admin 在 2015-01-08 00:00 提交
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一、俄罗斯联邦反腐败法律政策的理论基础
在当代俄罗斯社会，正处于一场旷日持久的政治、经济和社会转型期，对于国家权力机关和地方自治机关而言，打击腐败具有特殊的紧迫性和重要性。而且随着国家和社会对这一严重社会问题做出的反应，俄罗斯联邦开始积极、创造性地研究消除这种社会现象的手段和方法。
（一）俄罗斯联邦腐败的概念和特征
1．俄罗斯联邦腐败的概念
所有学者都认为，“腐败”的定义是最严肃的科学问题之一，其概念的内涵对有效打击腐败现象是至关重要的，恰恰是腐败的定义揭示了腐败和打击腐败所涉及社会关系的范围以及调整这些关系的法律机制。
然而，迄今为止，腐败作为社会的普遍现象，其统一的定义仍然没有产生，因为不存在能够普遍接受的腐败的法律概念。腐败是一个复杂的社会现象，对于腐败，无法选择一个统一和明确的定义。给腐败下一个准确科学定义的最困难原因之一，是由于腐败是一个复杂的社会哲学和犯罪学的综合概念。甚至“腐败”一词的起源在文献中也有争议。通常说，“腐败”一词来自拉丁文，意思是“贪污，贿赂”。在苏联时代的外语字典里记载：“腐败，来自拉丁语——贿赂，在资本主义国家——社会和政治活动家以及国家官员和公务人员的贪污；腐败——贿赂别人、金钱或其他物质财富”。然而，大多数学者认为，“腐败”一词的本义应该有更宽泛的含义。
俄罗斯学者巴特勒编译的拉丁—俄语词典中，认为腐败除了上面所阐述的“贪污，贿赂”外，还有“滥用，衰败，乖僻，不好的状态”。其中“腐败”的首要意义是用金钱、财富贿赂任何人或所有人（不一定是公务人员）。腐败一词来自两个词根（心脏，灵魂，精神，心灵）和（破坏，摧毁，腐败），因此，腐败的本质不是指政府官员和其他公职人员的受贿，而是指破坏客体的统一性，即国家权力机关的管理秩序。总之，在腐败的词源水平与对该现象的定义已经严重脱节的情况下，掌握腐败（狭义的定义）或扩展的定义，在国家管理机制中显得尤为重要。
“腐败”的概念体现了人类思想史上的演变。
在15—16世纪的欧洲，赋予腐败这一术语具有现代意义的内涵。在国际层面上，1990年8月—9月联合国代表大会通过“反腐败实践措施”的决议，进一步用自己的规范确立了“腐败”这一术语的涵义。该决议表达的主题是：“违反伦理道德、纪律、行政和刑事法律，非法使用自己的职务地位作为腐败活动的手段。”{1}1995年2月，国际反贪污委员会（CIM）欧洲理事会通过了腐败的如下定义：“腐败，根据其程度，在国际反贪污委员认定范围内的贿赂是腐败以及在国家或私营部门的公职人员利用自己公职人员和私营部门的特殊地位实施违反职责以期为自己或其他人获得任何不正当好处的行为。”{2}
腐败概念从广义上讲，是指公职人员直接利用自己的公务职权谋取个人利益的行为。腐败概念从狭义上讲，通常是指公职人员在意识清醒状态下做出的非法决定，该决定有利于某一方（例如公司接受政府订单违背既定程序），而公职人员自己从该缔约方获取非法酬金的行为{3}。一个典型的情况，即当官员必须依法对某个人或者某个企业做出具体决定时（例如，对任何类型的企业发放许可证），对此人为的设立非法障碍，迫使客户给你提供贿赂，这是通常发生的情况。这是传统的腐败概念，因为它涉及两个行为：给予和收受贿赂。
基于以上所述，腐败作为一种社会现象，可定义为：公职人员与其他社会成员互相联系，利用自己公职人员的地位达到谋取私利的目的，给社会秩序带来破坏性影响的行为。
2．俄罗斯联邦腐败的特征
腐败作为政治法律现象，作为一种特殊的社会现象，存在于每一个社会中，对其需要进行管理，但完全彻底消除腐败现象几乎是不可能的。然而，在不同的国家和不同的时代，腐败的发展程度是有区别的。在很多国家，腐败已经延伸到生活的所有领域，它降低了国家管理的整体效率，成为一个尖锐的社会问题。
腐败具有以下特征：
第一，贪赃受贿的主体具有特殊的公法地位，他们相对于其他社会成员有机会利用优越的社会地位，在相互关系中违反国家赋予给他们的职责，甚至使用武力胁迫，赋予新兴社会关系片面性的特点。
第二，贪赃受贿的主体滥用社会和国家资源，企图实现稳定、高高在上的社会和经济地位以及征服社会机构，达到无限制地利用自己权力的目的{4}。利用公共资源促进官员个人致富，给国家和社会造成物质和精神损害，干扰社会的进一步发展。
第三，腐败的主体相互关系具有非正式的特点，因为它们用“形式化”的方法替代法律调整，实现非法的目的，旨在规避社会公共监管而取得非法的成果{5}。腐败意味着他们非正规关系具有隐蔽性的性质。
最后，应该指出的是，腐败具有较高的适应能力。这种现象能改变和适应各种不同的社会环境和条件，不断变异、改进和获得新的表现形式和完善的方法，使腐败在每一个历史时期和每一个社会制度中进一步蔓延{6}。
因此，腐败的本质是掌握特殊社会权力的统治阶级作为腐败关系的主要参加者，旨在利用公共资源达到个人目的。这些关系具有隐藏、非正式和自愿的性质，往往不断演变，变得更加复杂{7}。
（二）从理论角度分析反腐败领域法律政策的制度化
法律政策是国家政策最重要的形式之一，反腐败法律政策是一种特殊形式的法律政策（在反腐败领域的法律政策）。因此，俄罗斯联邦国内法律科学已相当关注国家的法律政策问题，为此，有必要对“法律政策”和“法的政策”这两个概念加以区别。法律政策是社会政治现实的客观因素，法的政策从一开始就是科学知识的一个特殊部门（方向）。法律政策和法的政策这两个概念，是俄罗斯法律思想发展进程中逐渐发生演变的两个概念，属于法理学范畴{8}。法的政策概念从19世纪开始使用，后来，它被视为是科学知识的一个特殊学科，但是，它又与法学不同。
1．俄罗斯联邦反腐败法律政策存在的基础——重在预防
十月革命前的俄罗斯法学家把法律政策作为评估现行立法、有助于更好地完善法律的一门应用科学。在当时，这当然是过于狭窄、功利地理解了这一概念，实际上这一概念的现代意义更加复杂和广泛。此外，当时作为一项规则的不是法律政策，而是法的政策，他们完全是不一样的东西。法律政策问题与现代俄罗斯国家需要迫切解决的任务之间具有最直接的关系：提高法律调整的效率；保护个人的权利和自由；确保立法工作和执法工作相互配合的一致性；对国家活动和其他活动进行集中管理的社会问责制度。
反腐败法律政策形成和实施的一般理论和历史研究，是研究法律政策的步骤之一。“我们需要采取准确和切合实际的措施打击腐败现象，更重要的是，对于腐败重在预防”{9}这是俄罗斯联邦总统普京在反腐败委员会会议上的开幕词。在这次会议上普京总统着重指出，理事会在自己的工作中应该统一法律评估标准，需要对“腐败”这个概念本身有一个准确的理解。因此，俄罗斯联邦总统已决定在必要的情况下抛弃原来的反腐败机制，在全国范围内制定反腐败法律政策。必须承认的是，在俄罗斯法律科学中，反腐败法律政策的制定仍然是一个有待于完善的问题，在理论层面上，无条件制定一个共同关注的反腐败法律政策理论框架仍然是一个重要的任务。
2.俄罗斯联邦反腐败法律政策的法律地位
基于对这个问题科学文献的分析，可以确定的是，国内法律科学已经收集了相当多的法律政策在国家社会管理体系中的方法、本质、社会功能、地位和作用的理论材料。甚至试图确定一个一般意义上的法律政策定义，在此定义下理解法律政策的原则和准则。然而，传统法律政策采用的一些术语如“经济”、“社会”、“人口”、“金融”、“科学”等等，决定了法律政策分属不同的学科，这些政策分类的基础是政治影响力的范围。根据俄罗斯学者的观点，社会和国家存在的基本范围有三个——经济、社会和意识形态，每个范围都有相对应的国家政策，这些政策的交界处构成了法律政策。在同一时期“各种各样的政策成为法律条文的组成部分”，但是，如果根据法律政策，仅能理解其他政策的一部分，那么该法律政策将不具有自己的性质，必要的地位和独立性，在这种情况下，法律政策应该只能被视为一个社会、经济、民族和其他政策的辅助手段。但是，最重要的是——法律政策本身的内容也是法律的内容。我们同意这样的一个观点，是因为法律政策本身的一些特点，即预先确定其本质上的特性和在社会中的特殊作用，决定这一特点的不是由于法律本身，而是由于其具有的一些特殊性质。
法律政策之所以能够被称为法律，是因为：第一，是由于权力是建立在法律的基础上；第二，通过法律手段对权利进行保护；第三，人类的集体活动涵盖了主要的法律领域；第四，不同于其他类型的监管政策和组织原则。在任何情况下，权利都是政策的基础和基本元素。法律政策的特殊性在于它总是涉及到法律的调整方法。法律政策是最适当、合理、有效、文明的社会管理形式。因此，作为法律政策形式之一的反腐败法律政策，最重要的特征是其与权力紧密结合。政策作为客体，出现在反腐败框架下的社会生活领域，但这也是一个建立在法律基础上的政策。这一点也是其与非反腐败政策的区别。必须认识到的是，权力对于打击腐败政治利益的实现具有巨大的潜力，写进法律的利益，是公法权益。
反腐败法律政策的本质，从工具价值的角度出发，必须看到其能够满足社会利益的需求。它客观地作为反腐败领域实现公共（即国家）利益的一种形式（方法）。因此，反腐败领域的国家法律政策——这是实现公法利益的形式（方法），表现为国家权力机关在反腐败领域创建和实施法律活动的基本目标、原则和方法。
二、俄罗斯联邦腐败的形式和反腐败领域法律政策的历史发展
（一）15世纪末至18世纪初，俄罗斯联邦的腐败和国家反腐败的法律形式
俄罗斯“真理报”（适用于11—12世纪）是俄罗斯封建权利的第一座纪念碑，当时还没有对官员的腐败行为做出确定性的描述。在俄罗斯“真理报”的文章中，提到了公爵的仆人们，他们都具有公职人员身份，因为管家都是高级士兵{10}。然而，这个文件已经开始规范一些公职人员的收入。后来的“普斯科夫司法宪章”（14世纪）已经记载了所谓的“秘密承诺”，即贿赂{11}。普斯科夫司法宪章第48条讲的是贿赂犯罪的构成，该条记载的是在司法程序中双方达成“秘密承诺”——给予公职人员贿赂{12}。显然，这里记载的是公职人员勒索贿赂。在这种情况下，如果受害人到法院起诉，那么公职人员需为自己索贿的行为承担责任{13}。这种形式的宪章中最具有代表性、最古老和最重要的当属1397年德维纳宪章和1488年别洛泽尔斯基宪章{14}。在这些宪章中规定了对国家权力的限制，行政长官是国家权力的代表，主要是限制行政长官的权力，宪章没有规定他应该做什么，而是规定他不应该做什么。
在古代，俄罗斯国家官僚机构刚刚出现，主要成员包括负责管理君主和国家事务的仆人，这就是所谓的官爵世袭的管理制度。在古俄罗斯不存在专门的司法机构，执行司法职能的是在中央和地方从事相同管理职能的人{15}。所以，执行司法职能的法官同样具有滥用权力和贿赂的官僚恶习。地方管理机构是城市地区和农村地区的行政部门，他们有权收取服务费，这种方式成为公职人员滥用权力、贿赂等腐败犯罪的途径之一。
在此期间，国家管理模式已从个人管理方式向组织机构管理方式过渡，伴随着过渡过程的是，官员从爵位（世袭）的模式向统一选拔的方式过渡（15世纪中期至16世纪中期），在同一时期，公务员的数量迅速增长。16世纪中期和17世纪，在俄罗斯形成了一个专门的机构——专门下达命令的机构，该机构取代了不同种类、不同级别的机构，并且在这一时期出现了国家官僚机构{16}。此时，官员们开始为他们的服务收取各式各样的薪金。
对这段时期俄罗斯联邦腐败违法行为和打击腐败行为法律手段的特点进行进一步研究发现，官员和腐败这两个概念是相互不可分割的。
（二）19世纪—20世纪初，俄罗斯联邦腐败的特点和国家反腐败的法律形式
19世纪，尽管对国家权力与行政机构进行了改革，然而国家体制并没有发生根本性的变化。随之而来的是，国家机构的继续膨胀，官僚机构的数量在增长，腐败继续存在，甚至茁壮成长。在此期间，中央管理机构，例如，参议院、司法部、财政部以及包括相对应的地方机构——上至总督，下至地方小官员开始发生腐败案件。尽管事实上，最高权力机关在此期间，对官僚机构建立了不同形式的监督，如参议院需通过年度报告和审计检查，社会机构和个人可以向参议院对官员进行投诉，董事会的法律顾问在不同意总督命令的情况下，有权向参议院对官员进行投诉。在20世纪初期，腐败的程度达到了高潮。
19世纪，刑法领域的反腐败法律政策的主要来源是1832年俄罗斯帝国的法律第十五卷和1845年的刑法修正案{17}。可以看出，以前立法活动的优点是，政府已经积累了足够的反腐败经验。19世纪，刑法领域最重大的里程碑为1845年的刑法和刑法修正案，其效力一直持续到1917年十月革命前（虽然在1866年和1885年，进行了重大修订和删减）。在1845年的刑法和刑法修正案中，已经初步确定了一些类型的犯罪属于腐败，这些犯罪涉及到官员滥用权力挪用和贪污、欺诈、不公正、贿赂和勒索的行为{18}。
应该指出，19世纪的历史证明，对腐败官员仅仅适用刑事法律措施、行政措施、纪律处分措施——这对根除官僚机构显然是不够的，或至少是在俄罗斯这个国家遏制腐败的增长是不够的。应该认识到，必须采取有力和有效的措施对公务员提供充足的物质条件，提高公务员在社会上的威望，恢复公众对国家的信任，为国家机构的监督提供保障。
（三）苏联和后苏联时代腐败的特点和国家反腐法律机制
苏联政府反腐败斗争的历史具有一系列的特性。首先，腐败不论是作为一种概念，还是作为一种现象，在官方的法律文件中和实践活动中是没有得到承认的，代替这个定义的是在1922年、1926年、1960年的刑法典中用“贿赂”、“渎职”、“纵容”等词代替“腐败”{19}。其次，苏联时期，苏联权力机构和管理机构的失控导致腐败扩散，成为现代化国家更多关注的对象，需要国家、社会和国际组织的特殊对待。最后，苏联时期的腐败问题不能脱离“灰色经济”问题，是社会经济发展过程中复杂社会矛盾的集合体。
后苏联时期，俄罗斯国家的领导人已经采取了一些积极的措施打击腐败。1992年4月4日，俄罗斯总统叶利钦签署了一项法令“在公务员系统中开展反腐倡廉”，其中强调，政府机构中的腐败行为侵犯了公民的宪法权利和利益，破坏了民主制度和法律秩序，破坏了国家机构的威信，扭曲了法治的原则，阻碍了经济改革{20}。
1992年10月8日，根据俄罗斯联邦总统的法令“关于保护公民的权利、保护法制的措施，加强打击腐败犯罪的斗争”，成立了一个跨部门打击犯罪和腐败的俄罗斯联邦安全理事会。其主要的活动是制定协调预防和制止违法犯罪活动的联邦计划，其中包括打击腐败犯罪。随之，1992年12月14日，俄罗斯联邦人民代表大会发表执政声明“关于打击犯罪和腐败的法制状况”指出，“俄罗斯的法治状况到达了危机的地步，俄罗斯的腐败已经呈现了前所未有的势头，这一切都构成了对国家安全的真正威胁。”{21}
应该指出的是，20世纪的俄罗斯立法对反腐败斗争的优化问题仍然没有完全解决。在一般情况下，反腐败斗争的法律框架是不够的，因此，为了有效地打击腐败，需要俄罗斯联邦制定一个系统的反腐败法律政策。
三、俄罗斯联邦反腐败法律政策的理性分析
（一）俄罗斯联邦反腐败法律政策的特点
通过对俄罗斯反腐败法律政策的分析，揭示了俄罗斯联邦反腐败法律政策的发展路径：从“权力反腐”向“制度反腐”、从“分散反腐”向“系统反腐”转变。其特点有：
1．俄罗斯打击腐败的主要作用属于俄罗斯联邦总统，即在总统的直接推动下进行反腐败法律政策的制定。俄罗斯联邦总统制定和批准基本法规——国家反腐败计划。制定了2010—2011年国家反腐败战略计划，旨在加强国家机构和非国家机构在反腐败领域的工作。
2．以俄罗斯联邦反腐败法律政策为基点，循序渐进地推进反贪污贿赂法治。在社会现有条件下，始终如一地贯彻反腐败立法，推动一系列旨在提高预防和打击反腐败有效性的措施。
3．坚持从本国现实国情出发以及力求实现制定统一的反贪污贿赂法典。目前俄罗斯已经形成反腐败的法律框架和正在实施反腐败法律措施。
（二）俄罗斯联邦反腐败法律政策的完善
现阶段，完成反腐败领域法律政策立法框架的构建是至关重要的，以确保国家所有权力部门、参与打击犯罪的所有公民，实现策略和行动的统一。实现这一政策的计划和法律机制应体现在现行打击腐败的立法中。联邦法律“反腐败法”对于反腐败法律政策的实施具有重要的意义。纵观世界各国法制改革的实践以及反腐败和执法的实践，当下俄罗斯联邦需完善反腐败法律政策的建议：
1．制定和通过一项全面的计划，旨在落实俄罗斯联邦反腐败法律政策（或打击腐败领域法律政策方案），联合公民社会和国家权力机构的所有力量，提高社会打击贪污腐败的有效性。
俄罗斯联邦反腐败立法，将为公民社会作为主要主体参与打击贪污腐败提供充分的法律依据，目前还没有确定具体的参与形式和与国家机构互动机制的具体模式。国家和公民社会之间互动机制的法律调整目标应该是建立对国家权力机构和公民社会活动的社会监督机制，制止腐败行为，确保权力的透明度和公开性，通过限制个别利益集团对公共权力不对称的影响，使国家权力进一步民主化，这将最终有助于减少系统性腐败的发生，直至消灭个别腐败。
2．开发一套系统的措施，旨在加强法律科学部门各级立法机构的力量，在俄罗斯联邦和地区直辖市举办顶级学者代表和法律专业人员的社会专家分析会，对制定反腐败法律政策提出意见和建议，以提高通过规范性法律文件的质量。
为了遏制腐败对俄罗斯国家安全的威胁，有必要制定和实施一个全面的反腐败计划，包括政治、经济和社会执法方面的综合计划，这将促使打击腐败领域法律政策的发展达到一个新的发展阶段。为了优化政府机构和非政府组织之间在反腐败问题上的分工与合作，法律政策的转换在一定的情况下是必要的，对于正在构建一个民主法治国家的俄罗斯来说，这一点是尤为重要的。
3．整理现行有效的反腐败领域的所有法律政策，以便对法律方法体系进行改革。
行政机构改革是实施反腐败政策的主要环节，因为未经改革的国家机构仍然是阻碍国家现代化的系统性障碍，应该强调所有地区的行政改革与反腐败制度的密切关系。当然，行政改革的目的不是为了打击腐败，它的主要任务是适应国家机构对民主发展的需要和提高管理活动的效率。然而，这样的改革将不可避免地涉及机构的设立，官僚地位、职能的改变，客观上将大量减少有利于腐败产生的环境和条件。与此同时，只有大力加强反腐败斗争的国际合作，才可以提高反腐败法律政策解决问题的效率。
虽然这不是一个完整反腐败法律政策的方案和措施的构想，但从中也可以看出，在现代俄罗斯反腐败政策涵盖的范围应该是很宽泛的。
最后，应该认识到，在一般情况下，预防和打击腐败问题和反腐败法律政策有效性的问题，这在俄罗斯联邦是一个全国性的问题，其解决方案的有效性将在很大程度上决定这个国家的未来。俄罗斯腐败的实践已经清楚地表明了，现阶段，在反腐败领域需要的不仅仅是国家制定一部完整的法律规范，还需要现代化的反腐败法律政策。
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