现在环境案件的审理中。
[7]在新西兰，市政局承担了大部分的环保管理工作。目前新西兰有三类市政局：12个区域市政局（regional councils），它们主要负责管理河流、空气、海岸和土壤这些非私有化资源。68个城市和地区市政局（city and district councils），它们的工作范围包括清理流浪狗、维修破损道路、清理废弃汽车、清理垃圾。这一类功能相当于我国城管局的职能。同时，根据《资源管理法》的规定，城市和地区市政局还负责管理当地居民的土地利用及其可能造成的环境影响，例如噪声、新的功能分区及土地开发计划、原生灌木的砍伐、历史建筑的变更以及其他一些社会公众关注的问题，这一类功能相当于我国环保局、规划局、林业局等部门的职能。5个统一市政局（unitary authorities），它们同时履行区域市政局和地区市政局的职能。
[8]通常来说，这类项目都会或多或少地偏离了现有的区域或地区规划。