作者简介：夏菲（1972—），女，汉族，上海市人，华东政法大学副教授。

文章来源：《法学杂志》2009年第11期。
【摘要】如何有效地制约警察权是各国警察理论与实践中重要而又难以解答的问题。本文从英国警察权制约的组织基础——警察负责制的历史发展和现行制度进行分析，概括出其三大特征：地方与中央控制相结合、权力分立以及警察独立。以期对我国警察权制约制度构架提供新的视角。 
【关键词】英国警察 警察负责制 警察权 
 
    一、中央与地方之角逐是英国警察负责制发展的主线

英国现代警察制度的建立以1829年伦敦大都市警察的成立为起点。在此之前，英国并没有职业的组织机构进行犯罪预防等社会治安维持活动，维护社会治安是地方责任。1285年的《温彻斯特法案》（Statue of Winchester）确立的治安维护体系实行于自诺曼征服至伦敦大都市警察建立的六百年间。它所确立的原则主要有“（1）每一个人都有维护国王和平的义务，每个市民都可以逮捕犯罪人；（2）没有报酬的、兼职的治安官（constable）更具有这样的责任，在城镇治安官的工作受到守夜人（watchman）的帮助；（3）如果犯罪人没有被现场抓获，那要鸣金捕贼（Hue and Cry）；（4）每一个人都要准备好武器以参加鸣金捕贼行动；（5）治安官有义务将犯罪人带到治安法院（Court Leet）。”[1]显然，这是一种地方民众集体对治安负责的机制。

十八世纪中后期，英国工业革命推动英国整个社会发生巨大变化。在经济迅速增长的同时，社会各阶级的对立冲突日益加剧，新兴的资产阶级和日益强大的工人阶级以各种形式实现自己的政治诉求。社会政治冲突不断、骚乱此起彼伏、犯罪数急速上升，“十九世纪的犯罪数据表明犯罪是一个大规模的现象，或者说是骇人的。……犯罪已经不是一个个人或地方的事务，而是全国性的问题。”[2]传统的非职业型的治安维护模式显然已无力应对。因此，自十八世纪后期开始各地已经在尝试建立职业的治安维护力量。伦敦大都市警察也正是在这种社会背景下，在前期各种新型警察组织探索的基础上经罗伯特·比尔等积极倡导组建专业警察的人士的全力推动下得以成立。

1829年《大都市警察法案》规定警察局由两名治安法官（magistrate后称为警察局长commissioner。）指挥、对内政部负责。这种警察对中央负责的制度是与传统的地方性特征相背离的。

1835年，市自治体法（The Municipal Corporations Act1835）颁布，该法所确定的警察负责制更多地体现了警察的地方性特征。

1839年《郡警察法》（County Police Act）规定由各郡的治安法官决定是否建立警察组织。治安法官有权任命或解雇警察局长，而后者在任命和控制其下属方面有绝对的权力，内政部只就郡警察管理、服装和薪水方面做基本规定，对郡警察组织而言，并不存在中央指令。[3]财政方面，法案规定警察建立的费用和以后警察的工资、津贴等都由地方财政负担。

1856年的《郡和市警察法案》（The County and Bor-ough Police Bill 1856）认可了由监督委员会任命警察的1835年自治市警察模式和由治安法官任命警察的1839年郡警察模式。但更强调相对统一的地方警察力量，推动郡内各区域警察组织的合并。

自1856年《警察法》之后，地方警察组织的中央化控制不断加强。1874年，中央财政对地方警察组织的补贴由1856年法案规定的警察工资和服装费用之四分之一增加到二分之一，其目的在于加强巡官对地方警察组织的监督力度。无论是监督委员会还是治安法官，作为地方纳税人利益的看护者在新警察的费用方面都是十分节俭的，希望用较低的费用维持一个有效的警察组织。

与此同时，内政部越来越多地绕过监督委员会或常务联合委员会而直接与地方警察局长联系，增进了内政部与警察局长之间的关系。“对内政部而言，如果说有关处理犯罪或司法的文件，先送到治安法官和警察权威那，再通过他们到警察那，这是合乎逻辑的；那么，关于处理与犯罪和司法无关的中央政府的行政事务的文件，直接到警察那也是合理的。”[4]

奠定现行英国警察现行负责制基础的1964年《警察法》确认了1956年以后百年中中央权力扩张的事实，赋予内政部更多的干涉地方警务的权力，地方警察权威的作用被大大削弱。之后的一系列警察法也都延续了这种扩大中央控制权的趋势。

二、英国警察负责制的构建突显权力分立原则

1964年《警察法》（Police Act 1964）规定了统一的地方警察权威（police authority）的权力。英国警察现行的负责制就是由该法确认的所谓“三角结构”即内政部、警察局长和地方警察权威对警察各负其责、相互制约的负责制。

法案首先规定了地方警察权威的构成和职责。地方警察权威在郡是警察委员会（police committee），在市是监督委员会，它们是郡、市议会下的委员会。警察委员会的成员中，三分之二是由郡议会任命的议员，三分之一是郡季审法院任命的治安法官。监督委员会的成员构成与警察委员会的基本相同。地方警察权威的职能主要有以下几项：一是保证维持人数足够、有效（efficient）的地方警察组织并实施为实现该目的而为法律所授予的权力；二是依照本法规定，经内政部长同意任命警察局长、决定各级警员的人数；三是经内政部长同意为警察提供、维护必须的房屋、建筑等以保证地方警察的有效性；四是依照法律规定提供和维护警察工作所需的交通工具、设备、服装和其他装备。

对于警察局长对警察组织的权力，法案规定得比较原则——警察组织应当受警察局长的指挥（direction）和控制（control）。在与地方警察权威的关系方面，法案规定：警察局长要向地方警察权威递交年报，汇报一年中警察工作基本情况；在警察权威要求下，应当就特定事宜向警察权威汇报；但是，如果警察权威的要求涉及公共利益或者对警察权威履行职责而言并非必须的信息，警察局长可以将该要求转给内政部长，由后者确定警察局长是否要答复。

关于内政部的角色，法案规定的一般原则是行使所有最有助于推动警察效率（promote the efficiency of the po-lice）的权力。这些权力包括：为确保效率，可以要求地方警察权威行使迫使警察局长退休的权力；内政部长可以要求警察局长就当地警务具体问题提交报告；警察局长也要向内政部递交年报；由内政部根据巡官（Her Majesty’s Inspector of Constabulary H．M．I．）的评价决定政府补贴许可；可以启动关于地方警务的问询（inquiry），并任命问询的主持者；制定有关警察管理和警察工作条件的规范，规范涉及内容非常广泛，包括警察级别、警察任命和升职条件、纪律约束、警察应当履行和不应当履行的职责、工作时间、离职、薪金等等。

1964年《警察法》对警察权威、警察局长和内政部的职责和相互关系进行规定，总体上是试图建立一种三方相互牵制的警察负责制。与以往的《警察法》相比，该法在三方具体权力的规定上明确赋予内政部更多权力。

英国三方负责的警察负责制最初是中央和地方关于警察控制之政治角逐中相互妥协的产物。但它在客观上起到了警察控制权分散、防止警察权力随意扩大的作用。无论是内政部、地方政府还是警察局长对警察组织都没有完整、绝对的权力，都在不同程度上受到另两方的钳制。警务活动不仅要体现中央的需求，还要符合警察职业标准并反映公众的意见（地方警察权威代表地方公众）。

三、警察独立性是英国警察负责制的核心价值

1964年《警察法》规定：警察在警察局长的指挥和控制下实施的职能行为如果侵犯了他人权益，警察局长要承担责任。警察局长对警察组织全权负责的规定再次强调了警察的独立性。司法同样极力维护警察独立性，最有影响的案件是1968年的布莱克勃Blackburn案。

1966年，艾伯特·雷蒙德·布莱克勃向大都市警察局投诉，称伦敦各赌场存在违反1963年打赌、游戏和博采法案（Betting，Gaming and Lotteries Act 1963）的行为，[5]而大都市警察并没有依法执行法律规定，没有制止此类非法行为。1967年3月15日，他再次向警局反映，并指出两个存在违法行为的俱乐部，要求大都市警察执行1963年法案的规定。21日，布莱克勃得到警方答复，内容是：警方认为执行1963年法案有困难；警力配置是由警局决定的；在警力配置方面，由很多比执行游戏法案更重要的事情。同时附上了1966年4月22日警察局内部的指令。当时，大都市警察局长办公室向各高级警官发布内部命令，不再对经注册、许可开设的俱乐部进行实时监督以查处非法赌博；同时鉴于法律（司法判例）对什么样的游戏是非法尚不确定，只有当有人投诉俱乐部有欺诈行为或者俱乐部被认为是犯罪聚集场所时，才宜动用警力予以查处。1967年7月11日，布莱克勃诉至地区法院要求法院向大都市警察局长发布书面训令，遭地区法院拒绝，后上诉至上诉院。

案件主审法官丹宁爵士（Lord Denning）对案件从事实和法律角度进行分析，在他看来，虽然1829年大都市警察建立的时候，没有制定法或判例法对警察局长的宪法地位进行界定，但他坚信，警察局长和所有警察一样应当而且也的确是独立于行政权的。“尽管1964年警察法案规定内政部长可以要求警察局长递交年报，并出于效率目的而要求他退休，但警察局长并不从属于内政部长的指令。和所有警察一样，警察局长的职责是执行国家法律。为此，他要派员去侦查犯罪，同时确保正直的市民和平的生活。他必须决定是否对嫌疑人提起诉讼，如果认为需要则提起诉讼。他在实施上述行为的时候，不是任何人的仆从，只服务于法律。没有哪一个国王大臣可以要求警察局长必须做什么或不做什么、监视这个地方或那个地方、必须起诉或不起诉这个人或那个人。地方警察权威同样无权这么做。执行法律的职责只在警察自己，他对法律负责并只对法律负责。”[6]丹宁爵士铿锵有力的陈词似乎是警察局长的独立宣言，进一步阐述了在地方警察权威、警察局长、内政部这三者的关系中警察局长的独立性，即警察局长在执行法律的时候不受中央或地方政府的干预。

丹宁爵士的分析还不止于此，他进一步论述司法对警察局长的干预度。他说“尽管警察局长对法律负责，仍然有很多领域是属于其自由裁量权范围，法律不予干涉。比如，在某一特定案件中，是警察局长决定是否进行调查、是否需要逮捕、起诉。是警察局长决定其警力的配置，决定将主要力量用于应对某种犯罪或某个区域，法院不能也不应该就这些事务给予其指令。”[7]这确定了法院与警察关系的一般原则，即法院一般不干预警察职权行为。但这并不意味着司法对警察没有任何控制。丹宁爵士的观点是，为确保警察履行职责，个人是可以申请法院向警察下达书面训令的，但其前提是“申请人有实质性的利益（sufficient interest）需要保护，而又没有其他同样便利的救济途径的”。[8]也就是说如果警察的某项政策决定明显侵害了公众利益，则法院应当干预。在本案中，法官认为布莱克勃个人受到非法赌博的影响程度并未达到实质性利益受侵害的程度，而且警察局也撤销了1966年4月22日的内部指令，对伦敦的俱乐部也采取了进一步的措施，这些都是布莱克勃和一般市民所能期望较好的结果。法院没有支持上诉人的请求。

结语

近几年，与警察有关的重大社会事件频频发生，如余祥林案、躲猫猫事件、杭州七十码事件、哈尔滨警察打人事件、杨佳事件、深圳宝安区交警中队被围攻事件等等。在这些事件中，我们看到了侵害公民权利的“强势警察”；同时还有遭到侵害的“弱势警察”，强势和弱势警察都是警察权控制不力的表现，前者是权力使用的过度，后者则是不足；前者直接损害公民的权利，后者会使我们每个人的权利缺乏基本保障（警察如果因顾忌被投诉而不敢执法或警察在遭到侵害后不敢依法还击，那基本社会秩序就无从谈起，而上述情况的发生在警察中已经不是个别现象）。

反思我国这十余年中警察权力控制的主要策略就是加强立法，细化警察执法程序，明确警察权力内容。法律规范固然重要，但法律执行的效果如何却和其他因素密切相关。在我国，警察受地方政府指派或者经同级其他行政机关要求执行非警务活动的情况十分普遍，这在很大程度上加重了警察工作负担，而且随意动用警察往往在公众中产生非常消极的影响。英国警察负责制的内涵给予我们的启示是，除了法律外，组织体系的优化同样是警察权控制的重要途径。警察不可能摆脱行政权的控制，即使是强调独立的英国警察实际上也是受内政部制约的。然而，无论是上级部门还是地方政府，对警察组织的制约必须依法进行，并且法律的设定又应当是合理的。

因此，在警察权制约方面，我国今后的工作除了进一步完善有关警察权力内容的法律外，还要改进警察与其他部门之间的组织关系。在后一项工作的进行中，英国警察负责制有两个经验是值得我们借鉴的：对警察组织的权力控制应当分立而明确；警察要形成对法律负责的信念。 
 
【注释】 
[1]T．A．Critchley（1967）A History of Police in England and Wales 900—1966，Constable and Company Ltd，p．7．
[2]Philip RaWlings，（1999）Crime and Power A History of Criminal Justice 1688—1998，Addison Wesley Longman Limited，p．71．
[3]Clive Emsley，（1983）Policing and its Context 1750—1870，The Macmillan Press Ltd．，pp．70—71．
[4]CliVe Emsley，（1996）The English Police A Political and Social History，Second Edition，Longman，p．93．
[5]依照1963年打赌、游戏和博采法案，如果概率性游戏，其输赢概率对每个人而言都是均等的，则是合法的，否则为非法。而在当时伦敦绝大部分赌场、俱乐部中的游戏多是使用一种带零的轮盘赌游戏机，这种游戏机的概率更有利于庄家。
[6]Regina v．Commissioner of Police of the Metropolitan Police Ex parte Blackburn ex parte Blackburn （1968）l All E．R．763．
[7]Ibid．
[8]Ibid．