admin 在 2015-02-07 00:00 提交
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随着失业、贫困等社会问题加剧，世界上主要的西方国家开始调整社会政策来应对此类难题。中国政府也同样面临这一问题，1991年《中国的人权状况》白皮书宣告：“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起”。因而，包括但不限于生存权的福利权研究成为中国当代法学研究者的重要课题，尤其是对宪法上福利权的基础性证成及其在宪法上的适用研究尚待深入。笔者在本文中仅以美国当代宪法学中有关福利权的论争为背景，分析福利权从社会福利政策向福利权的转型以及福利权宪法适用的意义，旨在表明福利权的宪法创设是宪法机制良性运行的必要条件，并进一步探究美国法保障公民福利权的学理与实务经验对我国公民福利权的实现与保障所具有的启示。
一、缘起：由社会福利政策向法律权利的转变
美国社会将福利定位为政府救助政策与其自身的社会心理和文化传统相吻合。直至20世纪60年代，福利利益并未被美国法视作一项严格意义上的法律权利。[1]因而，此前由政府机关提供的福利利益往往被视为其心血来潮颁行的临时性政策，系政府慈善之举或不确定的公共救助，与国家责任或国家义务无关。伴随福利权学理研究的深化、立法机关的积极推进以及司法实务的发展，社会福利政策的传统内涵得到修正，逐渐向公民的法律权利转变。
（一）受传统道德观念支配的福利政策
在美国传统观念中，人的贫穷是由自身懒惰所致的，人们对攫取他人劳动成果不劳而获的“搭便车者”甚为反感，唯恐将政府福利措施视作一项权利会损害美国国民“勤劳勇敢”的美德，违背现代市民自立原则，因此政府福利措施被定位为公共救助性质的政策。
作为公共救助性质的福利政策的制定受道德观念的支配，救助政策的初衷及后续监管措施均受到社会道德观念的影响。美国政府经常从接受者之日常消费金额、孩子的抚养、性行为等方面来甄别申请者是否符合救助条件，而这些监管措施本身隐含了道德成分：个人勤奋、生活节约、禁欲主义、政治上知足、社会上没有野心等。此类道德标准在早期《济贫法》、20世纪初期“罗斯福新政”乃至之后的救助政策中均有迹可寻。比如，1935年《社会保障法》所规定的“失依儿童家庭补助计划”，为20世纪早期以州为基础的“母亲养老金项目”演变而来，它由一个古老的道德观念——“贫穷寡妇救济”——演变而来。[2]而1968年“金诉史密斯案”[3]则揭示了政府提出的另一类“道德规则”——“以男人居其屋为合格条件”。
（二）福利权法理的早期探索
1935年，社会学领域的研究者托尔提出了福利权益应由“公共救助政策”向“公民法律权利”转变的主张。[4]这为福利救助政策向法律权利的转变提供了法理论证。在托尔看来，福利权的法理可从以下三方面予以阐释：（1）为公民提供最低限度的福利保障是国家义务。这意味着最低水平的社会福利保障应为国家责任而非慈善救助。托尔认为贫困并不完全是由个体的无能造成的，而是与社会有紧密关系，社会在提供个人机会上的失败使得国家有义务保障公民获得最低限度的利益保障，公民获得国家提供的一定程度的福利保障有其正当性。（2）福利权内容具有可确定性。托尔所主张的福利权内容限于必需品，福利权不能超过必需限度，否则可能会给他人的自由、财产构成威胁，并且权利内容的确立应以普遍性标准为基本要素，而非以“道德性”标准来确定。（3）法律规范及实践经验为福利权提供现实依据。托尔认为政府推行福利措施，尤其是1935年的《社会保障法》中的“公共援助部分”所明确的福利权益，可看作立法规范或其他实践经验为福利权益转化成一项权利提供的客观基础。[5]
（三）作为宪法性权利的福利权实践与发展
美国国家福利政策的持续性推进引起了社会文化观念的变革，奠定了福利权生成的社会基础。20世纪60年代以来，美国社会民权运动的发展进一步促进学理研究的深化和法院在福利权益方面的探寻。1964年莱克将福利权视为“新财产权”予以阐述，[6]福利权据此上升为宪法性权利，这在当时的学术界影响较大。1969年“夏皮罗案”[7]则明确了福利权的适用标准，要求各州政府制定或推行的福利计划“不带任何附加条件及不带有任何歧视性条件”。[8]而1970年“戈尔登伯格诉凯利案”[9]建立了一项规则：“公民在其福利权益被拒绝时享有听证的权利”，并在司法裁判中确认了福利权利。综上，尽管福利权属于道德权利抑或属于法律权利在社会学者、法律研究者以及法官之间并未有过绝对共识，但学理研究与司法实务一直在大胆修正性地解读美国的宪法文本及传统观念，为宪法上创设福利权提供基本条件。
二、奠基：福利权正当性的宪法理论基础
宪法上创设福利权与司法实务中诉诸正当程序条款或《美国宪法第十四条修正案》来保障福利权益的目的并不相同，[10]前者并不满足于以程序规范或其他宪法权利手段来达到保障福利权益之客观效果，而是欲将其视为一项新型宪法性权利予以确认。那么，一项不为宪法文本所确认且不为传统宪法观念所认可的新型“权利”能否重新为现代宪法所接纳？宪法层面的福利权是否具有正当性？对此，迈克曼等学者借助罗尔斯的“正义论”有力论证了福利权在宪法上的正当性，成为最有代表性的观点。
（一）传统宪法理论对福利权的排斥与桑斯坦的批驳
不可否认，宪法上的福利权历来饱受美国学界诟病。例如，R.波斯纳毫无保留地指出，福利权纯属臆想，与宪法文本及文件不相符；[11]温特认为“福利权的主张是一种误导……要求其他人去满足这种需求本身会对其他人的基本自由构成威胁”。[12]也有学者从福利权司法裁判的角度予以批判，如弗鲁克指出：“福利权概念是一种病态的构想，因为并没有一项明确的司法判断标准可资参照来得出该项权利是否得到满足的结论；作为法院，在欠缺司法裁判标准的情形下，其并没有能力替代立法或者行政机关去界定或者实现该项权利”。[13]莫纳汉同样指出：“司法对这类权利的裁判是不合法的，也是反民主的，因为传统法及成文宪法并没有明确显示任何对该项权利所赋予的国家义务。”[14]上述批判观点与美国宪法固守的传统观念密切相关，即近代宪法被视为保护民权免受政府侵犯而设立的“宪章”，仅可能保障人身自由等消极权利，积极权利（又称“肯定性权利”）不为也不应为宪法理论及宪法文本所接纳。所幸，桑斯坦巧妙地批驳了两分法的理论“谬误”，直指所有权利都是积极权利。[15]桑斯坦的理论颠覆了权利“两分法”传统学说，为有效证成宪法上的福利权提供了可能。
（二）罗尔斯的正义论假设与作为“非理想社会”的路径选择
宪法上福利权的创设是当代各国宪法遇到的普遍难题，对此理论研究给予了积极的回应。其中，社群主义理论影响最大，它为介入社会分配以满足社会正义之国家提供正当性理论，并发展了公民“福利权”等最低保障权利的理论基础。[16]综观法治先进国家在福利权宪法保障方面的具体实现路径，无外乎以下两种方案：一是从抽象性宪法原则或宪法条款中解释出公民福利权，如德国从《基本法》“人性尊严”条款中延伸出“人民得以向国家请求最低生活保障”；[17]二是在宪法权利中增设公民福利权相关条款予以保障，如日本在其宪法中确立“生存权”。[18]但以自由主义为基石的美国宪法，既要契合美国宪法传统及制度根基，又要能巧妙地将福利权置于宪法的权利清单中，上述经验显然不足以借鉴。考虑到这些复杂因素，迈克曼等学者借助罗尔斯的正义论有力地论证了福利权的宪法正当性，对福利权的宪法证成影响至深。
众所周知，正义论是罗尔斯在社会分配严重不公的特定社会背景下提出的保障自由与公平的社会分配理论模式。罗尔斯倡导的正义论的目的在于提倡及重新反思社会再分配、财富转移，包括实际社会产品，如收入、财富以及购买物质能力的再平衡等现实命题。罗尔斯的正义论并非毫无根据的推理，恰恰相反，这种理想化理论及其相关的良好“社会秩序”界定了一个其向往的状态。[19]可是，“作为公平的正义”理论如何适用于当前“并不充分或者不成熟的公平”的现实社会将会遇到前提性的难题，即客观上在这种社会状态中每一个成员并不是总能或者公开地认识到正义原则。换言之，受物质环境、政治或者社会条件不成熟的现实所限，社会成员并不能认可并全力推进该项正义原则。[20]可见，罗尔斯理论假设条件下的理想社会状态与现实社会存在无法逾越的鸿沟。
那么，能否通过制度性途径来弥补“理想社会”与现实社会之间的鸿沟进而实现“公平正义”并找到一条最接近“理想社会”下的最优解决方案呢？这是罗尔斯的正义论给我们留下的最有价值的问题。在迈克曼等宪法学者看来，宪法创设的福利权恰好弥补了罗尔斯理论所假设的理想社会与现实社会之间存在的鸿沟，成为现实社会实现“社会正义”建设的路径选择。
（三）“非正义”矫正与迈克曼的“实质福利权”
迈克曼指出，宪法上福利权的正当性和必要性正是建立在罗尔斯正义原则的假定条件（“理想的社会环境”）在现实社会无法找到“原型”进而须从理论上予以“矫正”的前提之上。在宪法上创设“福利权”的问题上，迈克曼认为：“假如这些‘假定’在立法及后立法阶段失败了，采行罗尔斯提出的诸如‘公民不服从’的矫正办法，毋宁在宪法机制中寻找出路，因为完全可以采取其他矫正途径，包括宪法性权利及司法审查手段”[21]然而，迈克曼并没有急着给宪法性福利权下定论。由于公民福利权内涵的辨明异常复杂，在操作层面存在“如何发展并获悉社会公正意识”的难题，如果制度安排失当，那么负面影响是不言而喻的。因而，迈克曼又提出以罗尔斯的“自由原则”作为公民福利权司法适用的基本原则，即福利权司法审查基准不得与“自由优先原则”冲突。反之，福利权界定唯有证明这些内容能够促进、保障公民自由得到充分、平等的实现方才具有正当性。可见，福利权只是作为容许社会的贫富悬殊及政治权力不平等的社会之“事后补偿方式”而存在的，其不能真正满足个人所有的资源需求。因而，迈克曼谨慎地将福利权确定为“基本需求”层面的物质保障，这种界定事实上偏向于狭义的、“实质性意义”的公民福利权。
（四）共和主义理论与弗巴史的福利权利观
自20世纪80年代始，迈克曼等学者又试图从共和主义传统重新挖掘福利权的理论源泉，这源于其后期意识到罗尔斯的正义论与福利权设立目的的迥然相异，即罗尔斯“财产所有民主制”与现代福利国家存在区别，因而试图将“实质福利权”的保护基础转向共和体制下的“公民身份”的内涵之中，意指此为社会共同体对福利权的基本要求。这一理论转向也为宪法学者弗巴史所关切。但是在弗巴史看来，在一个公民的经济独立性无法保障、公民也无机会参与社会崇尚职业的社会共同体之中，公民的平等及尊严是无法实现的。借助共和主义的理念，弗巴史提出与迈克曼从司法性角度证成福利权相迥的思路，他指出：“由于法官无法提供一个满足公民基本需求的体面而又符合最低限度原则的有关食品、居所及其他物品的具体标准，也无法为所谓符合‘共和主义的公民身份蕴含的福利内容’提供标准，因此福利权的司法裁量意义不大。但是，共和主义传统在‘财产分配模式’上认同实质性机会取决于自我能力及独立。因而，福利权应该隐含于共和主义现有分配模式的重构与批判之上”。[22]事实上，弗巴史的福利权利观是表明，福利权应通过立法机关的分配并充分保障公众参与立法来保证实现。
三、确认：创设宪法上福利权的意义
美国法常见有社会权、福利权以及社会福利权三种概念。三者在内涵与外延上有重合之处。一般认为，与传统权利与自由等消极权利相对应的社会权，泛指在教育、就业、居住、福利保障方面由国家给予公民帮助的积极权利，这类权利并非基于个人主义推导出来的，而是具有经济、社会或者文化性质。从这个意义上讲，福利权属于社会权范畴内的一项具体内容。
与德国法主张将基本法（宪法）社会权条款视作“方针条款”、“宪法委托”、“制度保障”的做法相近似，[23]美国法理论普遍认同社会权（福利权）的计划性、依赖于资源性、分配正义性以及内容上不确定性等特性，故涉及国家资源分配的福利权，涉及“分配的正义”问题，关乎如何在现有体制内优先安排某种权利，或者说如何在宪法权利间公平又谨慎地分配稀缺资源的问题。因而福利权由议会作出统一计划和安排，并通过民主政治来履行这一职责就显得更具有正当性。加之，社会福利权本身具有不确定性，其内容太过于宽泛、复杂，不易确定具体内容，不存在统一的“适用标准”，因而议会需要结合所处特定时期国家的经济、社会、文化等因素来进行综合权衡，故以议会立法保障福利权来替代司法审查保障福利权往往被视为实现公民福利权的优选路径。
虽然福利权具备了上述社会权之特性，但迈克曼等学者认为福利权仍可能成为一项具体的宪法权利，[24]并从以下两个层次界定宪法上的福利权：一是广义的福利权，泛指社会经济权利所包含的社会福利内容；二是狭义的福利权，指“基本需求”、“最低限度保障”等内容的福利权，由于这一层面的福利权内涵较易确定，因此迈克曼又称之为“实质福利权”。那么，作为一项新的宪法权利，它在宪法架构中将发挥何种功能，尤其是欠缺足够司法强制力的福利权（包括广义的福利权与狭义的福利权）是否仍有存在的意义和必要性，成为学理研究确认该项新型权利的主要考察视角。综观美国学理研究与司法实务经验，宪法上福利权的意义可体现如下：
（一）有利于形成合理、高效之政治运作体制的宪法架构
立宪者关心的一个重要问题是，建立一个合理、高效的政治体制，即在政治体制中可以得知什么时候已经满足了分配正义的背景条件，从而获得行动的正当性。因此尽管宪法上福利权的司法积极功能欠缺传统意义上的“强制力”，但有限的司法功能仍有助于在宪法机制内形成有效的政治运作机制，至少在一定程度上对立法行为形成制约，尤其是在宪法机制里形成对话机制，这比单纯福利权司法保障的意义还要大得多。从这个角度看，不以司法强制力为条件的广义“公民福利权”仍有其存在的宪法意义，更不用说狭义的“实质福利权”了。这种有效的政治机制的作用体现为：一旦社会的正义观从宪法文本中已能觉察出不足，那么对立法行为的司法审查将从整体上促进这种正义观的实现，因而福利权宪法审查将维系政治机制的有效运转。宪法文件不能预测具体在立法层面应该如何判断“最低社会正义”的幅度范围或者构成方式，如何去争取更多公民可以获得最低福利，若单凭立法机构显然缺欠一个有效的对话机制。而司法审查能够以一定方式表明某种福利权，该种形式无疑能促进社会进展中的政治争论发挥更大的效用。
（二）宪法上的权利配置所形成的价值秩序对立法权具有强拘束力
在民主国家的政治运作中，宪法更多体现为一种“框架秩序”，宪法规范具有“开放性”。[25]具体而言，宪法一般仅对国家机关的权限、权利行使程序作出规定，大量抽象规定及基本国策仍然需要国家机关结合政治等因素来综合权衡。作为最高规范体系的宪法是包括立法权在内的一切国家权力的基础规范，以权利而非道德来对福利定性，将对立法权构成强有力的拘束。从各国宪法实践来看，一些国家将政府不积极履行“逐渐实现”义务视为立法不作为进行审查，其效果已引起广泛关注。例如，“南非法院否定了个人具有可以直接根据这些条款获得住房、食物和医疗等生存资料的请求权，但承认宪法赋予个人的‘合理的政策请求权’……法院可以依此宣告国家的不作为违宪，甚至还可以发布监督性命令和强制性命令”。[26]
（三）“实质福利权”具有司法指引功能
“实质福利权”的司法强制力是其作为新型宪法性权利所具有的基本权利功能。从制宪角度来看，我们完全相信立法机构与法院的相互作用将促进福利保障服务水平的提高。当然，福利权的司法审查会否动摇民主基础并构成进一步威胁，仍是争论不休的问题。有效解决纷争的思路是为福利权设置一个特定范围，即迈克曼等学者提倡的“实质福利权”，法官对“实质福利权”内容的判断体现了“实质福利权”的司法指引功能。
四、实践：宪法福利权的司法适用
在英美法传统上，德沃金的“可司法性”理论被视为检视“权利”的一项基本准则，[27]福利权是否具有可司法性因而成为能否归属为法律权利的检验标准。在长达近半个世纪的进程中，法官客观上充当了美国法上“公民福利权”推动者的角色。司法的积极功能体现在维护“实质福利权”的毅然态度以及对宪法解释的灵活运用上，而学理研究的推进也为司法裁判提供了正当性基础和可行性依据。
（一）福利权的司法实践
1.以传统宪法权利保障福利权益
以其他传统宪法权利形式保障公民福利权益是美国司法实务中的普遍做法，包括以“法律正当程序”、“新财产权”、“法律援助”、“平等权”、“自由权”、“迁徙或旅行的权利”、“不当惩罚行为”等多种权利自由方式。1897年“阿尔盖尔诉路易斯安娜案”[28]开创了以《美国宪法第十四条修正案》“法律正当程序”保护公民经济权利的先河。1905年“洛克纳案”[29]在霍姆斯大法官的强烈质疑声中，法院仍以多数意见支持以“正当程序”保障经济权利。1937年“帕里什案”[30]联邦最高法院以5比4的微弱优势维持了纽约州的一项“妇女最低工资”的规定。此后，最高法院以“正当程序”审查立法日趋保守，“经济正当程序”衰落，法院不再用“实体正当程序”理论来严格审查联邦或各州的经济立法，而是转向“形式正当程序”标准，司法审查变得更为宽松。直至20世纪70年代，正当程序的“财产”范围仍被限定于财产法通常定义的不动产、动产和金钱或证券，社会福利如同政府职位和经营许可均被视为政府授予的“优惠”而非个人财产权利因而无法诉诸“正当程序”予以保障。[31]莱克教授提出的“新财产”理论一定程度上改变了当时的颓势，联邦最高法院将社会福利视为“新财产”，显著扩大了正当程序的适用范围。[32]遗憾的是，“丹德里奇案”[33]以及“罗德里格斯案”[34]之后，以伯格主导的联邦最高法院大多数法官明确“不再要求州或者国会去弥补现存立法与现实生活中的‘无法忍受的需求’之间的差距”，法院不再将“公正需求”视为宪法保障的内容，甚至不再将州“加重穷人负担的专断立法与做法”纳入宪法审查。[35]除非涉及其他早为熟知的“宪法价值”，否则均以“迁徙或旅行的权利”、“平等权”、“自由权”、“不当惩罚行为”、“法律援助”等传统宪法权利形式予以保障。
2.“实质福利权”的司法裁决
以传统宪法权利或正当程序保障福利权益的做法隐含了回避接纳抽象福利权、采取更为灵活处理方式的司法策略，但联邦最高法院探寻“实质福利权”的态度并不含糊。在1969年“夏皮罗案”中，大法官布伦南初次提出“家庭需要”作为实质性的权利，“需求”已经摆脱了普通法传统及宪法文本分配理论所依托之“个人努力”及“交换”的核心要素，成为宪法保障的新的权益。尤其是对此类立法的“严格审查”已经区别于莱克“新财产权”所隐含的“针对政府福利权益方面的专断和自由裁量行为”的审查方案，因为后者仅将福利利益“处置”为“特定权益”，前者是表明在分配程序之外，还存在特定“实质性”宪法权利——“实质福利权”，法院借助宪法主张立法者所遗漏或未作规定之权利，从而审查立法结果与现实需要之间的差距并提供司法救济。尽管联邦最高法院在“丹德里奇案”中再次拒绝为“贫困群体最基本的经济需求”提供宪法标准，但“实质福利权”裁决仍是美国司法适用福利权的重要方面。
（二）司法裁判可行性及其审查方法
福利权或福利政策司法审查的正当性可以从包括毕克尔“维护宪法长远价值”理论、[36]伊利“取代代议失效”理论、[37]阿克曼“双重民主保障”理论[38]等当代美国宪法理论中汲取充分的学理支持，但福利权司法裁判的可行性远没有上述宏大理论那么乐观，裁判过程中至少存在两个主要问题：
1.司法的作用及能力
司法审查的作用与能力问题主要探讨的是与立法机关比较而言司法机关能否胜任福利权的裁断问题。这种担忧与社会福利权宪法条款的抽象性有关，美国宪法文本甚至未确认此项权利而交由立法机关自由裁量，即所谓“如何填补并充实这些框架下的内容，一般认为则属于政治部门决策的问题，应由立法部门衡酌时代精神、参与者的政治理念、政党纲领、党团协商以及现有可资利用的预算等因素来决定之”。[39]因而，司法裁判可能会遇到以下难处：经济灵活变动带来的复杂问题日益增多，对福利立法及其效果往往无直观评判标准，如一项满足“居住或者就业权要求”的法令可能反而会使得生活在底层人的情况变得更糟；其次，从司法救济实质能力上讲，法院根本就没有办法去推行这些社会福利权，因为“其没有能力募集或者擅用公共财政，这些行为不仅受到其他部门的掌控，而且还涉及复杂附属部门，而司法裁决缺乏这些作出决策的所有基础”，司法的强制令无非就是“要求议会、行政部门或者管理部门去准备、提交而且执行一个正确的计划”，纯属无奈判决。[40]即如桑斯坦所主张的“我们如何在现有体制内，所有竞争权利中，优先安排某种权利，包括宪法权利间公平又谨慎地分配稀缺资源，谁被真正地授予权力去作出分配决定，这需要民主合法性”[41]，以此质疑由司法机关裁判福利权恐怕会对宪法分权原则构成侵犯。对此，除了以“实质福利权”裁判的学理与实务给予回应之外，更多学者是从司法审查方式多元化（包括但不限于合宪性推定等弱审查模式）及宪法解释技巧方面予以回应的。[42]
2.多元审查方式与宪法解释技巧
福利权内容的司法裁判会否陷入法官个人的“价值判断”困局，这种担忧与福利权司法审查正当性争论始终如影相随。从毕克尔“司法维护宪法价值功能”的观点看，其强调司法机关不应过早介入宪法上的政治争议问题，而是应保持克制及消极美德，在宪法解释时持保守态度，具体到社会福利审查时多以合宪性推定为其首选策略；[43]伊利的“民主补强理论”也是将司法审查限定在宪法上的程序及其结构上——确保个人（包括“孤立而隔绝的少数”）受到正当程序保障以及确保公民广泛参与政治活动的程序权利，才主张“法院作为程序专家，更为重要的是作为政治的局外人，在保护基本价值方面比政治官员更有资格和理由，也更适合完成这些事务”。[44]因而，法院在欠缺司法裁判标准的情形下行使裁断权，难免招致“掺杂‘法官个人偏见’、‘基本价值判断’、甚至入侵立法裁量权限”的质问。无疑，由公民社会通过全社会民主参与的方式来确认社会福利权的结果可能更符合“全社会认同的分配正义原则”，并且由司法机关裁判“实质福利权”可能会付出更高的代价，即以“参与的不平等”为前提，这本身就伤害公民自尊，而公民自尊恰恰是福利权所要保障的核心目的。那么，法官在“参与正义”与“实质权利正义”之间进行权衡时就需要保持应有的克制。[45]因而，迈克曼一再提醒司法在进行“实质福利权”裁判时应小心翼翼，“至少要求法院对限缩福利权问题保持克制，避免将福利权完全置于道德理论之外，以及置于特定宪法传统解释集合之外，尽量削弱法官‘个人偏见’或‘价值判断’的影响”。[46]我们注意到，迈克曼提出司法可以借助外部原则来判断福利权，[47]它为法官解释“对当前现存的争议感到不公正”的问题提供了一个关键的切入点。令人欣喜的是，沃尔泽等社群主义者主张“在特定社会文化中理解现实存在”[48]的论点与迈克曼等提倡的“从‘外部的原则’中找到‘社会共识’”的宪法解释思路如出一辙，也为“实质福利权”宪法解释的可能性提供了新的论证方法。
五、启示：在宪法上认真对待我国公民的福利权
透过公民福利权在美国宪法理论与实践中的证成与适用，不难窥见于宪法上创设福利权的必要性。尤其是迈克曼等学者从建构宪法政治对话机制的角度阐释了“宪法福利权”的宪政功能，即福利权在宪法上的创设是宪法机制良性运行的必要条件。而美国的学理研究及司法实务经验进一步说明，虽然福利权的保障机制繁复难明，但是以母法予以确认则可最大限度地发挥立法权、行政权之功能，并规制其可能出现的恣意；此外，司法权于公民福利权的促进和推动作用亦不容小觑。总之，前文所述的美国经验对于转型中国“保民生”、“促公平”，尤其是城镇化进程中基本公共服务均等化等社会目标的实现有启发意义。从我国现实国情及现行体制出发，在宪法上创设福利权具有非同寻常的现实意义。这是当下切实保障公民社会福利权的合理路径选择。在具体的路径选择上，以下几方面至为关键：
（一）设立福利权宪法规范
可以在“公民权利与自由”条款中载明“国家保障公民的社会福利权”或在宪法总纲中确立“民生福利原则”。福利权作为“非理想社会”的必要因素及事后弥补方式，从宪法上予以确认将有利于在民主政治与司法审查之间形成有效的对话机制，我们有理由相信在立法机构、行政机关与司法机构之间的相互作用下，公民将会获取更加满意的福利保障。况且，两个层次的公民福利权客观隐含了公民人性尊严等公民权利内容，宪法接纳这一新型权利与宪法精神相符，也顺应了社会变迁需求。
（二）渐次推进相关配套立法
前文各国宪法学理及实务普遍赞同宪法福利权规范的框架性与开放性特征，并认可福利权内容须借助立法机关予以明确。立法机关形成权限系以民主为正当基础，将框架式宪法规范进一步具体化，并充分结合社会发展状况来分配国家资源，从而形成社会秩序，达成宪法目标，实现宪法价值。因而，当前我国公民福利权的立法思路宜先从实质性福利权立法再向制度性福利立法渐次推进，立法机关应以单行法或嵌入法的方式保障公民福利权得以落实。以我国政府所提出的“以法治方式织牢保障困难群众基本生活安全网”为突破口，推动福利权保障的核心制度——《社会救助法》——尽快出台，并带动相关上下游立法及配套跟进型立法方案的实施。
（三）遵循行政法治与效率原则
行政机关在福利立法执行措施的型塑、福利权申请者资格的审查以及福利政策整合与实施诸多方面享有大量裁量权，这就要求行政机关遵循行政法治原则与效率原则。具体来讲，行政机关在分配福利利益时应严格遵守行政法治原则，即行政机关应遵循实质标准及形式要件，行政机关保障社会福利权益也不应违背宪法平等原则；行政机关在制定福利政策及措施时，还应遵循效率原则，采取切实有效的措施保障福利立法规范得以落实。
（四）发挥司法机关的能动作用
应充分发挥司法自由裁量权在实现公民福利权中的积极功能。结合美国司法实务经验，在司法裁判中将福利权分为两个层次来分别处理具有现实意义。因而，虽然我国在司法上直接启用宪法来保障公民福利权尚待时日，但是当下发挥地方各级人民法院的司法能动作用仍有一定的操作空间。具体说来：司法过程中人民法院可与相关政府部门咨询、合作、协商，以取得能够令各方满意或同意的解决方案，以从实质上保障具体案件中的公民福利权在一定意义和程度上得到实现。尤其就公民“基本生存需求”等实质层面的公民福利权的保障而言，我国已经制定了《城市最低生活保障条例》，根据条例规定，公民如果要获得一定的低保金，往往需要经过“申请、调查、公布、发放”程序，如果符合条件的公民依照程序提出申请而未得到应有的福利保障，那么司法机关可以作出履行判决或者确认违法判决。此外，法院对行政机关的不作为可以进行合法性审查，在加强公民福利权保护程序方面的态度也应更加坚决。总之，法官对于司法规则的灵活运用更需要发挥裁判技术的隐性功能。
[1]See Willam H. Simon, The Invention and Reinvention of Welfare Rights, Maryland Law Review, Vol. 44, 1985, pp. 1-66.
[2]See Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in United States, Harvard University Press, 1992, pp. 73-78.
[3]King v. Smith, 392U. S. 309（1968）。
[4]See Charlotte Towle, Common Human Needs: An Interpretation for Staff in Public Assistance Agencies, On Social Work And Social Casework, Vol. 1, 1945, p. 12.
[5]See Pub. L. No. 271. §§2（a）（4）， 402（a）（4）， 49Stat. 620, 627, 645, 1935.
[6][32]See Charles Reich, The New Property, Yale Law Journal, Vol. 73, 1964, p. 733.
[7]Shapiro v. Thompson, 394U. S. 618（1969）。
[8][24]See William E. Forbath, Constitutional Welfare Rights: A History, Critique and Reconstruction, Fordham Law Review, Vol. 69, 2001, p. 1862, p. 1863.
[9]Goldberg v. Kelly, 397U. S. 254（1970）。
[10]See Frank I. Michelman, The Supreme Court 1968Term—Foreword: On Protecting the Poor through the Fourteenth Amendment, Harvard Law Review, Vol. 83, 1969, p. 7.
[11]See Richard A. Posner, The Cost of Rights: Implications for Central and Eastern Europe and for the United States, Tulsa Law Journal, Vol. 32, 1996, pp. 1-3.
[12]Winter, Poverty, Economic Equality and the Equal Protection Clause, The Supreme Court Review, 1972, p. 41.
[13]Frug, The Judicial Power of the Purse, University of Pennsylvania Law Review, Vol. 126, 1978, p. 715.
[14]Henry Paul Monaghan, The Constitution Goes to Harvard, Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review, Vol. 13, 1978, p. 117.
[15][41]参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第23-30页。
[16]例如，沃尔泽提出的“个人的成员资格和公民资格”暗含了国家的基本义务，即保障公民能够享有“基本需求内容”的义务；米勒提出“按需分配”原则来减少社会非正义的程度，“按需分配”中的需要是指人内在的需要，从社会学角度提出的人类最低限度的体面生活，这种体面生活是一种根据共享的社会规范来确定的国内的超出和高于生物学的最低限度的需要。上述观点参见[英]戴维·米勒：《社会正义原则》，应奇译，江苏人民出版社2001年版，第28页。
[17]参见陈爱娥：《自由—平等—博爱：社会国原则与法治国原则的交互作用》，《台大法学论丛》第26期。
[18]参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第95页。
[19][20][21][42][45]See Frank I. Michelman, In Pursuit of Constitutional Welfare Rights: One View of Rawls'Theory of Justice, University of Pennsylvania Law Review, Vol. 121, 1972, p. 997, p. 997, p. 999, pp. 1004-1010, p. 1010.
[22][44][47]See William E. Forbath, Not so Simple Justice: Frank Michelman on Social Rights, 1969-Present, Tulsa Law Review, Vol. 39, 2004, p. 598, p. 624, p. 1007.
[23]参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），台湾三民书局1992年版，第112-115页。
[25]Vgl. Christoph Gusy, Die Offenheit des Grundgesetzes, in JoR 33（1984）， S. 110ff.
[26]黄金荣：《司法保障人权的限度——经济和社会权利可诉性问题研究》，社会科学文献出版社2009年版，第315-317页。
[27]参见[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第3页。
[28]Allgeyer v. Louisiana, 165U. S. 578（1897）。
[29]Lochner v. New York, 198U. S. 45（1905）。
[30]West Coast Hotel Co. v. Parrish, 300U. S. 379（1937）。
[31]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第595页。
[33]Dandridge v. Williams, 397U. S. 471（1970）。
[34][35]See San Antontio Independent School District v. Rodriguez, 411U. S. 1（1973）。
[36][43]See Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, Yale University Press, 1986, p. 16, pp. 16-20.
[37][46]See John Hart Ely, Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review, Harvard University Press, 1980, p. 103, p. 89.
[38]See Bruce Ackerman, We the People, Foundations, Belknap Press of Harvard University Press, 1991, pp. 6-7.
[39]李建良：《论立法裁量之宪法基础理论》，《台大法学论丛》第47期。
[40]See Mark Tushnet, Social Welfare Right and the Forms of Judicial Review, Texas Law Review, Vol. 82, 1985, pp. 2003-2004.
[48]Goodwin Liu, Rethinking Constitution Welfare Rights, Stanford Law Review, Vol. 61, 2008, p. 233.