一、美国法律援助制度的历史沿革

　　（一）法律援助组织

　　美国最早的法律援助组织出现于1876年的纽约。当时，一个德国移民组织“德国人社团”在纽约一个德裔执业律师和威斯康星前州长的帮助下，成立了一个为德裔穷困移民提供法律援助的机构：德人法律援助社（后易名为纽约法律援助社），雇佣律师兼职为德裔移民服务。其后，其他一些地方也相继成立了类似的组织，芝加哥成立了一个叫“公正局”的机构，不分国籍、种族、肤色、性别向社会公众提供法律帮助。到1916年，已经有37个城市相继成立了41个法律援助组织。根据可查的资料，当年由其中的39个法律援助组织处理的案件近12万件，其中30个规模较大的组织运行费用大约18万美元。当时提供法律援助的机构大致可以分为六类：民间社团、社会福利机构的分支部门、具有政府职能的公共机构、律师协会、法学院诊所、公共或志愿辩护人组织，但是主要是由民间社团和社会福利机构发起，公共机构和律师协会组织的只占极小一部分。这些法律援助组织主要分布在10万人口以上的大城市，诸如纽约、费城、旧金山等。1923年，由各地23个法律援助机构联合发起成立了美国第一个全国性的法律援助组织--“全美法律援助组织联合会”（NALAO,the National Association of Legal Aid Organization），之后又成立了“全美法律援助协会”（NLAA，the National Legal Aid Association）。“全美法律援助协会”的主要职责制定法律援助标准，包括法律援助组织的组成、工作人员聘任、办公场所、服务范围等等，提供执业建议、不同城市间法律援助案件的协作、召开年度会议、负责出版有关出版物、开展法律援助理论研究等。“全美法律援助协会”由一个董事会负责，其中包括1名联邦最高法院法官、1名联邦巡回法院上诉法官和7名地方法律援助机构的代表。

　　（二）刑事法律援助

　　从制度发展沿革看，美国的刑事法律援助可以追溯到十九世纪中叶。1853年，印地安纳最高法院在Webb诉 Baird一案中确认，一个被指控犯罪的经济贫困的人有获得以公共资金支付费用的律师辩护的权利。但是当时这种权利没有法律依据，并非宪法或者法律的规定，而被认为是基于“一个文明社会的原则”。法院判决认为，“在一个文明社会中，任何公民面临生活或者自由的危险时，不能仅仅因为他太过贫穷以至于不能负担这样的帮助，就被剥夺律师辩护的权利。”“对这种情况坐视不管并且进行审判，法院不可能期待自己受到尊重。这样情况下，贫穷的人获得保护，对于被告、法庭和公众来讲，应被认为是必要的责任”。这是美国历史上第一个州最高法院确认了公民有获得免费的刑事法律援助的权利。

　　从联邦层次看，直到1932年，美国联邦最高法院才在一份判决中确认任何可能被判处死刑的人都要有律师为其辩护。之后获得律师辩护权（The Right to Counsel）有了进一步的发展。20世纪50年代，美国最高法院判决规定任何可能被判处监禁一年的人都要有律师为其辩护；1967年，美国最高法院判决规定任何可能被判处监禁30天的人都要有律师为其辩护。但是获得律师辩护的权利，并非意味着政府提供免费的律师辩护，真正的刑事法律援助开始于1963年。在这一年美国联邦最高法院作出裁决，将美国宪法第六修正案规定“在所有刑事诉讼中，被告享有获得律师辩护帮助的权利”解释为：“当被告人无力聘请律师时，州政府要有公共资金为其提供辩护律师”，这样才明确了刑事法律援助的政府责任，明确了资金来源，真正意义上的法律援助制度才逐步确立下来。

　　（三）民事法律援助

　　如前所述，美国民事法律援助最早开始于1876年，当时纽约德国移民协会建立了一个保护德国移民的组织，给穷人提供免费的法律援助。但是早期的民事法律援助只是律师自愿的慈善或者说道义行为，只存在于一些大城市。由于在美国民事法律援助并不是一项宪法性权利，美国宪法和联邦最高法院对民事审判没有象对刑事审判那样规定穷人有获得律师辩护的权利，因此民事法律援助作为一项制度较晚才确立下来。直到1964年约翰逊政府发起“向贫困宣战”的运动，联邦政府才第一次为民事法律援助提供资金。之后在不同的总统执政时期，美国的民事法律援助经历了曲折的发展过程。尼克松当政时期的1971年，提出组建美国法律服务公司，目的是为民事法律援助提供经济上的支持。该议案由共和党和民主党两党议员联合提出，并得到了尼克松政府的全力支持。1974年，《法律服务公司法》通过，法律服务公司正式设立。1975年法律服务公司得到政府拨款，按照各州贫困人口数向各州分配法律援助资金，正式运作。公司的领导机构是理事会，理事由总统从两党成员中指定，并须得到参议院的批准。虽然法律服务公司的全部经费均来源于国会拨款，但《法律服务公司法案》却明确规定它是一个非官方的、非赢利性机构。法律服务公司不直接向当事人提供法律援助，它主要行使两个方面的职能：一是经费管理。国会每年都直接拨款给法律服务公司，公司再向全国各地的法律援助机构拨款。在全国所有的民事法律援助资金中，法律服务公司提供的资金占80 %多。二是对接受其资助的地方法律援助机构的业务进行指导和规范，并对它们运用法律服务公司拨款的情况进行监。法律服务公司设监察室主任办公室，负责对地方法律援助机构进行财务审计，并监督其遵守联邦有关法律的情况。另外，法律服务公司还有责任促使更多的执业律师参与法律援助工作。地方法律援助机构是独立的非赢利性公司，在遵守议会及法律服务公司的有关规定的前提下，在机构创建、人员、业务等方面均有自主权。其领导机构是理事会，理事从当地律师及所在社区的当事人中产生。理事会负责雇用本机构的律师，确定法律援助对象，确定本机构办理的案件类型及优先援助的案件类型等。据夏威夷州、弗吉尼亚州及法律服务公司的有关统计来看，多数地方法律援助机构的理事是由当地律师协会任命的。根据法律服务公司的规定，地方法律援助机构向当事人提供法律援助全免费，不得收取任何费用。获得法律服务公司拨款的地方法律援助机构在向穷人提供法律援助方面各有侧重，一般会优先给予援助援助。通常情况下涉及最多的是家庭、住房、雇工、政府福利或消费者权益保护等领域的案件或纠纷。包括房客被逐出的案件、抵押品赎买权被取消的案件、离婚案、儿童监护和抚养案、虐待配偶案、虐待儿童或对儿童未尽监护职责案、要求付工资案件、要求给予卫生保健的案件及解除雇用案或残疾人案件等。法律援助机构所办理的案件多数并不复杂，也不需要通过诉讼程序来解决，因此法律援助工作的主要方式是提供法律咨询，或者通过行政程序、协商等简单的服务来解决问题。

　　民事法律援助涉及较多的是家庭、住房、雇工、消费者权益等领域的案件，包括离婚、儿童监护和抚养、虐待儿童或配偶，对儿童未尽监护责任，要求给予卫生保健、给付工资及残疾人权益的案件。

　　二、美国法律援助体系的基本状况

　　美国的法律援助体系主要由特点不同、各自独立运作的刑事法律援助体系和民事法律援助体系组成。刑事法律援助体系的主要特点是政府出资、政府设立的公共辩护人机构（ Public Defender Office）负责实施，是作为人权保障的一个重要方面而设立的，也是作为刑事司法审判必不可少的一个重要要件而存在的。在美国，有一个全国性公共辩护人法律援助机构（NLADA, the National Legal Aid ＆ Defender Associations）负责法律援助标准的制定，公共辩护人的培训，举办刑事法律援助方面的专题研讨会，向公共辩护人提供信息和技术方面的支持。而民事法律援助体系则是通过一个政府设立美国法律服务公司（the US Legal Service Corporation）^[1]资助资金、由民间法律援助机构和私人律师提供服务来具体实施的。

　　（一）刑事法律援助

　　美国的刑事法律援助主要是通过公共辩护人体系实施的。公共辩护人是受雇政府（包括联邦、州和县政府）的律师，服务于政府专门设立的公共辩护人办公室，向没有经济能力聘请律师的刑事犯罪嫌疑人提供刑事法律援助。实际上，也有部分公共辩护人办公室是由获得政府专项法律援助资助的非营利机构设立的。由于美国存在联邦和州两个法律体系，相应的公共辩护人体系也存在联邦和州两个体系。联邦层次的公共辩护人办公室有两种模式，一种是由联邦政府运作的公立机构，一种是接受政府资助的公司类型的机构。联邦公共辩护人可以获得与美国国家律师（U.S. Attorney，政府律师的一种，担任涉及违反联邦法律的案件的检察官^[2]）大体相应的薪水。由于薪水较高，因此吸引了高水平的律师加盟联邦公共辩护人队伍。联邦公共辩护人办公室是和美国国家律师办公室对应按照司法辖区设立的，一个司法区只有一个公共辩护人办公室，只有一个公共辩护人，其他人员称为公共辩护人助理。在州层面，公共辩护人制度各州有所不同。有些地区公共辩护人服务于与法庭相关的法律援助机构，作为法庭的指定律师办理刑事辩护，从法庭得到酬金；也有一些地区公共辩护人就是接受政府公共资金的特定私立公司的律师。公共辩护人的待遇在各州、县有所差异，某些地区待遇较差，工作量很重，因此律师办案水平难以得到保证。

　　除了公共辩护人体系之外，在一些州和地方还存在私人律师模式和合同制模式。私人律师模式是指法庭为不能聘请律师的被告指定私人律师提供法律援助，由政府向私人律师支付报酬。合同制模式采用政府与私人律师事务所签订合同的方式，为刑事被告人提供法律援助。但是就总体而言，公共辩护人模式占据主要地位，在大城市和发达地区主要是设立公共辩护人机构，聘用专职辩护人办理刑事法律援助。部分经济不发达和人口分散的地区采用私人律师或者合同制模式实施法律援助。

　　（二）民事法律援助

　　民事法律援助主要由通过一个政府设立美国法律服务公司（the US Legal Services Corporation）来组织实施。实际上，民事法律援助是由不同类型的组织具体实施的，美国法律服务公司只负责确定民事法律援助项目，并代表美国联邦政府管理民事法律援助资金，向确定的民事法律援助项目和得到项目的合格机构给予经费资助。私立或者民间法律援助机构和私人律师事务所，通过竞争从法律服务公司争取项目资金，从而向贫困人口和低收入阶层提供法律援助。民间法律援助组织一般为非营利机构，通常情况下仅靠法律服务公司的拨款远远不能满足其正常运作的需要。因此多数民间法律援助机构还要通过其他渠道筹集资金。也有一些民间法律援助机构主要从州、县政府和其他渠道筹集资金，不接受法律服务公司的拨款，因为法律服务的项目经费管理十分苛刻，有种种限制。民间法律援助机构通常有自己的董事会，向出资人负责，定期向出资人报告资金使用情况。

　　法律援助机构援助的对象多种多样，涉及美国各个种族、团体和年龄阶段的人。根据法律服务公司法的规定，所有收入在贫困线125 %以下的美国公民，都可以申请法律服务公司所资助的法律援助机构给予援助。根据这一规定，有1/ 5的美国人具备申请人资格。根据法律服务公司对法律援助对象的一份统计和分析，我们对法律援助对象可以有个概略的了解。

　　从工作状况看，多数法律援助对象并不是无业游民，他们中的多数人有工作，许多人还曾属于中产阶级。但是，由于衰老、自然灾害、失业、疾病或家庭解体等原因而变成了穷人。在18岁以上的美国人中，有300万人生活在贫困线以下，其中40 %的人属于劳动阶层。

　　从种族情况看，在接受法律援助机构的当事人中，白人占总数的49. 5 % ,黑人占25. 6 % ,西班牙裔占18. 9 % ,土著人占2. 8% ,亚裔及太平洋岛屿后裔占1. 7% ,其他人占115%。

　　从年龄情况。法律援助对象中有10 %以上是老龄人，他们由于健康状况恶化，收入减少，在争取政府福利，如生活费和医疗保健等方面，经常需要法律服务。法律援助案件中有70 %牵涉到或影响到未成年人，包括住房、抚养及家庭等方面的法律事务。在美国对于未成年人来说，每4个6岁以下的儿童就有一人生活在贫困线以下，每5个 18岁以下的未成年人中有一人生活在贫困线以下，未成年人是美国法律援助的重中之重。因为，得到法律援助就意味着可以要求不在一起生活的父亲或母亲支付抚养就可以获得适当的营养和就可以有接受教育并获得性别情况。法律服务公司及受其资助的法律援助机构一直非常重视对家庭暴力的受害者———妇女和未成年人的援助工作。

　　（三）法律援助公益项目与法律援助“诊所”项目。

　　在美国，接受法律服务公司资助的法律援助机构，通常不但直接向当事人提供法律援助，而且还建立了公益（Pro bono）项目，组织私人执业律师向穷人提供法律援助，进一步扩大了联邦对法律服务公司拨款的影响和作用。公益（Pro bono）项目，与一般法律援助项目是不同的。不同之处主要体现在参与的律师通常是志愿者，他们不计报酬志愿提供法律服务。通常的法律援助项目，尽管律师获得报酬很少，远远低于办理其他案件获得的收入。但是，毕竟还是有收入的。其次，公益（Pro bono）项目往往是律师自发进行的，类似我国的个别律师免费代理有较大社会影响的案件。根据联邦法律，法律服务公司须将其资金的1/ 8用于参与法律援助工作的私人执业律师。目前，有13万多名私人执业律师作为志愿律师，在法律援助机构设立的Pro bono项目中登记并参与了工作。有的律师接受法律援助机构的委托，义务办理一定数量的案件；有的律师事务所定期派律师到法律援助机构专职工作一段时间，有的为几个月，有的为1到2年，其工资仍由律师事务所支付。法律援助机构要对志愿参与法律援助工作的私人执业律师进行必要的培训。私人执业律师参与法律援助的另一个重要途径是自愿义务参与所在律师事务所的法律援助工作。有许多律师事务所特别是大的律师事务所都设立了法律援助或公众利益事务部或办公室，专门办理法律援助业务，有的派律师甚至合伙人专职负责，其工资由律师事务所支付。律师事务所的法律援助机构接受法律援助案件后，由本所自愿律师义务提供服务。许多律师事务所将法律援助工作当作树立本所良好形象的重要手段。另外，各种律师协会也组织其会员从事一定的法律援助工作。

　　此外在美国，还有各种各样的类型民间法律援助机构，面向特定的人群提供法律援助。比如面向儿童或者妇女的，面向老年人的，面向残疾人的，面向某一有色人种的，面向移民的。实际上，这些民间法律援助组织与美国国家的政治生态是密切相关的，是与社会当中存在的各种不同利益集团（Interest Group）相伴而生的，与各种利益集团存在着千丝万缕的联系。在美国经常听到这样一句话：每个人都有属于自己的利益集团。因此每个需要法律帮助的人只要遇到法律问题，也可以找到不同的民间组织或者民间法律援助组织。形形色色的利益集团直接或者间接运作不同的民间法律援助机构，向其所代表的社会群体提供法律援助。

　　美国法律院校的法律援助“诊所”项目也向社会提供法律援助，成为美国法律援助制度的特色之一。目前美国大多数法学院都开设法律援助“诊所”项目，法律援助“诊所”项目实际上与美国法学院的教育模式相关的。从法学院教育模式的角度看，法律援助“诊所”项目是引导法学院学生接触法律实践、养成法律职业道德的重要途径，也就是“诊所”式法律教育。诊所法律教育最初产生于20世纪初，但是在20世纪60年代得到了长足发展。当时美国社会正处于种族歧视矛盾激化和越南战争期间，社会矛盾的激化使得许多处于社会底层的穷人生活受到严重影响，他们需要诉讼但是有请不起律师。在这一背景下，一些法学院学生开始自发地帮助穷人办理各种诉讼。但是由于他们缺乏足够的实践技能方面的训练，在办理案件的过程中继续具有律师经验的教师的指导。另一方面，法学院是否该为学生提供未来执业做准备也成为了法学界思考的一个问题。在这一情况下，一些法学院开始借鉴医学院利用诊所培养医学院学生的经验，引入了所谓的诊所教育模式。在诊所法律教育中，法学院的学生在法律援助“诊所”教师（多数为执业律师）的指导下，办理法律援助案件，使学生掌握办理案件的技巧和技能，了解执业律师应遵循的规则，逐步养成职业道德。参加法律援助“诊所”项目的学生符合一定条件的，在“诊所”项目教师的指导下，可以出庭代理当事人。

　　三、关于美国法律援助制度的简要评价

　　纵观美国的法律援助体系，刑事法律援助与民事法律援助是两个不同的体系。笔者以为，不妨把美国的刑事法律援助名之为“包揽型”法律援助，把美国的民事法律援助名之为“资助型”法律援助。就美国刑事法律援助而言，从资金上讲，政府承担全部费用，设立公共辩护人办公室，雇用公共辩护人，承担刑事辩护案件的全部费用；从责任角度看，美国把刑事法律援助当作政府的责任，刑事法律援助是“政府行为”。刑事法律援助是作为保障公正司法和保障人权的必不可少措施或者环节而存在的。就民事法律援助而言，从资金上讲，政府仅仅通过法律服务公司向民间法律援助机构资助项目费用，并未成立专门的公立机构具体实施法律援助，承办法律援助案件；从责任角度看，民事法律援助还不是完全的“政府行为”，不是国家或政府必须担负的责任。民事法律援助是作为“向贫困宣战”的措施而创立的。美国的法律援助可谓是“重刑轻民”。美国之所以形成了这样的法律援助体制与其人权观念、法治观念和政治生态是密切关联的。

　　法律“诊所”项目也是美国法律援助制度的特色之一。一定意义上讲，法律“诊所”项目成为了法学院教育模式与法律职业技能要求对接的桥梁。法律“诊所”项目与法律“诊所”教育实际是一个问题的两个方面。从美国的法律援助实践看，法律“诊所”项目已经成为法律援助的一支重要力量，而法律“诊所”教育借鉴医生培养的模式，使得学生获得了从事法律职业必不可少的实践技能，同时也培养了公益意识、职业道德。我国实施国家统一法律职业考试以来，法学教育要不要与统一司法考试相衔接，法学教育如何改革，成为法学界的热门话题。美国法律“诊所”教育也许能为我们提供一些思考和启发。