【作者简介】四川省人民检察院；四川省人民检察院

【文章来源】《人民检察》2013年第8(下)期

【内容提要】公益性刑事附带民事诉讼由于立法上的粗疏、司法解释的限制，在制度上存在案件范围过窄、检察机关诉讼地位定位失当、起诉条件不明、诉讼监督缺位、民刑法律适用存在冲突等主要问题。只有立足实践，完善案件范围和起诉条件、厘清检察机关诉讼地位、加强诉讼监督，才能兼顾公正和效率，充分实现制度的价值。

【关键词】公益性刑事附带民事诉讼 受案范围 民事公诉人

　　公益性刑事附带民事诉讼，是指被告人的犯罪行为，给国家利益、集体利益、公共利益造成损失，在对被告人提起刑事诉讼的过程中，由法律授权的国家机关、组织代表国家、集体、公共利益提起附带民事诉讼，要求相关民事主体承担民事赔偿责任的诉讼活动。作为一种特殊的刑事附带民事诉讼，我国在立法上将提起公益性刑事附带民事诉讼的职权赋予了检察机关。

一、公益性刑事附带民事诉讼的制度现状

　　自1979年刑事诉讼法正式确立刑事附带民事诉讼制度以来，通过几十年的实践和制度探索，逐步形成了法律与司法解释两个层次的公益性刑事附带民事诉讼制度体系。

　　刑事附带民事诉讼，本质上是因犯罪行为导致的民事侵权之诉，本与刑事诉讼在制度价值、诉讼原则、程序设计上存在一定的差异，但由于与刑事诉讼基于同一案件事实，为避免裁判上的抵触，提高诉讼效率，许多国家都允许因犯罪而受到侵害的人及其他适格主体在刑事诉讼程序的过程中附带提起民事诉讼，一些国家为强化对国家、集体利益和社会公益的保护，还允许法律授权的国家机关、组织代表国家、集体、公共利益提起公益性附带民事诉讼。我国1979年刑事诉讼法正式以法律的形式确立我国社会主义刑事附带民事诉讼制度，同时规定对于国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候可以提起附带民事诉讼，在立法上确立了公益性刑事附带民事诉讼制度。1996年及2012年修订的刑诉法继续保留了附带民事诉讼及公益性附带民事诉讼的条款。

　　2012年刑事诉讼法修订，曾有观点提出，刑事附带民事诉讼范围应限于人身损害赔偿，财产权利等受到犯罪侵害要求赔偿的，应另行提起民事诉讼。同时，国家、集体财产由于犯罪行为而遭受损失，检察机关可以依职权提起刑事附带民事诉讼的规定应当一并取消。尽管法律最终保留了这一制度，但条文内容仍然十分粗疏，即九十九条第二款：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。

　　与法律规定的粗疏不同，司法解释对于公益性附带民事诉讼制度的一些具体问题不断地细化和明确。此次刑诉法修改后，最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）。《解释》在基本继承1998年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》中涉及附带民事诉讼的规定和2000年最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》的同时，用专章对附带民事诉讼的具体程序问题进行了明确，同时还在辩护与代理、一审程序、执行程序等章节对附带民事诉讼案件的相关程序进行了细化，条文总数约63条。而对于检察机关提起公益性附带民事诉讼，《解释》则超越法律的规定，从三方面进行了限制：一是以提高诉讼效率为导向，将受案赔偿范围限制为“因人身权利受到犯罪侵犯或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失”，将“被告人非法占有、处置被害人财产”的情形排除在外；二是针对多年来司法实践中公益性刑事附带民事诉讼中检察机关身份不明的情况，明确将检察机关列为“原告人”；三是以保证程序的顺畅为目的，将“被害单位未提起附带民事诉讼”作为检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的前提要件。

二、公益性刑事附带民事诉讼制度的主要缺陷

　　（一）案件范围过于狭窄，不利于国家、集体财产的保护

　　关于公益性刑事附带民事诉讼的受案赔偿案件范围，《解释》一直都将其限制为“财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失”，明确将非法占有、处置被害人财产的案件排除在公益性刑事附带民事诉讼范围之外。这一限制，有悖于修改后刑诉法第九十九条所规定的“国家、集体财产遭受损失”的案件范围，同时也违背了刑法第三十六条所规定的“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失”。一方面，检察机关既无法对被告人非法占有、处置国家财产提起附带民事诉讼，对于法院在裁判文书中未依法判令“追缴”或“责令退赔”，以及认定的追缴、责令退赔的财产范围或金额存在错误的，检察机关若提起抗诉，法院往往也会以“追缴或责令退赔不属于法院的判决事项”为由，否定甚至驳回抗诉；另一方面，对于因毁坏财物或非法占有、处置以外的犯罪行为受到的物质损失，例如环境资源受到侵害、商标权受到侵害、生产秩序受到侵害的刑事案件，检察机关既无法提起附带民事诉讼，也无法要求法院通过追缴或责令退赔的方式给予被害人赔偿。在实践中，只能通过被害人（单位）另行提起民事诉讼来请求赔偿，这实质上限制了国家、集体财产通过刑事附带民事诉讼寻求司法保护的途径，同时也将造成司法资源的浪费。

　　（二）对检察机关诉讼地位的定位失当，有悖于立法的本意

　　《解释》第一百四十二条第二款中规定：“人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人”。这一规定看似解决了司法实践中的争议，⑴但实质上是有意降低检察机关的诉讼地位，违反了宪法和法律规定。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，通过行使法律赋予的司法权，保证法律的统一正确实施和遵守。在行使职权的过程中，检察机关始终居于法律监督者的地位。在我国刑事诉讼法的规定中，检察机关是独立的一方，从未被规定为一方当事人，修改后的刑事诉讼法第一百条也规定“附带民事诉讼原告人或者人民检察院可以申请人民法院采取保全措施”，将附带民事诉讼中的原告人与人民检察院列为两种不同的主体。可见，将检察机关列为原告人不符合修改后刑诉法的立法本意。

　　（三）起诉条件规定不明，不利于自由裁量权的约束

　　按照修改后刑诉法的规定，检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的职权，是“可以提起”，但由于具体的起诉条件不明确，除《解释》增加了“受损失单位未提起”作为前置条件外，缺乏具体的操作性规定。因此，作为一种“选择性”而非“强制性”的职权，检察机关提起刑事附带民事诉讼具有很大的自由裁量空间，容易在实践中出现两种极端：一种是怠于行使职权，1979年后刑诉法确立该项制度后二十年司法实践中公益性刑事附带民事诉讼的空白就是最好的例证，而个别地方由于种种原因至今尚未开展此项工作；另一种是过度行使职权，部分地方检察院为了突出刑事附带民事诉讼工作成绩，对一些小额盗窃案也提起附带民事诉讼。

　　（四）检察环节案件办理程序不明，导致诉讼监督的缺位

　　长期以来，对于检察环节刑事附带民事诉讼案件办理的程序，除了《人民检察院刑事诉讼规则》规定了“自侦部门可在提出公诉意见的同时提出附带民事诉讼的意见”、“审查起诉案件应当审查是否需要提出附带民事诉讼并提出相关意见”、“起诉书应当附有附带民事诉讼情况”以外，对于出席法庭、附带民事诉讼的法律监督等重要问题，缺乏明确的制度设计，使得检察机关在公益性刑事附带民事诉讼中更多的是在扮演指控者和程序当事人的角色，对于裁判结果、执行活动的诉讼监督基本缺位。

　　（五）民刑法律适用上的冲突，不能体现其民事诉讼的本质

　　附带民事诉讼，本质上是民事侵权之诉，应当遵循侵权责任法的一般原理。按照《侵权责任法》的规定，侵权责任的承担方式包括停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等八种方式，然而现行制度却仅仅依据刑法第六十四条所规定的“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还”，就将追缴、责令退赔、返还被害人等几种处理违法所得的方式，作为与附带民事诉讼相并列的民事责任承担方式。⑵这实际上违背了《民法通则》和《侵权责任法》规定的责任形式，背离了附带民事诉讼的本质。

三、公益性刑事附带民事诉讼的制度完善

　　公益性刑事附带民事诉讼制度上存在的缺陷，导致了法律适用的混乱，引起了司法实践中不同机关、不同地区的巨大差别和争议，制约了这项制度公正与效率的实现。因此，有必要从实践的需要出发，针对上述问题，对制度予以完善。

　　（一）完善受案赔偿范围

　　对公益性附带民事诉讼的受案范围，刑法及修改后刑事诉讼法已经规定得十分明确，即只要是刑法分则中规定的犯罪，给国家、集体造成了损失，人民检察院就可以提起附带民事诉讼。按照立法原意，有必要对受案赔偿范围予以完善。

　　1．取消对受案范围的不当限制。明确公益性附带民事诉讼的受案范围应当依据法律的规定，不受被告人犯罪手段、犯罪范围、损失形式的限制。特别是应当将非法占有被害单位财物这一长期被排除在受案范围之外的情形重新纳入，以保证检察机关和被害单位能通过附带民事诉讼的方式证明国家、集体财产遭受的损失，通过法院判决得到确认，以及通过执行程序保证损失得到弥补。

　　2．明确重点案件范围。由于司法资源有限，当前检察机关无法对所有给国家、集体财产造成损失的刑事案件全部提起附带民事诉讼，因此在坚持受案范围不受限制的前提下，可以明确几类案件作为重点。一是职务犯罪案件，现实中许多职务犯罪案件，犯罪人拒不退赃，也不交待赃款赃物去向，隐匿非法侵占公共财物待服刑期满后享用。为避免这种情况，应当将该类案件作为公益性刑事附带民事诉讼案件的重点，明确财产权益关系应随刑事判决确定下来，无论任何时候发现犯罪人有可供执行的财产，都应当追缴或令其退还；二是破坏环境资源犯罪案件。近年来，破坏环境资源保护犯罪的案件不断增加，由于案件涉及面大，受害方众多，由被害方自行组织附带民事诉讼的难度大、困难多，诉讼权利和实体权利难以及时得到保障，诉讼效果不尽理想。检察机关代表国家提起公益性刑事附带民事诉讼，在诉讼效果上，不仅可以保护作为资源所有人的合法权益，也能直接保护环境权这一国家利益和社会公益，维护生态文明；更能在诉讼效率上，为影响范围广、受害主体分散的侵害国家利益、社会公共利益案件的一并解决提供可行性。三是给国家、集体财产造成重大损失的案件。该类案件，一旦被害单位怠于提起附带民事诉讼，检察机关若不提起，国家、集体财产的重大损失将难以挽回。至于何为“重大损失”，可以结合当地的经济发展情况予以明确。

　　3．适当扩展“损失”的范围。修改后刑诉法第九十九条第二款所规定的“国家、集体财产遭受损失”中的“损失”与该条第一款普通刑事附带民事诉讼中的“物质损失”是否为同一范围，存在一定的争议。但从司法实践来看，受到“物质损失”思维的制约，法院裁判对损失的划定往往局限于直接损失，远远小于民事法律所规定的范围。因此有必要适当扩展“损失”的范围，将一切因犯罪行为给国家、集体财产造成的损失均纳入受案赔偿范围。首先，有必要将赔偿范围扩展至间接损失中的“可得利益”。而所谓“可得利益”，也称为期待利益，即当事人可以预见，必然能够得到的利益；其次，应当将被害单位名誉权受到侵害等精神损害性质赔偿纳入受案赔偿的范围，例如在销售假冒伪劣产品中使用假冒的注册商标，损害商标持有人名誉的，可以纳入到受案赔偿的范围中。

　　（二）厘清检察机关的诉讼地位——民事公诉人

　　在我国的诉讼制度中，被害人为依法维护自身合法权益对犯罪行为向法院提起控诉，称为自诉，而检察机关代表国家而非检察机关自身利益提起控诉，称为公诉；在附带民事刑事诉讼中，被害人为维护自身权益依法提起附带民事诉讼，是当然的原告人，检察机关代表国家和集体而非自身利益提起刑事附带民事诉讼，对诉讼结果、标的并不享有实体上的权利和义务，亦当然地为公诉人，而不能称为原告人。因此，对于公益性附带民事诉讼中检察机关的诉讼地位，不能由审判机关随意指定，而应当依照法律予以确认。为避免目前的冲突和混乱，有必要重新明确检察机关提起刑事附带民事诉讼的法律地位：民事公诉人。这意味着在具体的诉讼权能上，一方面检察机关可以通过提起附带民事诉讼启动诉讼程序，通过行使各种民事诉讼程序上的职权，请求法院支持提出的附带民事诉讼请求；另一方面，检察机关在诉讼中并不享有对诉讼标的的实体处分权，包括参加调解、和解、撤诉等权利，也不对法院的裁判承担实质性后果。

　　（三）完善检察机关提起附带民事诉讼的程序

　　为规范公益性刑事附带民事诉讼这样一项“选择性”的职权，避免怠于行使和过度行使职权，有必要完善检察机关提起附带民事诉讼的具体程序。一是增设提起附带民事诉讼的前置程序。明确检察机关在审查起诉阶段，应当首先告知被害方可以提起附带民事诉讼，只有当受害方不明或受害方不愿起诉、不能起诉的，检察机关才能依职权提起附带民事诉讼。这样的程序设置，可以强化受害单位作为保护国家、集体财产的第一责任人的义务，避免检察机关提起不必要的附带民事诉讼；二是明确检察机关提起刑事附带民事诉讼的责任。即属于前述的重点案件范围，涉及重大国家、集体利益的案件，在被害单位未提起附带民事诉讼的前提下，检察机关有义务提起附带民事诉讼，以此保证对重大国家、集体利益的保护；三是完善检察机关的内部分工。通过明确检察机关内部各部门之间的分工，建立起公诉部门主要负责，民事检察部门配合协作，反贪、反渎共同参与的工作机制，通过内部的监督与协作，确保提起附带民事诉讼的准确性和有效性。

　　（四）强化对公益性附带民事诉讼的法律监督

　　1．建立完善督促起诉、支持起诉制度。受害单位是保护国家、集体财产的第一责任人，因此检察机关应当立足法律监督职能，督促被害单位提起附带民事诉讼。而支持起诉应当包括三个环节：一是在诉前环节，对被害单位在收集证据等工作上存在一定困难的，检察机关可以提供必要的支持，帮助其提升诉讼能力；二是在庭审环节，检察机关尽管不参与法庭调查，但可以以书面或口头形式对案件发表自己的意见；三是在诉后环节，被害单位准备提起上诉的，可为其提供必要的咨询。

　　2．建立完善对附带民事诉讼裁判执行的监督机制。一是建立执行活动的全面监督机制。只要是法院的执行活动存在违法情形的，都应当进行监督，通过监督促进法院依法开展执行活动，保证国家、集体利益的实现。二是建立纠正意见的提出、反馈机制。人民检察院针对法院在执行附带民事诉讼裁判过程中的违法情形，应当依法提出纠正意见，并及时获取法院的反馈。

【注释与参考文献】

　　⑴对于在附带民事诉讼中将人民检察院定位为“原告人”，有关部门也曾提出反对意见，但最高人民法院认为“只能将其身份表述为附带民事诉讼原告人，并无其他选择”，故未采纳该建议。参见张军、江必新主编：《新刑事诉讼法及司法解释适用解答》，人民法院出版社2012年版，第172页。

　　⑵参见秦瑞基、吴多辰：《我国刑事附带民事诉讼制度的立法改造》，载《政法论坛》2002年第3期，第155页。