【作者单位】中国青年政治学院

【文章来源】《湖南警官学院学报》2012年第6期
【摘要】辅助警察机构及其雇用的辅助警察，是新加坡警察部队的重要组成部分。关于辅助警察的规定，主要见于新加坡警察法第九部分和新加坡辅助警察条例。本文从辅助警察的设立、职权、管理三个方面入手，对新加坡辅助警察制度进行较为详细的介绍。

【关键词】新加坡；辅助警察制度

  关于辅助警察，目前尚无统一的定义。广义上，辅助警察是指正式警察以外的所有警察辅助力量。在西方，主要包括特别警察、私人保安公司、警察承包制等形式{1}。在新加坡，可以设立辅助警察机构的主体包括四种：政府部门、其他法定机构、公司、其他商事组织。其中，公司、其他商事组织所建立的辅助警察机构，在形式上即类似私人保安公司。辅助警察机构（Auxiliary Police Forces）及其雇用的辅助警察（Auxiliary Police）是新加坡警察部队的重要组成部分。关于辅助警察的规定，主要见于新加坡警察法（Police Force Act）第九部分和新加坡辅助警察条例（Auxiliary Police Forces Regulations）[1]。本文拟从辅助警察的设立、职权、管理三个方面分别予以阐述，冀此对我国辅协警制度的完善提供一个参考样本。

  一、辅助警察的设立

  新加坡警察部队（Police Force）隶属于内政部，与中央肃毒局、内安局、民防局和监狱局平行。新加坡全国共设6个警区总部，管辖着全国31所邻里警局、69所邻里警岗[2]。警察部队负责人为总监，对全国警察部队实施最高指挥和管理，对内政部长负责。辅助警察机构的指挥官（commanding officer for Auxiliary Police Forces）则是警察部队的副总监或人力资源主管。

  在新加坡，辅助警察的设立包括辅助警察机构的设立和辅助警察的任命两个内容。辅助警察必须隶属某一雇用单位。经内务部长批准，总监可以授权雇用单位设立一个或多个辅助警察机构。辅助警察机构设立后，才可以雇用人员，被雇用的人员经过总监的委任，才正式成为辅助警察。

  （一）辅助警察机构的设立主体

  雇用单位（employer）是指按照警察法第九部分的规定，根据内务部长的批准和总监的授权而建立辅助警察机构的政府部门（the Government）、其他法定机构（statutory body）、公司（company）或其他在新加坡从事商业的组织（other organisation carrying onbusiness within Singapore）[3]。雇用单位包括以下四种：政府部门、其他法定机构、公司、其他商事组织。警察法对雇用单位规定了严格的管理制度和处罚措施。

  1对雇用单位的管控。除政府部门外，新加坡对后三种雇用单位的控制较为严格，其控制手段主要有：

  第一，对雇用单位主体资格的控制。警察法八十七条（1）规定，没有内务部长的书面批准，雇用单位不得与其他雇用单位或任何人合并，也不得被其接管[4]。辅助警察条例第三十一条则对雇用单位的合并和被接管作出如下规定：在下列情况下，辅助警察雇用单位可以与另一方合并、联合或被另一方接管：（a）[5]雇用单位与另一方成为单一法律主体；（b）另一方在雇用单位取得实质控股地位；（c）雇用单位使用的或与辅助警察相关的全部资产已被另一方实际取得，或者实际上已转移至另一方为控股股东的实体；（d）两个或两个以上雇用单位的辅助警察，其使用的或与其相关的资产已转移至一个新的实体[6]。此外，当公司作为辅助警察雇用单位时，新加坡警察法还对其股权变动、表决权行使做出单独的限制规定，并对违法这种规定的行为规定了刑罚[7]。

  第二，对雇用单位高级管理人员的控制。警察法八十七条（3）规定，公司、其他商事组织作为辅助警察的雇用单位时，未经总监的书面核准，不得任命首席执行官。总监如果未批准某人担任雇用单位的首席执行官，则雇用单位应立即将其免除[8]。除非内务部长批准，否则辅助警察雇用单位的首席执行官和至少一半主管应为新加坡公民。

  第三，对雇用单位工作规程的控制。为维护辅助警察之间公平的市场行为和保护辅助警察服务对象的利益，总监可以颁布若干工作守则和指令，并可以随时增加、变更和撤销其内容[9]，所有的辅助警察雇用单位必须遵守这些守则和指令。如果违反，总监可以下令展开相应调查[10]。为应对特殊情况，总监也可以免除某一雇用单位不受工作守则和指令的约束或限制[11]。此外，警察法还对雇用单位之间的反竞争协定和行为做出了相应的禁止规定。

  在以上三种控制手段中，前两种具有较强的排他性。根据警察法的相关规定，无论其他法律、备忘录、协会章程、公司章程有何规定，对雇用单位主体资格和高级管理人员的条款均应有效。也就是说，其他法律、备忘录、协会章程、公司章程关于合并、接管、人事任命的规定，均不得违背警察法的上述规定。

  2.对雇用单位的处罚。根据警察法第90条的规定，如果（a）经过调查，总监认为雇用单位正在违反、可能违反或已经违反警察法的相关条款、已颁布的工作守则和指令、授权设立辅助警察机构时附加的合理条件；（b）雇用单位（仅指公司、其他商事组织）已经进入非合并或重整为目的的强制或自动清算程序；（c）雇用单位（仅指公司、其他商事组织）已经与债权人达成分配或和解协议；（d）为了公共利益或新加坡国家安全的需要，则总监可以书面形式颁发以下命令：

  （i）根据具体情况，命令雇用单位遵守警察法的相关条款、已颁布的工作守则和指令、授权设立辅助警察机构时附加的合理条件，或者终止其相应的违反行为；

  （ii）明确规定该雇用单位必须遵循的程序或采取的行动；

  （iii）要求雇用单位提供总监认为必要的履约保证金、银行的担保和其他一定数量的有价证券，并附加相关的条件；

  （iv）要求雇用单位修改或终止有关问题的协议、决定、协定或其他不适宜的行为；

  （V）中止雇用单位设立辅助警察机构的授权，不超过6个月；暂停执行警察法第86条（2）规定条件下的安保活动，不超过6个月；

  （vi）撤销雇用单位设立辅助警察机构的授权；停止执行警察法第86条（2）规定条件下的安保活动；

  （Vii）对雇用单位（除政府之外）施以经济处罚：每一项违反警察法的相关条款、已颁布的工作守则的行为（无论该行为持续与否），判处不超过100万新元的罚金；每一项违反指令[12]、设立辅助警察机构时附加的合理条件[13]的行为（无论该行为持续与否），判处不超过5万新元的罚金；

  （viii）处以总监认为合理的其他指示或限制。

  （二）辅助警察机构的设立条件
 
  经内务部长批准，总监为以下目的可以授权雇用单位设立一个或多个辅助警察机构：（a）保护雇用单位人员的生命和财产安全；（b）保护新加坡其他人的生命和财产安全；（c）协助警察维护法律和秩序；（d）协助政府部门、法定机构履行法定义务或职责；（e）执行总监批准的安保活动（security activity）[14]。总监在授权设立辅助警察机构时，可以强行附加其认为合理的条件，并可以随时以书面形式告知雇用单位变更或增加的条件。在变更或增加条件前，总监应事前告知雇用单位该意向，并允许雇用单位提出不应该变更或增加条件的理由[15]。

  雇用单位未取得总监授权而设立辅助警察机构，如果其在商务活动中承担保安任务，或者以广告及其他方式承揽保安业务，则该行为构成犯罪，应处以不超过5万新元的罚金，在宣告有罪后如果继续实施该行为，每天追加不超过5千新元的罚金[16]。

  雇用单位得到设立辅助警察机构的授权后，每财政年度[17]还需要向总监缴纳年费（annual fee）。年费的计算方法是：该雇用单位的全部辅助警察从事保护新加坡其他人的生命和财产安全、协助警察维护法律和秩序、协助政府部门、法定机构履行法定义务或职责、执行总监批准的安保活动这四项活动的全部工时数，乘以0.1新元/小时[18]。

  （三）辅助警察的任命
  
  建立辅助警察机构后，没有总监或其授权的其他警察的书面核准，辅助警察机构不得雇用任何人为辅助警察。可见，辅助警察的任命权仍属于总监。根据警察法的规定，可能成为辅助警察的人员包括两类：一是公务员，二是新加坡境内的法定机构、公司或其他组织的雇员[19]。但是，具备何种具体条件（如学历水平、身体条件、技术资质等）才能成为辅助警察，警察法和辅助警察条例未作规定。

  （四）设立程序
 
  根据以上介绍，可将辅助警察的设立程序概括如下：

  首先，由雇用单位向总监提出设立辅助警察机构的申请，经内务部长批准，总监可以授权雇用单位成立辅助警察机构。其次，拟任辅助警察的人员由雇用单位提出，得到总监颁发的委任状（warrant card）后，正式成为辅助警察。委任状明确限定辅助警察可以享有警察的哪些权力、特惠权和豁免权[20]。再次，每个辅助警察接受任命时，都要面对一名高级警官宣誓[21]。

  二、辅助警察的职权

  辅助警察具有较高的机动性，这有利于弥补正式警力不足和处理突发紧急事件。为此，新加坡警察法第九部分单设一节规定辅助警察的调动（mobilisation）。辅助警察的职权，因此可以区分为调动期间的职权和非调动期间的职权。

  经总监调动，辅助警察即可承担正式警察的任务，在履行任务期间，辅助警察与正式警察的职权相同、义务对等；而在非调动期间，辅助警察可面向社会提供相应的保安服务并收取费用，但不享有正式警察的权利和义务。
 
  （一）辅助警察的职权

  1．调动期间的职权。经内务部长批准，总监可以调动辅助警察机构的所有或任何成员履行一般或特殊警察的职责，被调动人员应在指定地点集合，执行指定的任务。调动期间，辅助警察享有与正式警察相同的权力，履行相同的义务，享有同等的保护和豁免[22]。

  根据警察法的规定，正式警察的职权主要在第三部分第19-43条规定，这些权力和义务主要有：遵守合法命令、配备武器装备[23]、坚守工作岗位、不被普通法律程序豁免、不为受命负责、设置路障等。

  被调动的辅助警察，没有正当理由而拒绝或疏于履行职责，即构成犯罪，应处以不超过5千新元的罚金或不超过3年的监禁，或者两者并处。

  2．非调动期间的职权。如果辅助警察未被调动，则其只须执行雇用单位的业务，通过服务活动为雇用单位带来利润[24]。此时，其享有的权力和义务，显然不应与调动期间相同。新加坡警察法和辅助警察条例对辅助警察非调动期间的职权没有做出明确列举，只是笼统规定在“委任状”中“限定辅助警察可以享有警察的哪些权力、特惠权和豁免权”。

  （二）对辅助警察的领导权

  根据辅助警察条例的规定，全部辅助警察机构的指挥官（commanding officer for Auxiliary Police Forces）是警察部队的副总监或人力资源主管[25]，某一辅助警察机构的指挥官（the Commander of the Auxiliary Police Force）则由总监批准、由其雇用单位在辅助警察或警察[26]中任命，该指挥官对总监负责[27]。

  （三）政府对辅助警察履职行为的责任承担

  警察法规定，任何法定机构、公司或其他组织雇佣的辅助警察的作为或不作为，应被视为其在这些部门雇用期间的作为或不作为，政府对此不承担任何责任[28]。可见，政府对辅助警察的行为承担责任的情况只有两种：其一，当政府部门作为雇用单位时；其二，辅助警察被总监调动期间。

  三、辅助警察的管理

  新加坡对辅助警察的管理，主要采取履职管理和纪律管理两个方面的措施。一方面，在履职管理中，通过考试、培训、薪金、福利、结社、晋升等方面的规定，为辅助警察顺利履行职责提供优越条件。另一方面，在纪律管理中，通过设定违纪行为、犯罪行为的客观表现、责任方式、处理程序，严格约束辅助警察的各种行为。

  （一）履职管理

  为保证辅助警察顺利履行职责，警察法、辅助警察条例对辅助警察的考试、培训、薪金、福利等均作出原则规定。比如，辅助警察的薪金、退休金、福利、任职条件、日常职责均由政府规定；每一个辅助警察都必须接受业务培训并通过相应的考试；辅助警察的制服、武器以及其他装备、设备，由雇用单位按照标准统一配备[29]。除此之外，由于警察法对辅助警察的结社权作出限制[30]，为补救受限的权利，辅助警察条例规定，在一个雇用单位中，可以按照级别成立一个或多个辅助警察协会（auxiliary police association），并对协会的建立、解散、章程、代表等作出详细规定[31]。

  在新加坡，辅助警察机构按照类似正式警察机构的职级进行编制，辅助警察的晋升规定比较详细。辅助警察的级别共分15级，由下至上依次为：警员、代理下士、下士、中士、上士、高级上士、驻署警长、高级驻署警长、督察、高级督察、助理警司、副警司、警司、副助理警监、助理警监[32]。每个雇用单位均要成立晋升委员会（Promotions Board），晋升委员会根据辅助警察的表现提出晋升建议，最终由雇用单位决定是否晋升。晋升委员会由指挥官、总监任命的代表新加坡警察利益的人员（1名）、雇用单位任命的其他代表（至少1人）组成。在以上人员中，由雇用单位指定一人担任晋升委员会的主席。只有通过晋升考试并且符合总监认为适宜的其他标准后，辅助警察才可能获得晋升[33]。

  （二）纪律管理

  新加坡对辅助警察的管理十分严格。辅助警察条例列举了15种违纪行为，并规定了违纪的责任。除违纪外，辅助警察条例还规定，辅助警察不履行职责即构成犯罪，需要追究刑事责任。处理违纪行为或犯罪行为时，采取“双轨制”的调查程序，被调查人员还可能接受违纪质询程序，这些做法无疑有利于保障辅助警察的陈述权和辩护权。

  1．违纪行为及其处理。辅助警察条例对违纪行为（discipline offence）的规定主要有15种：（a）未经请假或没有正当理由而擅离职守的行为；（b）值班时睡觉；（c）有损于良好秩序和纪律的行为；（d）履行职责时懦弱胆小；（e）违反辅助警察条例；辅助警察部队指令；辅助警察现行通令或者上级长官的书面或口头命令；（f）因醉酒不宜上岗；（g）违抗上级；（h）玩忽职守；（i）诈病;（j）执行任务期间作出错误失实的陈述；（k）越权导致他人受到伤害或者损失；（1）侵吞或者肆意破坏财产；（m）未经总监同意经商或从事其他雇佣活动[34]。

  一旦实施这些违纪行为，则该辅助警察的雇用单位可以开除该辅助警察，或者给予其下列8种处罚的一项或几项：（a）降衔、降级或降职；（b）延期或暂停加薪；（c）训诫；（d）警告；（e）增加额外的工作；（f）限制休假或/和特惠权；（g）不超过200新元的罚金或者没收不超过1个月的薪金，但未请假或缺乏合理理由而离岗的情况除外；（h）未请假或缺乏合理理由而离岗的情况下，作为对其他处罚措施的附加，可以根据其离岗期间或雇用单位认为少于该期间的其他适宜期间，没收其薪金[35]。

  2．犯罪行为及其处理。警察法第九十五条规定，辅助警察不履行职责即构成犯罪（Everyauxiliary police officer who deserts shall be guilty of an offence），应处以不超过5千新元的罚金或不超过2年的监禁，或两者并处，并可以根据新加坡辅助警察条例附加处以较此为轻的处罚[36]。“不履行职责”（ desert）是指这两种情形：一是没有合法批准故意长期脱岗或不到岗执勤；二是故意擅自离岗逃避辅助警察的勤务或其他勤务[37]。此外，警察法第一百零二条还规定，辅助警察无正当理由泄露工作期间获取的私人信息和秘密，也构成犯罪，应处以不超过5千新元的罚金或不超过2年的监禁，或两者并处[38]。

  3、程序规定。只有收到投诉人亲笔签名的书面投诉后，才能调查被投诉的辅助警察。调查采取“双轨制”：雇用单位可以任命一名辅助警察（investigating auxiliary police officer）进行调查，总监也可以任命一名正式警察（investigating police officer）进行调查。调查后，可能出现两种结果：一是被调查者已经犯罪，此时需要直接进入诉讼程序，由法庭作出处罚；二是被调查者没有犯罪但可能违纪，此时则由重新任命的纪检警察（disciplinary officer）继续调查。

  第一，直接进入诉讼程序的情况。

  如果被调查者的行为属于警察法第九十五条和第一百零二条规定的犯罪行为并且已经调查属实，则可以直接进入诉讼程序，此时不须按照辅助警察条例的规定再科以违纪处分。诉讼程序的启动有两种方式：一是雇用单位或者辅助警察机构的指挥官将被调查者移送总监，总监依据新加坡警察法第九十五条（1）之规定提起诉讼；二是依据总监任命进行调查的正式警察直接依据新加坡警察法第九十五条（1）之规定，向法院起诉[39]。如果对法院的裁判不服，则可以依照刑事诉讼程序进行上诉。

  第二，被调查者没有犯罪但可能违纪的情况。
 
  如果没有犯罪而只是涉嫌违纪，则被调查者可能被追究违纪责任。此时，被调查者需要参加纪律研讯（disciplinary inquiry）[40]。纪律研讯程序由纪检警察（disciplinary officer）主持。纪检警察的选择也采取“双轨制”：第一，如果前期调查是由雇用单位任命的辅助警察进行的，则纪检警察应由辅助警察机构的指挥官（the Commander of the Auxiliary Police Force）在辅助警察中任命；第二，如果前期调查由总监任命的正式警察进行的，则纪检警察应由新加坡警察的副总监或人力资源主管（the Deputy Commissioner or Director Manpower of the Police Force）在正式警察中任命[41]。无论纪检警察是辅助警察还是正式警察，其级别都必须高于被调查的辅助警察或者与其平级。

  在纪律研讯程序中，纪检警察将按照两种情形处理：一是被调查的辅助警察认罪（the auxiliary police officer concerned pleads guilty），二是被调查的辅助警察认为自己无罪或拒绝表示（the auxiliary police officer concerned does not plead guilty or refuses to plead）。在这两种情形中，纪检警察都应听取被调查者申辩，向被调查者出示并宣读证据。

  无论何种情况，纪律研讯程序结束后，纪检警察应出具调查结论。如果确定无罪，纪检警察应撤销案件（dismiss the case）。如果确定有罪，纪检警察应向雇用单位提出处罚的建议（recommend to the employer the appropriate punishment），雇用单位可以根据该建议作出处罚决定[42]。

  被处罚者如对纪检警察的调查结论或雇用单位的处罚决定不服，可以自收到通知后30天内向总监提出上诉。提出上诉后，在裁定未下达前，应暂停执行相关处罚[43]。总监收到上诉后，有权支持、变更或推翻纪检警察的结论，或者命令其重新进行纪律研讯程序；有权支持雇用单位的处罚决定，如果认为该处罚决定过轻或者过重，总监还有权根据辅助警察条例的授权，对违纪者处以其他处罚[44]。总监对上诉作出的裁定均为最终裁定[45]。

  综上所述可以发现，新加坡辅助警察制度体现出按需设立、严格审批、随需调用、严密管理、保障有力、严厉处罚的显著特点。该制度的实质，是通过授权的方式将社会力量纳入犯罪防控机制和警务运行体系。因此，也可以将该制度的实施视为“第三方警务”理论的实践方式之一{2}。新加坡是世界上犯罪率最低的国家之一。在全球多个调查机构评估中，新加坡警察综合评价一直位于世界警察前列{3}。辅助警察制度在其中发挥了重要作用，值得我们深入研究，从而为我国辅协警制度的完善提供参考和借鉴。

【注释】
[1]新加坡警察法、辅助警察条例均于2004年10月12日开始实施，2006年1月30日起开始实施修订后的警察法，2006年8月31日起开始实施修订后的辅助警察条例。
[2]新加坡的邻里警局相当于中国公安机关基层派出所，邻里警岗则类似派出所在各社区的执勤点。参见余宁，陈默．新加坡警察制度比较研究[J].云南警官学院学报,2011, （2）.
[3]参见Police Force Act of Singapore，第86条。
[4]参见Police Force Act of Singapore，第87条（1）。
[5]为便于对照，本文在列举法律规定时，采用新加坡法律条款中的原编号，如（a）（b）、（i）（ii）等。
[6]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第31条。
[7]参见Police Force Act of Singapore，第88条。
[8]参见Police Force Act of Singapore，第87条（6）。
[9]参见Police Force Act of Singapore，第89条（1）（3）。
[10]参见Police Force Act of Singapore，第90条。
[11]参见Police Force Act of Singapore，第89条（5）。
[12]参见Police Force Act of Singapore，第89条（3）。
[13]参见Police Force Act of Singapore，第89条（2）（4）。
[14]根据新加坡警察法第2条的规定，保安活动包括：（1）担任保镖或维护秩序时使用或携带武器的活动；（2）巡逻、保护、监护或看管任何财产（包括押运中的现金）时使用或携带武器的活动；（3）辅助警察条例规定的保护人身财产安全时使用或携带武器的活动；（4）为开展前三项活动而雇用或提供人员的行为。
[15]参见Police Force Act of Singapore，第86条（1）（3）（4）（5）。
[16]参见Police Force Act of Singapore，第86条（9）。
[17]指每年4月1日至次年3月31日。
[18]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第33条B。
[19]参见Police Force Act of Singapore，第92条（2）。值得注意的是，该条款规定的是other organisation，不同于第86条（1）规定的other organisation carrying on businessa.
[20]辅助警察辞职或被雇用单位辞退后，总监即宣布该委任状作废。
[21]参见Police Force Act of Singapore，第92条。
[22]参见Police Force Act of Singapore，第97条。
[23]与正式警察不同，辅助警察调动期间的武器装备均由雇用单位提供。
[24]因此，辅助警察被调动期间，由于不能继续为雇用单位服务，雇用单位的业务和利润必然受到影响。为解决这一问题，新加坡警察法第98-101条、辅助警察条例第26-29条详细规定了雇用单位获得补偿的权利和相关方法、程序。总的原则是，补偿数额由总监根据被调动的辅助警察的薪金确定。
[25]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第2条。
[26]总监与非政府的雇用单位协商后，可以委派一名或多名正式警察到辅助警察机构工作。委派期间的薪金和津贴等由该雇用单位支付。
[27]参见Police Force Act of Singapore，第96条。
[28]参见Police Force Act of Singapore，第105条。
[29]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第8、9、10条。
[30]根据新加坡警察法第93条（3）和第16条的规定，辅助警察不得加入工会和附属于工会的组织和团体；不得加入具有控制或影响辅助警察薪金、养老金或任职条件这一目的的组织和团体；不得加入任何有政治目的的团体和组织。
[31]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第12-17条。
[32]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第5条。
[33]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第6条。
[34]因此，辅助警察被调动期间，由于不能继续为雇用单位服务，雇用单位的业务和利润必然受到影响。为解决这一问题，新加坡警察法第98-101条、辅助警察条例第26-29条详细规定了雇用单位获得补偿的权利和相关方法、程序。总的原则是，补偿数额由总监根据被调动的辅助警察的薪金确定。
[35]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第2条。
[36]总监与非政府的雇用单位协商后，可以委派一名或多名正式警察到辅助警察机构工作。委派期间的薪金和津贴等由该雇用单位支付。
[37]参见Police Force Act of Singapore，第96条。
[38]参见Police Force Act of Singapore，第105条。
[39]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第8、9、10条。
[40]根据新加坡警察法第93条（3）和第16条的规定，辅助警察不得加入工会和附属于工会的组织和团体；不得加入具有控制或影响辅助警察薪金、养老金或任职条件这一目的的组织和团体；不得加入任何有政治目的的团体和组织。
[41]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第2、22条。
[42]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第22条。
[43]参见Police Force Act of Singapore，第95条（5）（6）。
[44]参见Auxiliary Police Forces Regulations of Singapore，第25条。
[45]参见Police Force Act of Singapore，第95条（7）。