今年四月,我随团去澳大利亚访问,觉得其监督制度颇具特色,特书之于后,并略发议论。因访问时间和占有资料有限,浅薄、谬误恐难避免,望同行指正。 
  
    一 
     
    与多数三权分立国家不设立专门监督机构所不同的是,澳大利亚在三权分立的政体下,设立专门的监督机构, 负责对公职部门和公职人员的监督。如澳大利亚联邦的执法公正委员会和冤情大使办公室,昆士兰州的反犯罪及渎职公署、反腐败委员会等,新南威尔士州的廉政公署、警察廉政公署等,维多利亚州的警察反腐败办公室、冤情大使办公室,西澳州的廉政公署等。下面,以机构设置较为典型、人口约占澳大利亚三分之一的新南威尔士州为例,来说明澳大利亚监督制度的特点。 

    新南威尔士州的监督制度主要有以下特点: 

    1.分工细密。该州除在各行业、部门设立申诉专员外,还设有多个监督机构,这些机构主要是:负责监督公职人员腐败行为的廉政公署, 负责监督警察腐败行为的警察廉政公署, 负责监督廉政公署及其工作人员渎职行为的廉政公署督察办公室, 负责处理对公职部门及其工作人员投诉的冤情大使办公室,负责审计公职部门财务的审计署,负责处理公职部门泄露公民隐私行为的私隐专员, 负责处理公职部门各种歧视行为的反歧视局等等。在这些监督机构中,有的是一重监督,即直接对一般公职机构、公职人员的监督,有的则是二重或多重监督, 即对监督机构及其工作人员的监督,如负责监督廉政公署及其工作人员的廉政公署督察办公室,其制度设计大有“螳螂捕蝉,黄雀在后”的意味。这些监督机构根据所分工的职责实施监督, 他们与新闻舆论监督等非权力监督一起,构成对公职部门及其工作人员严密的监督网络。 

    2.职权广泛。监督机构大多具有较广泛的职权,如廉政公署, 其监督对象除公职部门及其议会议员、政府各部部长、法官等公职人员外,还监督任何企图使公职人员腐败或作出不公正决定的非公职人员;在职能上,负责对腐败的侦查、预防和对公职部门、社会的廉政教育;在侦查手段上,可以使用侦查机关的一切侦查措施,包括公开或秘密调查措施以及跟踪监视、电话监听、窃听、秘搜秘取、控制下交付、诱惑侦查、卧底等技术侦查措施或特殊侦查手段,对于涉及公共利益的案件,必要时还可以进行公开听证,即将讯问嫌疑人、询问证人的实况即时向公众和媒体公开,让嫌疑人、证人接受廉政公署关于案件事实的公开讯(询)问和公众对其道德、人格的评价。廉政公署经侦查后如果认为涉嫌犯罪,则移送公共起诉部门向法院起诉。又如负责处理投诉的冤情大使办公室也有较广泛的调查权,如要求有关部门提供文件和其他物品,并对提出的问题书面作答;进入机关内部进行检视并取走文件和其他物品;要求有关人员前来在宣誓的情况下作证等。必要时,还可采取某些强制性调查措施。如果有关人员不协助调查,如抵制或阻挠调查、拒绝合作、对投诉人实施报复等,则可追究其刑事责任。 

    3.程序特殊。即采取有别于刑事诉讼程序的侦查方法。澳大利亚是英美法系国家,刑事诉讼中实行当事人主义的诉讼程序, 犯罪嫌疑人享有沉默权。但是,对公职人员腐败案件的侦查,则一改英美法系的诉讼特点,采取大陆法系职权主义的侦查程序;对侦查人员的讯问,犯罪嫌疑人必须回答,而不享有沉默权,只不过讯问所获口供只能作为分析案情、深入侦查的依据,而不能在法庭上作为指控其犯罪的证据。之所以作此规定,是因为他们认为腐败犯罪的主体特殊,犯罪行为有职务作掩护,是高智能、高隐秘型犯罪,如适用英美法系当事人主义的侦查程序, 则因其过分注重对当事人权利的保护而不利于查明案件事实真相, 难以有效地揭露和遏制腐败。 

    4.地位独立。即监督机构独立于行政,不对行政首长负责和报告工作, 行政首长也无权对其作任何指示。监督机构直接对议会负责,向议会报告工作。澳大利亚监督机构的这种制度安排,的确有别于一般的三权分立国家。在一般的三权分立国家,议会享有监督权,其内容包括质询权、倒阁权、调查权、弹劾权。就其调查权而言,一般有三种行使方式: 一是由议会常设的有关专门委员会进行调查;二是由临时成立的特别调查机构进行调查;三是由有关的“督察专员”或监察员进行调查。后者如瑞典宪法中政府组织法第12 章第6 条规定:议会应选出一名或数名督察专员, 根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督。督察专员有权出席任何法院或行政机关的审议会, 有权查阅任何法院或行政机会的会议记录和其他文件。任何法院或行政机构以及国家或市政当局的公务员应向督察专员提供其所需要的情况和报告。督察专员在议会指示的范围内可以提起诉讼。瑞典督察专员制度后为芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英国等国所仿效。又如美国,其国会除赋予两院常设委员会和特别调查委员会行使调查权外,还在1978 年通过了《监察长法》,在近60 个内阁各部和联邦独立机构设立监察长一职。监察长由总统提名、参议院批准,负责审计、调查其所在部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权等问题,提出改进该部门工作、增强效益的建议。监察长每半年向国会递交一份监察报告, 使国会充分而及时地了解联邦政府部门和机构的活动、存在的问题以及项目实施情况,由此成为国会监督政府的“看门狗”。[1] 

    可见, 一般的三权分立国家的议会一般不设置像新南威尔士州廉政公署、警察廉政公署这样的专门监督机构。同时,议会的调查与侦查机关的调查也有根本的区别, 议会调查一般不得使用搜查、扣押、逮捕等侦查手段,不得对证人施加不适当的压力;其调查结果一般是建议议会采取弹劾、作出不信任决议、制定或修改法律等措施,而不是追究刑事责任, 如果调查中发现公职人员涉嫌犯罪,则应移交有关侦查机关侦查。故按照常规,澳大利亚新南威尔士州的冤情大使办公室、廉政公署督察专员、审计署可以被认为属于议会,但直接行使侦查权的廉政公署和警察廉政公署则不应归属于议会。然而,新南威尔士州却将议会的监督调查权加以延伸和拓展, 借鉴某些专设监督机构的国家、地区的经验,将议会固有的监督与专门机构监督结合起来, 设立专事监督调查公职人员腐败的固定机构,并使其独立于行政,这不能不说是一种体制创新。澳大利亚之所以将监督公职人员腐败犯罪的机构独立于行政, 是因为行政机关及其工作人员占公职机构、公职人员的大多数,如将监督公职机构、公职人员腐败的机构依附于行政,就难以防止行政机关的不当干涉, 难以保证监督工作的客观公正。 

    二 

    澳大利亚之所以重视专门监督机构的设置,并赋予其广泛的职权和特殊的办案程序, 其原因主要是: 

    1.囚犯后代不信任政府的心理。澳大利亚是移民国家, 当年的开发者大多是英国殖民者发配到该地的囚犯。据记载,从1787 年5 月至1868 年的80 年时间里, 被发配到澳洲的囚犯约有16 万人。因此,澳大利亚人又被称为“囚犯的后代”。囚犯对政府具有强烈的不信任心理, 加上在当年发配的囚犯中,有些是被错判或轻罪重判的,如有的因饥饿而偷吃了一个饼,也被判罪发配,因而他们对政府天然地不信任。随着时间的推移,当年发配的囚犯虽已去世, 但对政府不信任的心理却继承了下来,成为要求强化对权力监督的思想根源。 

    2.公职人员腐败严重。新南威尔士州的监督机构是适应监督公职人员腐败的需要而逐步建立、完善起来的。20 世纪上中叶,该州公职人员腐败较为严重, 为此, 于1975 年设立冤情大使办公室。1980 年,该州发生了涉及议会、司法和行政官员的腐败丑闻,它严重降低了公众的信心,并造成了经济的低迷。公众强烈要求设立强势机构对公职人员实施监督,于是,该州借鉴香港的做法,于1988年成立了廉政公署。1994 年皇家调查委员会主席伍德进驻新南威尔士州警队, 进行了三年的深入调查,发现警察中的腐败问题非常严重,有些甚至是内外勾结、有组织的腐败犯罪,认为有必要单设监督机构,专门负责查处警察的腐败行为。经向议会报告,警察廉政公署于1997 年成立。据介绍,该州警察19000 人, 而负责监督警察的警察廉政公署就达200 多人, 这说明当年警察腐败之严重和议会反腐决心之大。进入21 世纪后,社会上对廉政公署的批评逐渐增多,于是又于2005 年成立了廉政公署督察办公室, 负责监督廉政公署工作人员职务上的违法犯罪。设立专门监督机构,全面赋予其教育、惩治、预防腐败的职能,不仅有利于惩治腐败,而且有利于预防腐败,从而有利于较有效地遏制腐败。因此,公职人员腐败的严重情况,是设立多个专门监督机构的现实原因。 

    三 

    通过考察了解澳大利亚的监督制度, 进一步明确了以下几点认识: 

    1.对权力的监督可以有多种方式,各国应当根据本国的实际采取适合本国的有效方式。权力必须受到监督,没有监督的权力必然导致腐败,这是政治学的基本原理和规律,各国必须遵循。但由于各国国体、政体、各阶级(党派)力量对比关系、制度传统等不同,因而对权力的监督存在多种方式,如通过分权制衡的办法实施监督的分权制衡式;通过设立专门监督机构实施监督的专门监督式;把上述二者结合起来实施监督的分权制衡与专门监督结合式;等等。其中通过分权制衡实施监督的国家,也有不同形式的分权制衡;即使是三权分立的国家,也有不同形式的三权分立,相互之间存在很大差异。各国应当根据本国的国情及反腐败的需要,采取适合本国的有效方式,而没有必要照搬别国的模式。 

    2.三权分立政体未必比设立专门的监督机构更有利于遏制腐败。有观点认为,以多党政治和三权分立为特征的民主政体可以降低一个国家的腐败水平。还有观点认为,中国历代监督制度如此发达却难以产生廉明高效的政府, 而没有监督制度的欧美法治国家却不必像我们这样担心政治权力的膨胀, 其原因就在于分权制衡政体比设立专门监督机构更有利于遏制腐败, 故我国应以分权制衡代替专门监督机构的监督。笔者认为,上述观点值得商榷。因为一国腐败的多少,是由该国经济和社会发展阶段、民主和法制发展水平、资源配置市场化的程度等多种因素决定的。民主政治体制并不必然是腐败的绝缘体, 也不必然带来社会的公平和公正。例如,在实行民主政体的英美,都曾有过腐败严重期。在英国,曾出现过被学者称之为“寻租社会”的时期,在这一时期,腐败行为普遍存在于政府机构的各个层次和部门之中, 出现了全面而具有系统性的腐败, 甚至蔓延到它的北美洲诸殖民地。[2]如18 世纪到19 世纪初,英国议员选举中贿选盛行,几乎每一个议员都是靠花钱买到的。议员进入议会后,又指望政府再花钱收买他们。而政府也靠封官晋爵、行贿收买议员,从而控制议会多数。[3]在19 世纪中后期的美国,随着工业化、城市化以及移民的加速,发生了大规模的“机器政治腐败”。尤其是新移民的大量涌现, 他们急切需要摆脱卑微的身份而纷纷参加到当地的选举这一权力和利益分配过程。一些职业政党活动家随即利用移民的这一心理, 以提供就业机会、住房、公民证为诱饵收买选民, 并借此使自身执政地位得到维持和巩固, 而且通过出售特许经营权获取利益, 从而使政党、市政权力和大企业形成了利益共同体, 一些原本无党派的组织迅速蜕变成政党分肥的操作机器。又如在冷战后“第三波”民主化浪潮中转型过渡的许多“新兴民主国家”,他们不但没有因实行“民主制”而摆脱腐败和贫困, 实现经济增长和社会发展, 相反, 大多数国家还出现了经济凋敝、社会动荡、政府功能萎缩和腐败更加猖獗的现象。国外透明国际组织在过去8年中所公布的世界各国行受贿指数排行榜上,最腐败的国家中丝毫不罕见所谓民主国家。[4]澳大利亚的腐败也是在民主政体下日趋严重, 而在建立专门的监督机构后逐步得到遏制的。我国回归前的香港地区也是在设立专事监督的机构即廉政公署后遏制住腐败的。因此, 那种认为设立专门监督机构的反腐败成效差于分权制衡, 因而主张改革我国政体, 以三权分立取代人民代表大会制度并取消专门监督机关的观点是缺乏根据的, 也是站不住脚的。 

    3.不同法系的侦查制度并无优劣之分,只有适合于本国国情和社会发展阶段、能满足惩治犯罪与保障人权需要的侦查制度才是好制度。凡需治理国家,都需要法律制度,并实行依法治理。但法律制度可以有不同表现形式和特点,这就是法律制度的统一性和多样性。法系是一定区域在漫长的历史发展进程中逐渐形成的,它深刻地影响着人们的法律观念和法律文化,因此,不同的法系之间只能相互借鉴,很难互相跨越。例如,英国的苏格兰、美国的路易斯安那州、加拿大的魁北克省,他们虽然身处英美法系国家,被英美法系所“包围”,但由于具有大陆法系的历史传统,因而仍然坚持其大陆法系的法律制度。同时,不同的法系都是人类法制文明的成果,它们各有特色,适应于各自的区域,但无所谓优劣。当一国在法治现代化进程中需要重新审视本国原有的法律制度、借鉴外国的法律制度时,不存在哪个法系好、哪个法系不好的问题,只存在对本国国情和社会发展阶段适合不适合的问题。只有那些适合本国国情和社会发展阶段的法律制度,才是需要加以坚持或需要予以借鉴的法律制度。否则,如果不适合本国国情和社会发展阶段,那无论该法律制度多么“先进”和“完美”,也是没有用的。澳大利亚作为英联邦国家,继受了英国的法律制度,但在监督部门查处腐败案件的法律制度上,他们根据腐败犯罪是智能型、高隐秘型犯罪、侦查工作难度大的特点,认为英美法系的诉讼制度不利于揭露和查处腐败犯罪,因而放弃了原来英美法系当事人主义的侦查制度,大胆引入了大陆法系职权主义的侦查制度,并对沉默权的适用作了明显的限制。这种既放眼世界又立足本国,以本国平衡惩治犯罪与保障人权需要作为法律制度取舍标准的做法,值得我们借鉴。我国在研究刑事诉讼法修改时,少数人片面地认为只有英美法系的法律制度才符合现代法治精神,英美法系的法律制度优于大陆法系的法律制度, 不顾中国国情和当前所处的历史发展阶段,主张对我国现行的刑事诉讼法进行“大刀阔斧的改造”,全面地引入英美法系当事人主义的诉讼制度。这种脱离中国实际的思想方法和研究方法,实不足取。 

参考文献： 
[1] 唐晓, 王为, 王春英. 当代西方国家政治制度[M]. 北京:世界知识出版社,2005.211.213. 
[2][4] 李友梅,汤艳文. 廉政建设评估的国际比较[J]. 理论动态,2007 ,(1742) :14.16. 
[3] 郝铁川. 当代中国法制的阶段性与超越性——与19 世纪英美法制之比较[J]. 中国法学,2007. (2 ):31. 
 
作者：朱孝清,最高人民检察院副检察长
文章来源：人民检察——法治视窗2007·第13 期