20世纪60年代，为适应警力增加面临的主客观制约因素，美国开始并逐步扩大社区警务工作，在政府主导、警务部门组织及社区居民的积极参与下，建立并完善了社区犯罪预防制度。这些制度在维护社会安全、保障民众生命及财产安全方面起到了不可替代的作用。守望相助制度（英文为“neighborhood　watch　program”）是美国社区警务战略的重要实施项目之一,在美国社会的犯罪预防特别是城市社区的犯罪预防与控制中独具特色，很值得我国在构建社会治安防范体系及社区警务工作中借鉴。

 

　　美国相关执法部门非常重视项目框架的构建和机制内部的协作，从政府组织、警务部门及社区等多方面密切配合、分工负责，将社区居民变成警察的“眼睛和耳朵”，使社区犯罪预防守望相助成为了社区犯罪预防和居民治安的有效组织形式。

 

　　一、美国守望相助制度的实施背景

 

　　美国守望相助制度的起源可追溯到17世纪的美洲英属殖民地时期，当时的项目组织形式是由社区部分居民（即雇主）出资雇佣看护人，被雇佣的看护人主要负责社区范围内的街道巡逻。看护人要对社区雇主的财产负责，他们之间的关系带有鲜明的契约雇佣制特点。当代守望相助制度与此形式的本质不同在于参与者为社区内居民，且该组织为公益服务性，所进行的活动是社区居民进行犯罪预防及自救、自助的非官方群众性自愿活动。

 

　　美国现行的守望相助制度始建于20世纪60年代末。以1964年发生在纽约市皇后区的凯蒂·珍诺维丝强奸、谋杀案为起因。美国民众对当时许多目击者视而不见的做法十分愤怒，同时也对警察的工作效率产生不满，随后一些当地的居民自发组成了负责看护社区的小组。1972年，在美国警务援助厅的支持和帮助下，美国警长协会开始在全美范围内建立守望相助制度。2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国当局更是加强了守望相助的制度建设，守望相助制度从最初的预防犯罪角色向防范灾难、应对紧急情况和防范恐怖袭击等方向扩展。

 

　　二、美国守望相助制度的理念与目标、组织架构和运行程序

 

　　（一）守望相助制度的理念与目标

 

　　由于守望相助制度的起因是民众对威胁社区安全的不稳定因素存在着顾虑，因此大多数的守望相助组织建立在高离婚率家庭、低收入者居多和多种族居民所在的老旧社区。美国守望相助制度工作的基本理念和目标是：“增加项目参与者数量，减少犯罪概率。汇集居民力量，减少区域犯罪，共同打击犯罪，重建社区秩序，促进高品质生活”。由此不难看出，美国守望相助工作的首要任务是维护社区稳定、预防和控制各种违法犯罪行为。

 

　　实际上，预防社区犯罪一直是美国守望相助制度的主要工作目标和工作任务。从该制度实施60多年的实践情况看，美国社区居民参与犯罪预防的意识和能力得到显著提升。居民自发地识别犯罪、主动报案率及控制犯罪的效果十分明显，以此保障了居民安全、维护了高品质的社区生活，同时也为警务部门提供了志愿者支持，减轻了警务部门工作负担。守望相助制度志愿者通常采取观察的方式作为预防犯罪的手段，有时也采取主动巡逻等方式维护社区正常秩序。通过守望相助制度的实施，社区内犯罪率有所下降，守望相助制度也受到了美国社会的支持和肯定。

 

　　（二）守望相助制度的组织架构

 

　　在美国警长协会、司法援助局、司法项目办公室和美国司法部的共同努力下，联邦机构、各州、地区警务部门、警务联络官、社区居民被纳入美国守望相助制度的组织架构，而且这些部门及人员分工明确、相互衔接，成为一个有机的体系。

 

　　联邦机构部门（包括司法援助局、司法项目办公室、美国司法部和美国警长协会等多个组织，其中美国警长协会为牵头部门）为守望相助工作提供行政与财务方面的指导与帮助，负责生产、分配守望相助项目工作所需的物品，并且从理论层面上指导、协助全美的守望相助项目。各州、地区警务部门负责与管辖地区内的社区建立良好的合作关系，建立、完善本地守望相助项目工作机制，提升志愿者的工作能力，提高守望相助项目工作效率，增强管辖范围内社区居民的生活安全感。警务联络官（警务部门负责与社区联系的警务人员）受警务部门的委派，负责指导守望相助项目负责人的工作，与负责人共同制定有益于社区安全的方案；联络官会对负责人、区域长（类似于中国的居委会负责人）以及成员进行培训；联络官同时还负责指导、帮助守望相助项目组织的其他活动。居民咨询委员会是由社区居民组成的监管守望相助项目运行的组织，主要负责组织资金募集，与警务部门保持联系，向政府部门汇报可能发生在社区的安全稳定问题。守望相助项目负责人主要负责管理组织内成员，在志愿者、警务人员及民间组织间发挥重要协调作用，安排志愿者参加防范犯罪的培训与活动，领取、分配工作物品，制定特殊的预防犯罪方案，建立社区身份识别系统。每名守望相助项目区域长负责的范围为10-15个美国家庭住宅。区域长负责做好守望相助项目组织负责人与居民之间的协调工作，发挥承上启下的桥梁和纽带作用。其具体工作内容包括统计区域内居民的联系方式，邀请社区新入住居民参加守望相助项目，建立区域身份识别系统，定期询问居民需求及建议等。守望相助项目志愿者主要在社区内进行日常巡逻，注意发现可疑人员并观察其活动，一旦发现违法犯罪活动应立即向当地警察部门报告或拨打911报警电话，但应尽量避免与可疑人员发生正面冲突。

 

　　（三）守望相助制度中项目的运行程序

 

　　由于社区居民工作性质不同、工作时间不一致、居民互相不熟悉、社区环境不尽相同，因此，建立和维护守望相助项目，特别是其组织形式构建应结合社区特点，达到发挥守望相助项目最大功效的目的。在美国，建立、维护守望相助项目分为如下五个基本程序。

 

　　第一，明确社区存在的问题及其解决策略。在建立之初，首先由社区内项目发起者向当地警察局申请建立本社区的守望相助项目组织。警察局根据社区的性质、地域特点、居民数和犯罪特点，与项目发起人共同分析总结社区内可能发生的犯罪形式及应对方法。这一环节有利于在项目建立伊始准确地定位工作重点，作到有的放矢。

 

　　第二，在警务人员与居民间建立有效的合作关系。为确保建立守望相助项目组织，参与守望相助项目工作的警务人员必须了解、掌握社区居民的需要，并在社区防范犯罪中发挥模范带头作用；居民也应如实、详细地向警务人员反映社区内存在的各类治安问题及安全隐患，以做到警务信息的及时传递，保证关键信息在警务人员与居民间无缝对接。

 

　　第三，对居民的需求进行有效评估。在许多情况下，警务人员与社区居民关注的问题有所不同。警务人员可能关注对社会危害性更大的犯罪，而社区居民可能更关注类似于自行车被盗等案件。在警方看来，社区居民关注的案件并非大案、要案，故而有效的守望相助项目应将警务人员与社区居民所关注的问题紧密联系起来，使双方共同决定守望相助项目的工作重点与工作方法。

 

　　第四，召开定期会议，并选用、训练一支有力的志愿者队伍。守望相助项目组织成立后，组织负责人应该定期召开社区安全会议，并且利用定期会议对志愿者进行有效培训。当地的警务部门不但要对志愿者的背景进行严格审查，也应向志愿者提供相关培训和支持。要依靠有力的组织、管理和激励制度，使志愿者主动地参与到守望相助项目工作中。

 

　　第五，制定有价值的工作计划与方案。守望相助项目组织应不断发现社区存在的新问题，积极寻找解决问题的新途径，适时制定保障社区安全的新方案，以此优化社区环境，保证居民人身、财产安全。

 

　　三、美国守望相助制度的优势

 

　　（一）理念、目标定位准确，推动社区警务与居民的深度融合

 

　　将“增加项目参与者数量，减少犯罪概率。汇集居民力量，减少区域犯罪，共同预防犯罪，重建社区秩序，促进高品质生活”作为项目的理念和目标，充分地体现出了美国社区警务吸纳居民参与并为居民服务的特点，促进了警方与社区内居民在警务社区工作领域内的紧密合作。这也反映出在当今时代，随着社会组织形态的变化，美国社区警务的出发点和落脚点更加转向注重预防犯罪，而非案件发生后被动反应式地应对。充分发挥社区居民的能动性和积极性，发动民众的力量共同预防犯罪，汇集民众的智慧共同打击犯罪，才是有效提升警务工作效率和作用的重要基础和前提。从美国实施守望相助制度的实践效果看，居民在预防犯罪中“观察员”与“通信员”的作用得到充分体现。其一方面减少了警务人力资源浪费，另一方面提升了警务反应速度，不仅推动了美国社区警务战略发展，而且有效地改善了警民关系。

 

　　（二）工作重心突出，为不同社区提供优质的差异性服务

 

　　由于美国有多种族融合和各社区的历史成因不同等特点，因此各个社区内存在的治安问题及安全隐患不尽相同。从美国各地守望相助制度项目的内容看，其工作重心均与当地实际存在的犯罪现状及治安问题相适应，制定守望相助计划和应对措施也比较具体且针对性强。因此，警察与社区居民能够及时根据社区内新增犯罪的特点，调整和完善守望相助对策。例如，某社区经常发生盗窃案件，警方会根据该社区的犯罪地图，查找出案件经常发生的区域，并且结合周边环境（周边社区或者公用设施）、密集作案时间、人员往来情况等相关信息，综合分析盗窃案件的随机性概率，以此制定守望相助协防计划。

 

　　（三）框架内各组织和部门分工明确，共同促进守望相助项目良性发展

 

　　在项目框架内的机构和人员配置方面，从国家层面的司法援助局、司法项目办公室和美国司法部等联邦机构部门到各州、地区的警务部门均加入该项目的框架内。从中可以看出美国各级执法部门对这一民众自治组织的重视与支持。联邦机构部门在行政和财务方面的指导和帮助为项目发展提供了有力的保障，从理论层面的指导使项目的目标和任务更加明确；各州、地区的警务部门实际指导并联络各项目负责人，起到了承上启下的关键作用；项目负责人、区域长和志愿者承担了项目的主要工作，并可以切实地为项目的运作和取得实效发挥积极的实际作用。由此可见，框架内各层级、各方面分工明确，既有指导性组织又有实施性机构，既有保障类服务工作又有犯罪预防的具体任务。守望相助项目虽然是各社区自行实施的民众项目，但是国家和地方政府在政策方面、人力和物力方面的充分支持是前提和基础。该制度及具体项目虽然没有明确的逐层领导机制，但是项目内相关人员可以根据任务分工各司其职。人员的明确分工，使得各守望相助项目可以得到长期良好的发展。

 

　　（四）培训形式多样，全面提升项目志愿者的工作能力

 

　　由于守望相助制度志愿者多为当地居民，对于预防犯罪等知识理解尚浅，实践能力较差，因此上岗前的培训显得尤为重要。针对这一情况，在项目实施过程中警务部门的联络人员定期讲授一些常识性安全知识以及遇到某些突发情况时的紧急应对方式。这样不仅可以保证志愿者在工作时的人身安全，也可以广泛宣传安全常识，提高社区居民的安全意识。

 

　　除当地警务部门会定期组织志愿者进行警务相关知识培训外，还开辟了多种培训途径和形式。如志愿者也可以通过网络途径学习必要的社区安全知识（如USAonwatch——“看护美国组织”）。通过集体学习、个人学习与组织讨论等方式，全面提升志愿者社区警务工作的能力，志愿者可以掌握更全面的社区警务工作知识和更多的社区警务工作方法。

 

　　四、美国守望相助制度对我国社区治安防范和社区警务工作的启示

 

　　（一）进一步提高对社区治安志愿组织作用的认识，加大立法、政策和财物等的支持力度

 

　　公安机关与广大人民群众相结合是我国公安工作的基本方针，也是我国公安工作的优势和特色，在各个时期都发挥了不可替代的重要作用。然而，随着社会组织结构的不断变化，特别是城市化进程的加快，我国居民的居住形式和人口结构呈现出了多元化特点，因此社区的治安防范体系和组织建设也应与此相适应。近年来，城镇住宅小区物业保安组织逐步取代了原有的居民治安组织，由于对社区和居民的情况了解有限，很多情况下仅限于对社区人员出入的一般性管理，犯罪预防整体防控效果不明显。加之目前城镇还存在大量的老旧小区、弃管小区和“城中村”等。这些区域尚无物业保安组织，然而这些地区恰恰需要重点预防。美国建立社区居民守望相助制度的作法和经验，很值得我国现阶段在建设社区犯罪预防工作体系时学习和借鉴。我国的社区居民治安防范组织建设，是一个需要统筹考虑的系统工程。首先，要制定相应的法律法规，依法依规推动这项工作长期稳定发展。其次，在政府层面加大对社区居民治安志愿组织和工作的财物支持，设立财政专项经费，并配备统一的必要设施和物资，做到志愿者工作的公益性和政府支持的保障性相结合。再次，将社区治安志愿组织建设和居民组织的犯罪预防活动作为警察部门的工作之一，在公安机关设立相应的工作岗位，配备专职工作人员，完善警务人员、社区居民组织和居民志愿者的工作机制和任务分工。

 

　　（二）紧密结合各社区的治安状况，制定针对性强的社区治安防范方案

 

　　美国社区犯罪预防守望相助制度之所以在社区犯罪预防和密切警民合作方面发挥了重要作用，特别是最大限度地调动了社区居民参与的积极性和主动性，一个重要的因素是各社区守望相助项目和方案具有极强的针对性。也就是说，它与当前美国社会的社区结构状况、人员组成及犯罪形势相适宜，居民关心和参与社区犯罪预防就是维护自身的安全和利益。随着我国改革开放的逐步深化和扩大，以及城镇化进程加速，来华定居的外国人会大量增加，国内的人口流动也会更加频繁，社区的结构和人员组成会呈现多样化趋势，社区的犯罪预防工作必须因地制宜、突出重点，必须改变以往那种统一部署、统一要求、统一标准的工作思路，使社区的犯罪预防方案和措施在时间、地域上体现出差异性和针对性。

 

　　（三）加强对社区治安志愿者的培训，促进增强居民犯罪预防工作的实效

 

　　若要充分发挥社区居民治安组织和居民治安志愿者的作用，使其真正成为社区警务战略的有效载体和重要渠道，避免出现治安预防的“稻草人”现象，必须开展有效和规范的培训。在这方面，公安机关特别是基层公安机关应将其作为经常性的工作任务之一。近几年来，上海等地公安机关通过开办公民警校的形式，对公众进行基本警务知识普及、犯罪预防培训等，取得了很好的示范效果。可充分利用多种资源、多措并举，加强对社区居民治安志愿者的培训。例如各地公安院校和民警培训基地可定期或不定期举办居民治安志愿者培训班，向志愿者讲授相关的社区犯罪预防方法与手段；公安机关可建立专门的培训网站，采用远程网上自学自训的办法为志愿者提供必要的社区犯罪预防信息。这样既保证了信息的时效性，又能满足志愿者随时学习的要求。基层公安机关特别是公安派出所还可以直接走入居民社区，结合各社区和居民的具体情况开展有针对性的现场培训活动。

{1}郝树源.我国社区警务的现状及对策研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2014(6):29-31. 

{2}欧三任.“虚拟”社区犯罪防控的价值及其实现[J].四川警察学院学报,2014(4):17-23. 

{3}李森.环境预防犯罪理论在社区警务中的应用[J].湖北警官学院学报,2011(11):79-81.