在世界各国的民事检察监督制度中，巴西的检察监督制度独树一帜。对于巴西检察机关在公益诉讼制度中发挥的作用，在两大法系学者中都有广泛的讨论。同属大陆法系又都处于发展中国家的巴西，其检察机关在公益诉讼中的经验对我们有一定的借鉴意义。

    巴西公益诉讼的系列立法

    在法律传统上，巴西法律多继受了葡萄牙统治时期的法律体系。巴西检察机关职能的转变是伴随着一系列公益诉讼法律的出台而逐步建立和完善的。这些法律包括程序法、实体法以及宪法等。

    巴西学者对于巴西公益诉讼制度的建立影响很大。学者们于上世纪70年代末首先倡导制定一部程序法，并用司法方式解决涉及分散性权益和集体性权益的纠纷。1985年巴西通过了重要的《公共民事诉讼法》，该法授权检察机关、其他政府机构和社会团体在公共利益遭受侵害时可以提起公共民事诉讼。《公共民事诉讼法》借鉴了美国的集团诉讼制度，是巴西民事诉讼法领域的重要突破，也是巴西公益诉讼最主要的程序法。1988年通过的《巴西联邦宪法》又进一步加强了检察机关作为社会利益维护者的新角色。《巴西联邦宪法》第127条对检察机关的规定很有特色，它规定检察机关是“永久性机构，在维护法律秩序、民主体制以及社会和个人不可或缺利益的国家司法功能中起核心作用”。宪法的规定使检察机关实质上独立于传统上国家权力的三个分支，并且将检察机关保护公共利益的职权提到了宪法的层面，主要职权包括“保护公共和社会遗产、环境和其他分散性和集体性权益，展开民事调查和提起公共民事诉讼”。

    公益诉讼制度在1990年《消费者保护法典》得到了进一步完善。该法对《公共民事诉讼法》进行了重要补充，将所有分散性权益、集体性权益和分享性个体权益全部都纳入司法手段保护之下。分散性权益是指那些由不确定或无法确定的人群所享有的权益，如对城市中的空气质量所享有的权益。集体性权益是指由特定群体、类别或集团的成员所享有的权益，如对特定少数种族部落土地的保护。分享性个体权益是指由可区分的群体享有，并且可以向受侵害者个体进行补偿救济的权益，如质量有瑕疵的汽车购买人所享有的赔偿权利。另外，巴西1989年出台的关于证券市场上对投资者损害赔偿责任的法律、1990年出台的《保护青少年儿童法》，2000年出台的《反垄断法》以及2003年出台的《老年人法》，都规定了如何通过公共民事诉讼来保护这些领域内的社会利益，而检察机关均有资格以当事人地位提起上述公益诉讼。

    上述法律构成了巴西独特的公益诉讼法律体系。巴西因此成为大陆法系国家中唯一引入美国式集团诉讼制度的国家，并且成功地进行了本土化改造，设计并发展出了独具特色、十分完善的公益诉讼制度。

    检察机关在公益诉讼中的监督方式

    从历史上看，巴西检察机关的职能与传统上大陆法系国家检察机关的职能并无太大的不同，主要是刑事公诉职能，其在民事诉讼中的参与范围较窄，一般只局限于几类当事人无能力保护自己权益的案件和少数涉及国家利益的案件，如未成年人以及无民事行为能力人案件等。只是到上世纪80年代开始的法律改革，才改变了检察机关在民事诉讼中的职能，赋予检察机关提起公共民事诉讼的权力，使检察机关成为公共利益和社会利益的守护者。

    巴西检察机关根据其维护公共利益的宪法地位，对于涉及公共利益的案件赋予检察机关监督权。检察机关不仅通过其司法起诉职能，而且在更多的情况下主要是以法庭以外的机制，譬如民事调查、行为整改承诺等方式维护公共利益。这些方式互相衔接又互相配合，为检察机关提供了比较完整的监督措施。

    一、民事调查

    1988年《巴西联邦宪法》第129条第3款规定了检察机关民事调查权。民事调查的目的主要是确定侵犯公共权益的事实，认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体，重点在于收集可能提起公共民事诉讼所必需的证据材料，但启动民事调查程序并非提起公共民事诉讼的必经程序。民事调查可分为两类，一类是正式的民事调查，另一类是预备性调查，后者的目的是为了确定是否需要展开正式的民事调查。检察机关在调查时，有权要求有关私人或公共机构提供相关信息资料和文件，被调查的个人和机构不得拒绝。如果被调查对象拒绝提供相关资料或不配合检察机关的调查，情节严重时会面临刑事制裁。

    检察官在收到民众的投诉或其他政府部门的报告时，可以展开民事调查。因为每个区域都驻有检察官办公室，因此公民的投诉很方便，检察官也能够对投诉作出较快的反应，尤其是在中小乡镇。检察官也可以根据自行收集到的信息展开调查。一项调查立案后，检察官要会见投诉人、可能的被告人以及其他利害关系人或知情人并收集证据。民事调查通常有三种处理结果：一是因缺少损害的证据而结束调查；二是依据收集的证据提起公共民事诉讼；三是调查过程中达成和解，并签署正式的和解协议。需要指出的是，如果民事调查后得出的结论是被指控的侵害行为不具备提起公共民事诉讼的条件，只有检察机关的成员才能提出结束调查的建议，该建议应当上报至检察机关更高一级的管理委员会即公共起诉部门高级委员会，并由该委员会批准该建议。如果高级委员会没有批准，调查材料将被退回到公共起诉部门并由新的检察官继续调查直至作出新的处理意见。

    二、行为整改承诺

    在调查过程中，经常会涉及到检察机关和被调查人的谈判和解，双方达成的正式协议称为“行为整改承诺”。行为整改承诺也可以在公共民事诉讼进行的过程中达成，无论原告方是检察机关还是其他公益团体均可。行为整改承诺一般要解决侵害一方需要采取的补救措施，以及合适的金钱赔偿方案等。行为整改承诺是实践中解决公益侵权案件非常经济有效的手段，但对于其效力问题则有争论。很显然，行为整改承诺并不意味着允许检察机关可以放弃诉权，因为这些权利属于整个社会所有。当然行为整改承诺并非完全没有法律效力，否则该机制就完全失效了。

    概而言之，该承诺有以下四个方面的效力：确定了承诺方履行整改行为的义务；形成了法庭外的执行依据；中止行政处理程序；承诺的整改行为履行完毕后结束调查程序。行为整改承诺是高效有力的工具，可以避免冗长的和不必要的法庭诉讼，因此被检察机关广泛使用，尤其是当检察机关的民事调查已经显示出提起公共民事诉讼的合理性时。

    如果承诺方不履行协议，检察机关可以申请法院强制执行。强制执行的案件几乎都会得到法院的支持，因为行为整改承诺表明被申请执行人承认造成了损害并且接受了协议的条款。检察机关以行为整改承诺结案的案件要超过通过诉讼解决的案件。例如，在消费者权益保护领域，估计90%至95%的案件是通过行为整改承诺解决的，真正通过诉讼解决的只占5%至8%左右。

    三、提起诉讼

    巴西检察机关在提起公共民事诉讼时首先必须确定所指控损害的类别以及应当负责的当事人。检察官在起诉中可以针对已经造成的损害，也可以针对潜在的损害。如果损害已经发生，法院可以命令侵害人赔偿，赔偿款交给国家设立的相关基金，或者命令侵害人采取一定的补救措施或发出禁令禁止做出某种行为。如果被告的行为有造成侵害的危险并且情况紧急，检察官可以在法院作出最终判决前请求法院采取保全措施，命令被告采取或者不得继续某种行为。检察官申请保全措施必须证明案件有充足的法律依据，并且证明所要保护的公共利益将受到不可弥补的损害，如果不采取保全措施则提起该公共民事诉讼的目的可能落空。

    尽管其他政府部门和社会组织依据有关立法也有资格提起公共民事诉讼，但检察机关提起的公共民事诉讼占到90%以上。公民个人和公益组织也有权提起公共民事诉讼，但他们更多的是选择向检察机关提供信息或者投诉。以环境公益诉讼为例，行政机关和民间环保组织按照法律的规定都有提起环境公益诉讼的资格，检察机关也可以刑事起诉环境犯罪，但实践中检察机关提起的民事环境公益诉讼起着最为主要的作用。

    四、参与诉讼

    检察机关提起的公益诉讼案件占大多数，由公益团体或者公民个人提起的案件占少数。在这些案件中，检察机关仍然起着重要的作用，主要体现在登记备案制度和检察机关的参与诉讼制度。前者是指其他团体提起公益诉讼时原告应当向检察机关备案，后者是指检察机关作为法律监督者介入他人已经提起的公益诉讼中。

    根据巴西《公共民事诉讼法》第82条，检察机关在民事诉讼中的首要职责就是法律监督，在检察机关作为当事人起诉的案件中，检察机关其实也同时具有法律监督者的身份。检察机关参加诉讼本身就与法律监督职能连在一起。

    检察机关在公益诉讼中成功的主要因素

    在过去30多年的公益诉讼实践中，巴西检察机关取得了极大的成功，归功于《巴西联邦宪法》和其他法律对其法律地位的重新界定，使其成为立法、司法和行政权之外的“第四权”；同时，也得益于巴西检察机关本身的建设。

    （一）独立的法律地位

    《巴西联邦宪法》明确规定了检察机关是社会利益的维护者，并赋予其较高的独立性，规定了检察机关在职权、行政以及财政方面均独立于国家政权结构中传统的三个分支。每个检察官都有权选择如何展开民事调查和采取何种司法措施。为了保障检察官的独立性，该法还规定其职业的终身性，并在降级、调任和降薪方面给予特殊保护。检察机关在财政和行政上也很独立，它有权独立设置新职位，编写自己的预算以及决定自己的薪资水平。虽然检察长由州长任命，但州长只能从其他检察官推荐的三名检察官名单中选择。

    检察机关在其新角色中的成功表现反过来又进一步扩大了其权力范围。检察机关在保护公共权益中的积极参与对于巴西公益诉讼制度每个方面的发展都起着重要作用，尤其是在相关法律的起草、推动、先例的发展以及学理解释等方面。事实上，巴西检察机关的人员在一系列公益诉讼法律的起草过程中一直扮演着非常活跃的角色。因此，检察官是公益诉讼最为积极的实践者，同时还是公益诉讼法律解释中最为权威的学者。在与政府的关系中，巴西检察官也表现出很大的独立性。巴西检察机关将自己视为社会利益的代表，而不是政府利益的代表，因为政府利益有些时候和社会利益并不一致，事实上巴西检察机关在过去的几年中经常将政府列为被告。

    （二）高素质的检察官队伍

    自1988年《巴西联邦宪法》修正以来，为了适应公共民事诉讼的新职能，检察机关也经历了重新调整和改革。新的检察机关在规模和专业性方面都有明显的增强，检察机关对新招聘人员的要求越来越高，检察机关职位的竞争也日趋激烈。检察机关已经成为一个在保护公共利益方面人员配备素质很高、人员薪酬丰厚又充满朝气的法律监督机关。

    成为检察官必须通过竞争激烈的公务员考试，录取比例在1%到3%左右。被录用后的前两年是实习期，在基层检察机关跟随检察官学习。两年实习期满，就可以获得职位有保障的正式检察官资格，然后被分派至人口较为稀少的地区，一般是去农村地区作为该地区唯一的检察官。因为是唯一的检察官，因此要负责该地区包括刑事起诉以及保护公共利益在内的所有检察职责。之后，如果职位得到升迁，就会被调到人口更多、检察官也更多的地区，从而有机会使自己的工作更加专业化，譬如专注于环境保护领域。最后，经过多年的职业生涯，检察官或能升任至“上诉法院检察官”，仅负责处理到上诉法院的案件，但案件涉及的法律领域更广。

    检察官的收入在公务员中是很高的。经过两年实习期的检察官，工资是刚进入政府工作公务员工资的4倍，是当地最低工资标准的35倍。而且随着工作年限的增加和职位的提升，工资水平的增长更快。这在一定程度上说明检察官职业在巴西的社会地位很高，而且随着检察官门槛的提高，检察官的社会地位进一步提高。