【文章来源】 《中国法律》2012年第5期

【作者单位】 中国政法大学

　　今年6月30日，全国17个铁路运输中级法院和58个铁路运输基层法院、17个铁路运输检察分院和59个基层铁路运输检察院全部与铁路运输系统脱钩，移交给地方属地管理，铁路司法系统整体地纳入了国家司法管理体系。这标志着我国铁路司法体制改革基本完成，是近五年来司法体制改革的一项重要成就。

　　一、铁路司法体制改革过程的回顾

　　我国铁路司法系统于五十年代初参照前苏联模式设立，1957年受“反右”斗争和法律虚无主义的干扰而被撤销，又于“文革”之后被重建。重建之初，铁路司法系统设有三级检察院和法院。1987年撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院，只保留了基层及其上一级铁路司法机关。这些铁路司法机关与全国各个铁路局形成了一套完整的对应关系，铁路司法系统都由铁路运输部门管理，是我国铁路企业的一个组成部分。铁路司法系统管辖的案件主要是与铁路运输相关的刑事、民事和经济案件。在人事上，铁路司法机关的审判人员和检察人员不是国家公务员，而是铁路企业职工，由铁路运输系统按照其内部管理制度任免，不遵循《法官法》、《检察官法》的选任程序，也不需通过国家司法考试。铁路司法机关的经费保障也由铁路运输系统解决，国家财政并不负责拨付。

　　铁路司法系统这样的体制，一定程度上方便了铁路企业运行过程中案件的办理和各种纠纷的解决，较有效地保障了作为国民经济“大动脉”的铁路的安全运行；但是，其体制缺陷也十分明显：由于隶属于铁路企业，人财物均由铁路企业提供，职能上强调为铁路系统服务，其司法特性受到压制，司法的公正性、权威性难以得到体现和保障。此外还存在案件管辖易起争端、法律适用不统一、人事任免与权力机关脱离等系列问题。实践中，涉铁案件偏向铁路部门的司法不公问题备受关注。例如，2009年某列车长捆绑乘客曹大和致其死亡一案，铁路法院仅判处列车长缓刑，引起社会的普遍不满；法律工作者郝劲松曾对铁路运输部门提起过数次公益诉讼，无一胜诉。民众对铁路司法不中立、不公正的指责甚多，对铁路司法体制改革的呼声也日渐高涨。随着讨论的深入，出现了两个具有代表性的改革方案：一是撤销铁路司法机关，其所管辖的案件全部交由地方司法机关处理。二是保留铁路司法系统，但应从铁路部门剥离，并对相关制度进行具体设计，以充分发挥其司法特有功能。笔者本人曾主持这方面课题研究，并主张采纳后一种方案，因为铁路司法系统来之不易，已经有一支具备一定素质的队伍，发挥着实际的作用。在我国司法体系中保留铁路司法机关有利于更有效地打击犯罪、处理相关纠纷，并有利于案件管辖等一系列程序问题的合理解决。

　　2008年12月，中央政法委出台了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，部署了国家司法体制改革工作，铁路司法体制改革就是其中一项重要内容。经过深入的调研、讨论和反馈意见，2009年确定了总体方案：铁路司法机关作为整体予以保留，但要与铁路部门彻底脱钩，归入地方属地管理。之后，2009～2010年相继出台了《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》、《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》、《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》等系列政策措施，有力地推动了铁路司法体制改革的步伐。经过3年的过渡和实施，铁路司法体制改革涉及的机构设置、人事任免、经费保障、案件管辖、人员分流安置等问题，都逐步得到解决，铁路司法系统的体制问题基本得以理顺。今年6月底，全国各铁路司法机关向地方人、财、权的移交工作基本结束，铁路司法体制改革基本完成。

　　二、铁路司法体制改革的积极意义

　　对铁路司法系统整体进行保留，具有其合理性，符合我国当前实际。铁路司法系统原有的一整套体系，设置基本完备，人员熟悉业务，实践经验较丰富，是宝贵的既有资源，应予以充分利用。基于现賨的考虑，改革涉及百余家铁路司法机关、7000余人的队伍，需要司法机关、铁路部门、中央和地方人事、财政等机关相互协调，将铁路司法系统予以保留，这样做既降低了改革的难度，也有利于大局的稳定和过渡的平稳。而且，保留铁路司法系统作为专门司法机关，较好地适应了铁路运输纠纷和案件的特殊性与专业性要求，有利于延续原有的司法专业化道路，有利于保障铁路运输的正常、安全运行。

　　将铁路司法系统纳入国家司法管理体系，有利于国家司法统一。铁路司法系统游离于国家司法之外，无疑是国家司法体系的一项缺憾。将其纳入国家司法管理系统，强化了国家司法体系的完整性，也便于对其机构设置、队伍建设、案件管理等各方面进行符合司法规律的统一谋划和管理，有利于优化司法资源的配置，促进法律的统一适用和司法政策的贯彻落实，推进国家司法的统一。

　　铁路司法体制改革使铁路司法系统与铁路企业脱钩，铁路司法系统的人财物等不再受制于铁路企业。铁路司法系统的机构设置遵循宪法和法院、检察院组织法的规定予以设定，法官和检察官的选任、相关领导的产生，都遵从现有的法律制度，这必然彰显出司法独立性、中立性的规律要求，为进一步实现和提升铁路司法的公正性创造了良好的制度条件。

　　铁路司法体制改革也为其他一些专门司法机构的“去企业化”改革探索了道路。由于历史的原因，林业法院、农垦法院等一些专门司法机构，仍然采用与原铁路司法系统相似的体制。铁路司法体制改革的推进，为这些专门司法机构的“去企业化”改革积累了经验，提供了有益的参照。

　　三、进一步完善铁路司法体制的展望

　　本次改革是铁路司法系统的转型性改革，其成绩值得充分肯定。但是并不意味着改革就到了头，仍然有一些问题，需要进一步解决和完善。

　　首先，部分铁路司法机关管理“两头挑”的问题仍需进一步解决。由于铁路法院、检察院具有跨地域性的特点，其管辖范围不局限于一个省市。本次改革出现了业务管理和人财物保障分属两个省市的“两头挑”现象。以北京铁路检察分院为例，该院下辖北京、天津、石家庄三个基层铁路检察院。三家基层院在业务上接受北京铁检分院的领导，但人财物等保障则由所在的省、市负责。对天津、石家庄两家铁路检察院而言，就面临着业务管理和人财物保障“两头挑”的问题。北京铁路中级法院及下属基层铁路法院的情况也是如此。这种现象在全国铁路司法系统中大概占到三分之一。按理说，司法保障机制是为司法业务水平的提高创造良好的人财物条件，促进司法公正的实现。“两头挑”现象可能会造成司法业务管理与司法保障的不协调，影响人员队伍的积极性，甚至影响铁路司法机关工作的顺利开展。如何理顺两者之间的关系，仍需要进一步探讨完善。

　　其次，铁路司法系统人员队伍素质的整体提高，是一个迫切需要解决的问题。铁路司法系统的法官检察官，比较熟悉铁路相关的司法业务，但是与地方法官和检察官相比，在业务素质上仍有一定差距。虽然像北京铁路法院在改革前已经对人员招录提出了通过司法考试的要求，但大多数地方铁路司法机关的人员招录并无这一要求，铁路司法系统中大部分人员并非法律科班出身，其业务素质水平仍有待提高。

　　再次，铁路司法系统管辖范围设定的科学性，有待实践检验和进一步探讨完善。确定铁路司法机关的案件管辖范围，是体制改革后铁路司法机关开展工作的基础。对此，最高人民法院于今年8月1日颁行了《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》,在基本保留铁路法院原来管辖案件的基础上，适当扩大了其管辖范围，包括部分刑事自诉以及高级法院指定管辖的部分普通民事案件。铁路法院作为专门司法机关，如何兼顾专业性案件与普通案件的受理，是案件管辖范围上所要解决的重要问题。因此，指定管辖案件的范围、程序等问题需要进一步出台规定予以细化和明确。

　　最后，还要进一步明确解决铁路司法机关设置的法律依据问题。1954年和1979年制定的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》均规定有铁路运输法院和检察院，1983年修改这两部组织法时，由于对铁路司法机关等专门司法机关的存废问题有争议，在组织法的规定中删除了铁路运输法院和检察院，而规定为“军事法院（检察院）等”专门司法机关，导致铁路运输司法机关法律地位的不确定性。此次司法体制改革既然明确了继续保留铁路运输司法机关，那就应当在今后修改法院组织法和检察院组织法时，分别明确规定“军事法院（检察院）、铁路运输法院（检察院）等”专门法院（检察院），从法律上保障铁路司法机关的稳定性，以利于有效开展工作和进一步完善工作机制。

　　几十年来，铁路司法体制改革几经风雨，走过了曲折的历程，如今终于纳入国家司法管理体系，回归司法轨道，这是很大的进步。改革创新永无止境，铁路司法体制改革中出现的、遗留的一些问题，需要我们进一步在实践中积极探索、总结经验，切实解决。