公务员是各国政府治理不可或缺的主体，也是打造尖子政府（top government）的核心因素，我国的公务员队伍也同时是我国国家治理现代化的重要载体。长期以来，我国公务员均按照综合管理类进行管理，随着国家治理的日益专业化和精细化，这种“一刀切”的人才管理方式将逐渐失去活力和优势。在公务员管理实践中，受机构规格和职数限制，基层公务员晋升空间小，激励机制几乎不发挥作用，存在着严重的“天花板”现象。正因为这样，对不同职位的公务员设立不同级别，开辟更加多元的发展空间，改变公务员晋升“千军万马走独木桥”的局面，成为改革的题中应有之义。公务员分类管理改革已是国家治理形势之需，也承载着公务员群体的强烈期待和社会公众的改革共识。

公务员分类管理可分为公务员品位分类制和公务员职位分类制。品位分类制是以人为中心的公务员分类管理制度，职位分类制是以事为中心的公务员分类管理制度，二者各有利弊。在西方国家，自19世纪中后期以来，尤其以英、美的公务员分类管理为代表。他们一直以来不断探索、改进和完善公务员分类管理制度。英、美的公务员分类管理经验与发展对于当下我国的公务员分类管理具有重要的启示与借鉴意义。

英国：公务员品位分类制

英国公务员分类管理属于典型的品位分类制。英国最早划分政务官和事务官。英国1700年《吏治澄清法》规定：“凡是接受皇家薪俸和年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为议会下院议员。”1805年，英国财政部设立常务次官，到1830年，政府各部门都设立常务次官。1870年英国枢密院颁布法令，将全部文官分为第一等级文官和第二等级文官两等级；第一等级文官必须具备大学学历，第二等级文官无学历限制，但永不能升入第一等级文官序列。1914年，英国公务员分类管理体系初步形成。

1945年，英国又将文官分为一般行政人员（包括行政级、执行级、文书级、助理文书级）和专业技术人员。1968年以前的英国公务员分类管理属于典型的封闭式品位分类制度，职类之间壁垒森严、不交叉，不能跨职类交流或晋升。随着经济社会的发展，以品位分类为主、注重“通才”、封闭型公务员分类管理制度难以适应社会分工和公共管理的要求。1968年，富尔敦委员会（Fulton Committee）发布《富尔敦报告》，尖锐地指出英国品位分类制度的缺点，建议改革僵化、繁琐、封闭的品位分类等级结构，开始引入并建立公务员职位分类制度，实行基于功绩制的公务员制度。20世纪80年代以来，英国政府再次对英国公务员制度进行了大刀阔斧的改革，以精简结构，裁减冗员，促进职位公开结构扩大化，推动行政人员专业化，鼓励公务员横向、纵向流动。

美国：公务员职位分类制度

1838年，美国参议院通过议案，要求以工作性质、职责、所需资格条件对公职人员分类，据此确定薪酬。1853年，美国国会通过分级法案，将联邦财政部、内政部、海军部、陆军部、邮政部等5部的700名秘书官划分为适用于不同的薪酬标准的主任秘书官、副主任秘书官、秘书官、助理秘书官等4类职位。1883年，美国国会颁布《彭德尔顿法案》，确立了实行同工同酬的功绩制原则。1896年，美国联邦文官委员会在工作报告中呼吁实行以职务和责任为基础的职位分类制度。

1923年，美国国会颁布《联邦政府职位分类法》，成立“联邦人事分类委员会”。该法按照同工同酬等原则，在职务、责任、任职资格条件基础上将美国公务员职位分为5职类，共44职等。1949年，美国国会颁布新的《职位分类法》，调整职位结构。

随着1978年美国《文官制度改革法》的出台，联邦政府进一步调整公务员职位分类制度，确立了九条功绩制原则，并吸收了品位分类制度的部分优点渐进发展。此次职位分类制度改革的主要内容包括：一是构建相对独立的“高级公务员”序列，实行“级随人走”的相对独立的工资制度；二是改革高级公务员之外的一般职务序列的职位分类制度，简化职位分类结构、程序、标准，压缩职等、职组、职系，实行浮动工资制度，简化职位说明书；三是在部分中高级公务员中推行“绩效工资”（Merit Pay System）。

1993年9月7日，戈尔副总统向克林顿总统提交的《重塑人力资源管理》报告中，又提出了与公务员职位分类制度有关的具体举措，如废除15职等的分类标准和简化标准的分类制度等。

美国的职位分类制度日趋成熟，且慢慢吸收了品位分类制的优点，而不断完善。

英、美公务员分类管理制度的共性与启示

英国、美国公务员分类管理制度各有优缺点，适用于不同的行政环境和政治体制。20世纪末21世纪初，伴随着风起云涌的新公共管理改革浪潮，公务员分类管理制度发生了相应的变革。总体说来，公务员分类管理制度呈现以下发展趋势，具有以下特征。

两官分途：政务官、事务官的分类管理英、美等西方国家实行立法、行政、司法三权分立的政治体制，政务官与事务官是“两官分途”。政务官经由政治选举或政治任命而产生，对选民、议会、政党和政治领导人负责，与政党和内阁共进退。事务官保持政治中立，终身任职，不与政党共进退。“两官分途”在一定程度上有助于加强政务官与事务官之间的相互平衡与牵制，体现了西方的分权制衡原则，有助于相互之间的监督，增强了西方国家公务员队伍的稳定性、持续性、廉洁性，有助于公务员队伍的建设。应用于我国的公务员分类管理改革，可以结合分类管理理念，强化党、政两大类公务员的分类管理。

整合性：职位分类和品位分类的有机整合众所周知，品位分类制以“人”为中心，强调人在事先，因人设职；职位分类制以“事”为中心，强调“事在人先”，因职择人。二者各有优缺点，但是20世纪70年代末以来，随着它们的有机整合，出现了公务员职位分类制、品位分类制相互补充、趋同与融合的趋势。以公务员品位分类制为主导的英国，吸收和借鉴了美国公务员职位分类制度的特质，引进了以职位、职务、职级、职系、职组等为基本元素的公务员职位分类方法和技术，构建起职位分类、品位分类相融合的公务员分类管理制度。而美国则借鉴英国品位分类制的经验，基于“功绩制”原则设立“高级行政职位”，实行“级随人走”的品位分类方法。它们的有机整合对于遴选和规范公务员分类管理具有积极的意义，对于我国的公务员分类改革具有积极的借鉴意义。

规范性：公务员分类管理日益规范综观英、美两国的公务员分类管理制度的演变历程不难发现，公务员分类管理的规则、标准、程序、等级等日益规范。如美国政府自1923年实施统一的公务员职位分类管理以来，不断调整并规范公务员的职类，削减职组、职系，压缩职等、职级，简化分类规则、标准和程序，公务员职位分类制度日益明晰、规范、易操作。英国在新公共管理运动过程中，推行“公民宪章”运动、以竞争求质量运动等，不断规范与完善人事管理规章制度被废除，公务员分类管理规则、程序、标准日益规范可行。对于我国公务员分类管理可资借鉴的经验是如何制定规范、明晰的职位说明书，在基于《公务员法》和《公务员职务与级别管理规定》的基础上，根据中国公务员的结构和职位类别，结合综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员的职位特点和工作性质，科学、合理地设置不同职类公务员的职位、职组、职系、职等、职级。

企业化：公务员分类多元化，设置政府雇员制

20世纪70年代末以来，英、美两国通过放松管制，建立弹性化的管理制度，实现了公务员分类管理权力分散化，在一定程度上增加了地方政府、各部门及其行政首长在职位设置、公务员招募、职务任免与升降、交流等方面的人事管理权限，有助于优化公共部门人力资源配置，提高人事管理效率。此外，在新公共管理浪潮中，英、美等西方国家通过引进企业职位分类管理模式，并结合公共部门的实际情况，不断创新公务员分类管理方法和技术。结合我国公务员分类改革，英美等西方国家高级政府雇员的设置对我国公务员分类改革有一定的借鉴意义。如何在公务员队伍之外新增政府雇员队伍，既是对公务员队伍的有力补充，也为公务员队伍的发展增添了活力。目前，我国尚无统一、规范的政府雇员管理办法与条例。近年来上海、深圳、浙江等地相继试点政府雇员制，探索具有中国特色的政府雇员制度，可以改变僵化的科层体制，深化公务员分类管理制度。

流动性：公务员职位结构公开透明以职位分类为主导的美国随着1978年《文官制度改革法》的实施，美国公务员职位的流动性大大增强。各种职位的公务员之间的交流越来越频繁。以品位制为主导的英国公务员职位的透明度不断增加。如按照1870年英国枢密院令，第二等级文官永不能升入第一等级文官序列；1968年《富尔敦报告》主张构建公务员职位公开透明，所有职位面向具备任职资格条件者开放。

英美公务员制度的流动性特征，对于我国公务员职位分类改革所提供的经验启示为：拓展公务员的职务晋升渠道，提升公务员在不同地区、部门、职位之间的流动是公务员分类管理的应有之意。此外，在深化综合管理类、行政执法类公务员职位分类制度改革的同时，有必要加大专业技术类公务员职位分类制度改革，鼓励专业技术类公务员合理、有序流动。

（作者：复旦大学国际关系与公共事务学院教授）

来源：《中国党政干部论坛》2016-09-06