admin 在 2015-05-11 00:00 提交
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一、阿拉斯加州土著民族的概述
作为与现代社会的主体民族不太相同的一个特殊群体，目前国际上对于何谓“土著人”并没有一个公认的定义。一般认为，土著人系指在外来种族到来之前，那些祖祖辈辈繁衍生息在一个国家或地区的人民。他们由于外来者的入侵及文化“同化”，沦为很不利的境地。国际法以及联合国机构通常用一些共同的特征来辨别土著人，其中包括：生活在地理独特的传统居住地或祖传地域；保持文化和社会特征；社会、经济、文化和政治制度与主流或主流社会和文化脱离；人口群体的后裔居住在一个特定的地区，通常在建立现代国家或领地以及在划定当前的边界之前业已存在；自身独特性成为土著文化群体的一部分并有保护其独特文化的愿望。据联合国有关机构估计，在全世界五大洲70多个国家中生活着5000多个土著人团体，共有3亿到5亿的土著人[1]。几千年来，这些土著人一直过着无拘无束的游牧、狩猎、捕鱼的原始生活，他们本来不属于哪个国家，更不接受任何人的统治，他们只属于自己的群体。所以社会学家、法学家和人类学家把他们描述为“第四世界”的人。只是到了15世纪后，西方白人进入他们的世界，占有了土著民族的土地和资源，他们渐渐落入了殖民者的统治之下，同一个民族也被人为地分属在几个国家，如爱斯基摩人分属于四个国家——美国、加拿大、丹麦、俄罗斯；萨米人分属俄罗斯、挪威、瑞典和芬兰；阿留申人分属美国和俄罗斯。
被称为美国“飞地”的阿拉斯加州与美国的其他州并不相连。1853年克里米亚战争爆发，俄国担心阿拉斯加殖民地被英国夺走，提议将阿拉斯加卖给美国。在当时的美国国务卿威廉·西华德（William Seward）的建议之下，美国最终与俄国签订了《割让俄国北美领地的条约》，以平均单价每英亩2分钱、总价720万美元的价格取得了阿拉斯加3.65亿英亩的土地[2]。依据该条约的第3条，阿拉斯加的土著民族被认为是“未开化的部落”，“应遵守美国不同时期针对土著群体所制订的法律与法规”[3]。从此，世世代代在阿拉斯加这片土地上生活的土著民族开始受到美国联邦法律的调整。2000年，美国的人口普查结果表明，阿拉斯加州总人口中的15.6%为阿拉斯加的各土著民族，是美国各州中拥有土著人口最多的一个州。
二、1959年成为美国第49个州之前的阿拉斯加土著民族
在对其他48个州的土著民族方面，美国联邦政府自1776年建国以来的通常做法是与各土著部落签署契约获得土地、向土著民族提供资金补偿。1823年，美国最高法院的大法官约翰·马歇尔（John Marshall）在“约纳森诉米因特斯”（ Johnson v. M'Intosh）一案中对国际法中的“发现理论”发表了阐述意见。他认为，“发现理论”源自欧洲各国的法律，在新大陆发现印第安人部落占有的土地给予了欧洲国家“通过购买或占领排除印第安人土地占领权的绝对权力；印第安人作为独立的民族，实施主权的权利必然被削减；他们随意处分土地的权利被否定”。马歇尔进一步解释道，一旦印第安人部落及土地被“发现”，它就成为发现的欧洲国家占领的客体。在大法官约翰·马歇尔的极力建议下，美国国内法正式采纳了“发现理论”。这样占领土著民族的土地在美国成为基于国际法和国内法的合法行为。1850年，美国国会通过了《印第安人拨款法案》，开始将土著部落迁移到给他们的保留地。同时与土著民族签署契约的做法从1860年之后开始遭到美国众议院议员的反对，美国参议院迫于财政预算的压力不得不在1871年通过了《印第安人拨款法案》的修正案，终止与各土著人部落缔结任何契约，这意味着美国联邦政府从此时开始在政治上不再将各土著部落看作是独立的政治实体。
与其他48个州的土著民族不同，阿拉斯加的土著民族在1871年前与美国联邦政府没有缔结任何土地契约。美国通过“割让”这种国际法上领土取得和变更的传统方式取得了阿拉斯加土地的所有权。1884年，美国联邦政府在通过的《阿拉斯加州建制法》中针对阿拉斯加的土著民族规定：“印第安人和其他土著人使用和占有的土地不应受到干扰；依据某项条款拥有土地所有权的人留待国会以后通过立法解决。”[4]1899年，国会制定了阿拉斯加刑事法典，一年后又将联邦矿业法适用于阿拉斯加，但是联邦政府的公共土地法没有被扩展适用于阿拉斯加。适用于阿拉斯加的联邦矿业法也采取了与1884年《阿拉斯加州建制法》（The 1884 Organic Act）的同样立场，即强调土著民族使用和占有的土地不应受到干扰。这个阶段，在美国其他48个州对土著民族所实施的法律，如1887《达维法案》，又称《一般分配法案》并不适用于阿拉斯加的印第安人。这点在阿拉斯加地区法院的几例裁决中都得到了印证。如1876年在“沃特诉凯姆拜尔”（Walters v. Campbell）一案中，阿拉斯加地区法庭认为，限制与印第安人贸易关系的联邦法律不适用于阿拉斯加，因为阿拉斯加不是“印第安人地区”[5]。从1867年到20世纪初，美国联邦政府和法院事实上都没有把阿拉斯加的土著民族视为是自治的政治实体，加之阿拉斯加地处遥远，非土著人口在当时非常稀少，所以美国联邦政府在相当长的时间里根本不在意这块最新的版图；也没有像在其他州一样，急于将土著民族从土地上赶走而将其安置在保留地。这使得阿拉斯加在成为美国领土之后的三四十年间，阿拉斯加的土著民族实际上并没有受到美国联邦法律或制度的太多约束与影响。
进入20世纪后，美国联邦政府逐渐开始从法律上加强对阿拉斯加土著民族的管理。1906年国会制订了《阿拉斯加分配法》，允许土著人个人在“连续居住和使用土地五年的”前提下获得160英亩土地的完全所有权[6]，结果阿拉斯加出现了数百个分配地，大多是在乡村、未开发的捕鱼、打猎和聚居地。1926年，国会又通过了《阿拉斯加土著人城镇地法》[7]，允许在土著人村庄的附近开办自耕农场；土著人和非土著人都有权占有城镇土地并建立土著人保留地。1934年，美国联邦政府通过了《印第安人重组法》或称为《威乐—哈沃特法》（Wheeler-Howard Act），俗称为《印第安人的新交易》。与《达维法案》不同的是该法案的内容同样适用于阿拉斯加的土著民族[8]。在《印第安人重组法》通过的几年间，阿拉斯加建立了6个土著人保留地、66个土著人村庄和2个地区性的土著人组织。1937年，美国国会还通过了《驯鹿产业法案》，为包括阿拉斯加土著民族在内的土著人确立了驯鹿业的独占地位。在1959年阿拉斯加正式成为美国第49个州之前，有关阿拉斯加土著民族的立法都是由美国联邦政府负责，而且国会立法在土地、打猎、捕鱼和集会等方面给予了阿拉斯加土著民族一些豁免权。如国会为了限制皮毛和海豹皮交易，规定了捕猎鸟类等动物的狩猎季节和限额，但允许阿拉斯加的印第安人、爱斯基摩人等土著居民为了食物、衣服的生活之需可以进行捕杀[9]。1916年在与英国签订的《保护候鸟的公约》（Convention for the Protection of Migratory Birds）中，允许土著人在公约所规定的禁猎季节打猎[10]。因此，尽管此时的阿拉斯加土著民族已经开始受到各种各样联邦法律的约束和调整，但是总体而言，联邦政府与阿拉斯加土著民族的关系良好，也很少有涉及土地的纠纷和争端。
三、《土著民族土地权处理法》——1959年之后的阿拉斯加土著民族
第二次世界大战后，阿拉斯加的非土著人口随着阿拉斯加经济的发展迅速增加。这些以白人为主的非土著人口在推动阿拉斯加获得州地位的同时，不希望在阿拉斯加再有更多的土著民族保留地，因此，他们向国会建议把联邦政府所拥有的土地转让给阿拉斯加州政府。《阿拉斯加州地位法》（Alaska Statehood Act，以下简称《州地位法》）的第6部分规定：“阿拉斯加州在加入合众国的25年内，有权从联邦政府在阿拉斯加拥有的公共土地中，选择不超过12005500英亩的未占有、未拨款和未划为保留地的土地。”[11]代表非土著人口利益的阿拉斯加州政府依据《州地位法》获得部分土地所有权的做法遭到了阿拉斯加土著民族的强烈抗议，使得在1959年阿拉斯加正式成为美国第49个州之后，土著民族与白人之间的矛盾和冲突骤升，导致内政部在1967年不得不暂时“冻结了”将公共土地转让给阿拉斯加州政府。而与此同时，在阿拉斯加发现了大量的石油，尤其是1968年在阿拉斯加北波发现了普拉德霍海湾大油田，石油公司迫切希望进行油田的开采并打算建造穿越阿拉斯加的输油管道，以方便将石油运到美国其他州[12]。这些因素促使了国会于1971年通过了美国历史上最大的一个土地处理协议——《阿拉斯加土著民族土地权处理法》（以下简称《土地权法》），以解决谁拥有及控制土地和资源的问题。自《土地权法》起，原由联邦政府管理的阿拉斯加土著民族开始更多地受到阿拉斯加州法律和法规的限制。此外，除了门多塔卡塔印第人部落生活的安妮塔岛屿保留地之外，所有土著民族的保留地都被取消。阿拉斯加州的刑事、民事法典等开始平等地适用于除保留地以外的所有阿拉斯加的土著民族和非土著民族。
四、当代阿拉斯加州的土著民族民族自治的兴起及传统生存方式的挑战
自《土地权法》在20世纪70年代实施后，阿拉斯加土著民族要求土著人权利与自治政府的要求不断高涨。一部分原因是因为《土地权法》将大量土著人村庄的土地和资产交给公司、企业实体来控制，这种方式对传统的土著民族的生活和文化而言太为陌生，加之新一代的土著人领袖希望自己能够掌控由老一代土著人领袖控制的公司；另一个主要原因是此时的土著人开始受到现代社会的冲击，酒、毒品、电视伴随着现代文明进入了土著人的日常生活。原来与现代社会隔离的土著人突然发现，没有自己的组织或机构，他们自己难以应对这种新文化的“入侵”。不管是何种原因，阿拉斯加土著民族主要以两种方式掀起了土著民族的自治运动。一种方式是一些土著人村庄开始使用法律手段，包括法律诉讼和向内务部请愿，要求修改《印第安人重组法》，给予土著人自治政府更大的权利；其他一些土著人村庄重新启用原已被弃用的传统机构，如部落法庭和部落理事会。一小部分村庄开始颁布措施限制毒品和酒，尽管这种措施被认为是违法的；更极端的例子是一个土著人村庄禁止非土著人进入。土著民族自治最典型的诉求就是要求把土著人村庄确认为独立的印第安人社区，也就是事实上的保留地，这样土著人村庄的理事会将拥有包括税收、管理非土著人等保留地部落政府所拥有的所有特权。在土著民族自治运动的浪潮下，20世纪70年代末在阿拉斯加引发了部落身份、确认印第安人社区和部落法庭管辖权等大量有关土著民族的诉讼[13]。至今，阿拉斯加州有176个村庄和小城市以土著居民为主；经美国人口普查局确认的具有“土著民族特征”的社区有200多个，其中69个依据《印第安人重组法》建立了土著人理事会；53个既有自己的市政府机构，也有土著人理事会。那些没有依据《印第安人重组法》建立理事会的村庄也大多有自己传统的理事会。从实际运行情况来看，有些社区将各种土著人理事会融合起来，在改善福利、管理、经营资产以及民族自治方面都做出了很大的成就；但有些土著人村庄的境况并没有得到太大的改善，土著人仍处于贫困的边缘。阿拉斯加州的各土著民族所面临的一个共同问题是，土著人理事会或部落法庭在法律上并没有被赋予如同真正的政府和司法机关的地位和职能。
与此同时，涉及土著民族生存方式的争议也出现在阿拉斯加州。数千年来，阿拉斯加土著民族的传统生存方式主要依靠打猎、捕鱼或采集。据阿拉斯加州政府的分支机构“生存部”统计，乡村的阿拉斯加人每年要获取4004磅的野生食物，每人每年大约有375磅，而城镇居民仅为每人每年22磅；95%的乡村家庭以这种传统的生存方式为生，其中捕鱼占到消耗资源的60%。20世纪70年代后，随着阿拉斯加州人口的剧增，自然资源和当地居民的需求之间的矛盾凸显出来，例如北美驯鹿是当地土著人主要肉类食物的来源，可是大量的捕杀使驯鹿的数量已受到极大威胁。于是阿拉斯加州的“鱼和狩猎部”计划限制北美驯鹿的捕杀，而这引发了全州第一次就阿拉斯加宪法的第8条，即“鱼、野生物及水将为人类共同使用的目的而保留”是否准许当地土著人享有生存优先性问题的大辩论。虽然阿拉斯加州的最高法院基于程序性因素而裁定“阿拉斯加鱼和狩猎部”的计划无效，但是对于当地土著人享有生存优先性是否违反了阿拉斯加宪法或联邦宪法这一挑战性问题并没有做出回答。这个时期，美国联邦政府对于传统生存方式的立法比较积极，如1980年通过的《阿拉斯加州国家利益土地保护法》，以下简称（《土地保护法》）[14]规定：“州应在联邦公共土地上维护乡村村民打猎和捕鱼的生存权利”。可是1989年，阿拉斯加州最高法院在“麦克德威尔诉阿拉斯加”一案（McDowell vs. Alaska）做出判决：“乡村生存优先权在阿拉斯加宪法‘共同使用条款’下是不允许的。”由于阿拉斯加州政府否认《土地保护法》中所要求的“乡村生存优先权”。1990年7月之后至今，联邦政府收回了对联邦公共土地上包括打猎、捕鱼等生存方式的管理权，这些事务自阿拉斯加获得州地位后原属于州政府的管辖权范围。尽管阿拉斯加州政府自20世纪90年代后，一直想通过修改州宪法的方法与联邦法律相一致，再重新获得管辖权，但是未获成功。相反，1995年美国第九巡回上诉法院“凯蒂·约翰诉美国”（Katie John vs. United States）一案之后[15]，联邦政府继续扩大了对打猎、捕鱼等生存方式管理权的范围[16]。如今，传统的生存方式在阿拉斯加州仍然是一个极具争议性的政治话题。在环境保护与生存权的平衡中，谁有权利享有传统的生存方式，是否要继续这种传统的生存方式，如何分配自然资源，同时又尊重了传统、文化和生活，这些问题都是当代阿拉斯加州的各土著民族不得不面对和需要解决的问题。
[1]“什么是土著人？”，百度搜索， http://zhidao.baidu.com/question/1993613.html，2013-1-14，访问。
[2]Alaska Purchase，http://virtualology.com/hallofthehistoricarchives/ALASKAPURCHASE.COM，2013-2-16日访问。
[3]Treaty of Cession， supra n.2， at art. III，15 Stat. at 542. The population was put at roughly 27，000 Natives，1，400 creoles.
[4]23 Stat.24（1884）。“The territory … known as Alaska shall constitute a civil and judicial district， the government of which shall be organized and administered as hereinafter provided.” Section 2 of the Organic Act provided for an appointed Governor， while remaining provisions of the Act called for the appointment of judges and commissioners. Id.
[5]Douglas K Mertz，:“A Primer on Alaska Native Sovereignty”，Law Offices of Douglas Kemp Mertz，1991，http://www.alaska.net/~dkmertz/natlaw.htm，2013-02-08日访问。
[6]Pub.L.No.59-171，34 Stat.197（1906）， repealed by ANCSA， Pub. L. No.92-203 at §18，85 Stat. at 710， codified at 43 U.S.C.§1617.
[7]Handbook of Federal Indian Law， supra n.6， at 16.03{2}[a]-[b]，1040-42.
[8]Pub. L. No.74-538，§2，49 Stat.1250，1250-51（1936）， codified at 25 U.S.C.§473a.
[9]Pub. L. No.57-147，32 Stat.327（1902）， amended， Pub L. No.60-111，35 Stat.102（1908）。
[10]Convention between the U.S. and Britain for the Protection of Migratory Birds， art. II （Aug.16，1916），39 Stat.1702，1703.
[11]Pub. L. No.85-508，§6（b），72 Stat.339.
[12]Mary Clay Berry: “The Alaska Pipeline : The Politics of Oil and Native Land Claims ”（1975），Bloomington， Indiana: Indiana University Press，1975.
[13]Robert T. Anderson:“India Tribes and Statehood: A Symposium in Recognition of Oklahma's Centennial: Alaska Native Rights， Statehood， and Unfinished Business”， The University of TulsaTulsa Law Review，Fall，2007，43 Tulsa L. Rev.17，pp25-29.
[14]Alaska National Interest Lands Conservation Act.October 29，2007，http://www.npca.org/media_center/fact_sheets/anilca.html.
[15]该案承认《阿拉斯加州国家利益土地保护法》中联邦所有的水域同样适用于土著居民的生存优先权。
[16]Subsistence Management Information ，http://www.subsistmgtinfo.org/basics.htm，Subsistence Management Information.1/30/2007，2013-02-10日访问。