【作者单位】广西壮族自治区南宁市人民检察院。

【文章来源】《中国刑事法杂志》2009年第11期。
【内容提要】美国检察制度及相关法律繁杂，相关成文法会同判例法及行业规范，相互交错，深刻影响着美国检察制度的发展与变革，其经验与教训为各国检察制度改革提供难得的学习与借鉴模板。在科学与务实批判的基础之上，美国检察制度中某些合理的内核、理念与制度有可能为我所用；而其中出现的一些问题，亦可成为我国检察制度改革的前车之鉴。 
【关键词】美国检察制度 溯源 发展 挑战

正如我国台湾学者黄东熊所指出的那样，“一切制度系受各时代之社会客观条件，与各时代为维持其政治、社会体制之续存所需达成之目的而产生变换，检察制度完全属历史性、政策性之社会产品。”⑴美国检察制度亦非与生俱来，而是历经多次变革，逐步从弱势走向强势，并根据社会生活特别是犯罪控制工作重点变化而有些微调整，与时俱进。在美国犯罪学家约翰·L·沃劳尔（John L. Worrall，1972—）看来，这些历程无不是四个主要内外力推动而就的：首先，美国人出于政治上的考虑选择公诉而非私诉；其次，美国人追求民主源自地方政府构造；再次，与第二点相联系，检察官由选举而非任命产生风向正盛；最后，欲实现立法与行政之分权使得检察机关履行行政职能成为可能。⑵

一、美国检察制度的起源与形成

美国地方检察制度发源于北美殖民地时期，而联邦检察制度则是在其独立之后逐步发展起来的。美国检察学者杰克·克瑞斯（Jack Kress）认为，这一期间检察制度在结构层面上的改革呈现出三个主要特点：检察官参与政治的终结；效率低下、规模狭小的郡级检察机关的集权化以及强调检察官的全职性。⑶ 
“法者，非天堕，非地生，发于人间，而反以自证”。⑷1789年10月17日，美国第一届国会通过了《1789年司法法》（Judiciary Act of 1789）。根据这部法律，联邦最高法院和下级法院先后得以设立。《1789年司法法》规定，在每个联邦司法区任命一个有法律经验的人充任检察官，对联邦犯罪进行起诉。司法部成立之前，联邦总检察长根据《1789年司法法》已代表政府从事法律事务并提供法律咨询，但没有专门机构协助其开展工作。 
最初，联邦总检察长茕茕孑立，仅系一人兼职，其职责局限于在最高法院起诉涉及美国国家利益的案件，向总统提供法律意见以及解答政府各部门就其业务方面提出的疑问。总检察长并不能正式监督联邦地区检察长在其司法区内的刑法执行。尽管早在1791年国会便有这方面的立法动议，但一直到1861年总检察长才获得这一权力。在此之前，联邦地区检察长只是在自愿的基础上偶尔征求总检察长意见。仅在某些重大案件中，如亚隆·伯尔（Aaron Burr，1756—1836）案，受总统要求，总检察长才参加下级法院的庭审。即便1861年起总检察长获得监督联邦地区检察长的权力，这一权力直到10年后才得以真正实现。⑸ 
直至1853年，作为非专职的政府法律顾问，联邦总检察长还可以从事私人法律业务。⑹随着工作量的迅速增加，仅由一个人来承担这些繁重而复杂的事务显然不合时宜，总检察长适时延聘了若干助理。而越来越多的私人律师（private attorney）也开始涉足到联邦检察的业务之中。 
随着美国内战硝烟的消散，断壁残垣之中凸显的诉讼案件不断涌现，雇佣私人律师费用高昂，日益成为羁绊联邦政府的沉重财政负担。1867年，在国会议员威廉·劳伦斯（William Lawrence，1819—1899）倡议下，美国众议院司法委员会（U．S．House Committee on the Judiciary）着手研究创设“法务部”（law department），以便将总检察长及联邦地区检察长纳入其中。次年2月19日，劳伦斯向国会提出议案建议设立“司法部”，不过因其深陷总统弹劾案分身无术导致其议案草率，无果而终。直到1870年2月25日，参议院和众议院先后通过国会议员托马斯·詹克斯（Thomas Jenckes，1818—1875）提出《设立司法部法》（Act to Establish the Department of Justice）的提案。是年6月22日，尤里塞斯·格兰特总统（Ulysses Grant，1822—1885）签署该法案。时至今日，《设立司法部法》对司法部根本权能的指导作用仍坚如磐石。1870年7月1日，司法部开始正式运作。这项法案并未改变总检察长职责，其薪俸与任期维持原状。根据这部法律，司法部负责涉及美国国家利益的所有刑事检察与民事诉讼。此外，该法案还赋予总检察长和司法部监督联邦法律执行权。为协助总检察长，还增设了“联邦首席政府律师”（solicitor general）一职具体负责联邦司法诉讼，代表联邦政府在最高法院出庭。较之既往，检察官在刑事司法乃至社会运作中的地位日渐抬升。同年，随着《洲际商业法》（Interstate Commerce Act）的通过，联邦政府被赋予更多职责，而司法部首当其冲。1872年，联邦监狱的管理权由当时的内政部⑺（Department of Interior）移转到司法部。 
这一时期，地方民选政府职能的发挥及完善逐步推动了地方检察官职责的进一步明确化。以纽约市为例，英国学者迈克·麦康威尔（Mike McConville，汉名“麦高伟”）等指出，“市政机构新型政治化所带来的政治压力就是这一过程对地区检察官角色及身处该位的个人性格的影响。”⑻早期，联邦检控、州检控及公民私诉间区分不甚明了，州检察官甚至普通公民都可向联邦法院进行刑事检控。⑼到十九世纪末，美国联邦和州检察系统基本成形。

二、美国检察制度的发展与成熟

在总结美国检察制度发展史后，沃劳尔认为其总体呈现出这样几个明显特征：从私诉过渡到公诉、从中央集权检察到地方分权检察、从检察官任命制到选举制、检察官职权从有限性到几无限制。⑽后两点特别是检察官自由裁量权的发展，在整个二十世纪表现尤为突出。 
随着民主运动的发展，美国检察职权不断得以加强。早在1883年，伊利诺伊州上诉法院称，检察官的提起或中止公诉权无可置疑，检察官在刑事方面几乎享有独占和不受审查的权力。⑾在1930年“威尔逊诉马歇尔郡”案中，法院确认“检察官享有对刑事追诉的绝对控制权。”⑿1933年，联邦最高法院在《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act of 1933，简称NIRA）案中所作的“批评性陈述”认为，“复兴法下行政部门的自由裁量权实际上没有受到限制，没有被限制在防治其泛滥的轨道内。”⒀作为行政官员，检察官此间权力的不断扩充也就不足为奇了，这种情况一直持续到上个世纪中叶。 
物极必反，尤其是一战特别是经济大萧条对社会秩序的极大冲击，公众对检察官未能有效控诉不断攀升的犯罪日益不满。在20世纪20年代，一些州先后组建犯罪委员会（crime commission）来检测刑事司法系统之地位及其应对一战后犯罪飙升之能力。其研究结果使人们对检察官角色及其权力与自由裁量权大为惊异。据“全美法律遵守及执行委员会”（National Commission on Law Observance and Enforcement，简称NCLOE）研究发现，“不管从哪个角度看，检察官对司法之管理都拥有法官不能比肩之权力，但公众对此缺乏应有之鉴识。在嫉妒法官权力的同时，我们对检察官权力的不断增长却往往视而不见”。对此，维克逊委员会亦有同样认识，并建议设立州级专门检务督察来监管检控流程。⒁无独有偶，1934年发表的一项报告同样指出，“检察官的政治性妨碍其公正执法，而且，检察官由直接选举产生，既不能提出合格的候选人，也不能对检察官的自由裁量权进行适当的监督，建议对检察官的自由裁量权进行限制”。面此压力，美国检察制度坦然自若，改革步伐依然迟缓。总的来说，美国检察制度虽未经惊涛骇浪，但也历经数次调整、充实，才逐渐完善起来。 
在1999年出版的《一个国家、两种文化》（One Nation，Two Cultures）中，美国历史学家格特鲁德·希梅尔法布（Gertrude Himmelfarb，1922—）认为，“美国仍生活在发轫于20世纪60年代的文化大分裂的阴影中”。在她看来，美国充斥着崇尚个人自由及自我表现和重视权威及尊重规则传统两种文化。⒂这两种看似互不相容的意识形态交织在一起，共同左右着美国政治版图和民众的普通生活。追求个体解放与尊重规则并不是平行出现，而是呈现出此消彼长的态势，深刻影响着美国检察制度改革与检察官自由裁量权的行使。检察官之权威（authority of prosecutor）不断壮大，究其原因：今日之刑法典条款之间相互叠加，赋予检察官自行选择如何确定何种行为可视同犯罪；犯罪率的攀升并未能增加检察官及被告人之辩护律师可利用的资源，致使双方均过度依赖辩诉交易，而检察官在这一领域拥有几无限制的裁量权；量刑指南提升了检控决定之重要性，因法庭量刑幅度将取决于检控决定。⒃ 
经过近140年的发展与完善，美国司法部业已成为世界上最大的“律师事务所”，为美国联邦法律执行的中枢。而历史较之久远的州与地方检察机关也历经风雨，在处理地方事务尤其是犯罪控制与预防上担负着封疆大吏的重要职责。

三、美国检察制度面临的挑战

基于对各国近年来司法改革的观察与分析，我国检察学者邓思清曾就检察权的未来总结为四项发展趋势：检察权将不断增强其独立性、检察权内容将不断丰富、检察权的行使主体将进一步集中统一到检察机关或检察官以及检察权将向民主化发展。⒄尽管就检察权性质与内容以及检察机关定位方面各国略有不同，但上述论述在理解美国检察机关权力行使上仍具有一定参考意义。 
2001年10月26日，时任美国总统乔治·W·布什（George W．Bush，1946—）签署国会通过的《2001年使用适当手段阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国之法》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001），其名冗长。美国人取英文原名首字缩写，成为“USA PATRIOT Act”，英文中“patriot”意指“爱国者”，因而这部法律更常被译为《美国爱国者法》。这个法案以防止恐怖主义的目的扩张了联邦检察机关的权限。如该法第319条规定，联邦总检察长经与财政部长咨商后，如其认为外国银行之母国涉及扣押等法律与美国法律相冲突、且暂缓冻结并不危及美国国家利益时，联邦总检察长可径行暂停或终止外国银行资金之冻结。⒅不仅如此，因联邦司法部执掌联邦调查局等联邦警察机构，其职能与责任亦随之大为扩充。根据法案有关条款，联邦警察机构有权搜索电话、电子邮件通讯、医疗、财务及其他记录。这部法律赋予联邦调查局较大权力直接涉足普通公众的私生活，从而招致广泛批评。 
对美国检察制度来说，挑战才刚刚开始，但不知何时结束。2003年，美国检察官研究所（American Prosecutors Research Institute，简称APRI）发布了题为《21世纪之检察》（Prosecution in the 21st Century）的工作报告，主张检察官未来应秉持之三大工作目标：促进司法公平、公正和迅捷；确保社区更加安全；促进检察职业整合与刑事司法体系磨合。⒆在考察近期美国检察制度发展史后，美国刑法学家凯伊·列文（Kay L. Levine，1968—）发现从上个世纪末起刑事检控呈现出两个截然不同的发展趋势：首先受联邦主义（federalization）浸淫，联邦政府制定的刑法超出州政府两倍有余；其次，“社区检察”（community prosecution）悄然兴起，引导地方检察官将地方议题而非州刑法置于首要位置。⒇联邦立法与执法权的加强显示出犯罪日益成为全国性问题而需要联邦政府统筹规划。至于“社区检察”，其强调大多数犯罪仍为地方祸害，维系邻里周边安全乃系地方检察机关职责所在，因而强化地方检察机关职权在所难免。夹在联邦主义与社区检察之间，州检察机关地位尴尬：与前两者相比，州因管辖区域过大或过小而在打击犯罪上显得措施不力。 
在面对恐怖主义威胁的阴影下，联邦、州与地方检察官在分权、职能等方面面临重新洗牌的新局面。“9．11”恐怖袭击事件为检察机关特别是联邦检察机关扩充权力提供了难得的机会，而大量草根组织的兴起又为社区检察提供了坚实的土壤。州级检察机关显然不会轻易坐以待毙，而采取不同形式的绝地反击，并取得一定成效。 
针对目前美国检察制度存在的各类问题，美国检察学家安吉拉·戴维斯（Angela Davis）认为未来检察职能改革应至少完成两项目标：一是消除检察官自由裁量权之恣意妄为；二是创设增进现有检察问责制之机制（prosecutorial accountability）。她继而主张，检察职能外部改革须涵盖下述三个方面： 
甲、增强检察官伦理规范及律师协会纪律处分程序，否则提升检察官执业标准。 
乙、通过增加检察机关透明度及教育公众检察职能，来增强检察官选举或任命程序。 
丙、如有必要，通过立法确保检察改革核心内容得以实现。(21)

注释与参考文献
⑴转引自晏向华：《检察职能研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第55页。 
⑵Worrall，John（2008），Prosecution in America：A Historical and Comparative Account．In John Worrall and Elaine Nugent-Borakove（editors）．The Changing Role of the American Prosecutor. New York，NY：State University of New York．P．5． 
⑶Kress，Jack（1976），Progress and Prosecution：Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol．423．Pp.105-106． 
⑷《淮南子·主术》。 
⑸Livingston，Debra（2009），Prosecution：United States Attorney-Origins of the United States Attorney．Retrieved January 12，2009．from http：／／law．jrank．org／pages／1871／Prosecution-United-States-Attorney-Origins-United-States-attorney．html． 
⑹参见何家弘主编：《中外司法体制研究》，中国检察出版社2004年版，第97页。 
⑺Wikipedia（2009），United States Department of Justice．Retrieved February 17，2009，from http：//en．wikipedia．org／wiki／United_States_Department_of_Justice． 
⑻[英]麦高伟、切斯特·米尔斯基著：《陪审制度与辩诉交易——一部真实的历史》，陈碧等译，中国检察出版社2006年版，第234-235页。 
⑼参见何家弘：“美国检察制度的历史研究”，载《法治论丛》1994年第3期。 
⑽Worrall，John（2008），Prosecution in America：A Historical and Comparative Account．In John Worrall and Elaine Nugent-Borakove（editors）．The Changing Role of the American Prosecutor．New York，NY：State University of New York．Pp．5-9． 
⑾参见邓思清著：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第14页。 
⑿转引自孔璋著：《中美公诉制度比较研究》，中国检察出版社2003年版，第12页。 
⒀[美]罗伯特·麦克洛斯基著：《美国最高法院》（第三版），任东来、孙雯、胡晓静等译，中国政法大学出版社2005年版，第149页。 
⒁Davis，Angela．（2007）．Arbitrary Justice：The Power of the American Prosecutor，New York，NY：Oxford University Press．Pp．11-12． 
⒂转引自[美]Alan Wolfe：“依然合众为一吗？是的”，载《交流》2005年秋季刊，第16-17页。 
⒃Blatt，Dana L．（2003）．High Court Case Summaries：Criminal Procedure（edited）．Eagan，MN：West Group．P．116． 
⒄参见邓思清著：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第20-23页。 
⒅USA PATRIOT Act，§319（a）． 
⒆Nugent，Elaine，Patricia Fanflik，and Delene Bromirski．（2004）．The Changing Nature of Prosecution：Community Prosecution vs．Traditional Prosecution Approaches．Alexandris，VA：American Prosecutors Research Institute．P．17． 
⒇Levine，Kay．（2008）．The State's Role in Prosecutorial Politics．In John Worrall and Elaine Nugent—Borakove（editors）．The Changing Role of the American Prosecutor，New York，NY：State University of New York．Pp．31—32． 
(21)Davis，Angela．（2007）．Arbitrary Justice：The Power of the American Prosecutor．New York，NY：Oxford University Press．P．180．