【作者简介】最高人民检察院监所检察厅

【文章来源】《人民检察》2014年第6(下)期

【内容提要】从修改后刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（文中简称《规则》）实施一年来的情况看，刑诉法第九十三条的立法目的和羁押必要性审查制度的预期价值并没有完全实现，其中，工作机制不完善是主要原因。为此，建议改善羁押必要性审查工作机制，包括程序机制、检察机关内部协作配合机制、公检法三机关间外部协调配合机制、后续监管配套机制、工作考评奖惩机制和相应的保障机制。

【关键词】羁押必要性 审查机制 配套机制 完善建议

　　羁押必要性审查制度是中国特色的人权司法保障制度，它的价值和意义重大：通过羁押必要性审查为未决羁押提供司法救济，有利于规制羁押权的运行，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益；有利于更好地贯彻落实宽严相济刑事司法政策，改变我国羁押率居高不下的局面，节约国家的司法成本；有利于减少犯罪嫌疑人、被告人在看守所的交叉感染，进而减少其将来重新违法犯罪的机率；有利于减少社会对抗性因素，增加和谐因素，促进社会和谐稳定。

　　从修改后刑诉法和《规则》实施一年来的情况看，羁押必要性审查工作取得了一定成绩，但并不十分理想。据统计，2013年全国检察机关共批准和决定逮捕896403人，而全国检察机关开展羁押必要性审查工作，全年共向办案机关（部门）提出释放犯罪嫌疑人、被告人或变更强制措施建议涉及23894人，建议被办案机关（部门）采纳共涉及22155人，占被逮捕人数的2.47％。另外，从羁押必要性审查建议被采纳的案件情况看，大部分案件属于犯罪嫌疑人、被告人身患严重疾病不适宜羁押、当事人双方达成刑事和解、过失犯罪、犯罪情节较轻等情况。与往年相比，2013年逮捕后变更强制措施的人数并没有明显增加。

　　出现上述情况原因很多，一是司法工作人员的司法理念尚未根本转变。认为犯罪嫌疑人、被告人处于羁押状态能方便刑事诉讼活动，所以宁押不放。二是现有的羁押必要性审查内部职责分工不够科学合理。检察机关侦查监督、公诉和监所检察三部门都履行羁押必要性审查职责，这种分工方式在实践中已经显现出弊端。三是羁押必要性审查工作机制尚不完善。这是羁押必要性审查工作不理想的主要原因。针对羁押必要性审查工作中存在的问题，结合检察工作实际，笔者就完善羁押必要性审查工作机制提出以下建议：

一、建立健全羁押必要性审查程序机制

　　将羁押必要性审查工作纳入制度框架予以规范，既要使其规范运行，又要避免审查工作的随意性，防止羁押必要性审查被滥用。笔者认为，羁押必要性审查的程序主要应当包括启动机制、评估机制、审批机制、反馈机制。在启动机制方面，需要明确羁押必要性审查的启动方式、流转程序等。可分为主动审查和被动审查，主动审查是主动发现并启动审查程序，被动审查系根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人的申请、其他部门移送或建议等启动审查程序。对于主动审查的，要在实践中逐步明确采取此种启动方式的案件类型和重点对象；对于被动审查的，要完善捕后羁押必要性审查权利告知制度等；在审批机制方面，需明确羁押必要性审查案件承办人、部门负责人、分管检察长的职责权限，对于审查后认为不需要继续羁押拟向办案机关（部门）提出释放或变更强制措施建议的，应当严格依照承办人审查报告、部门负责人审核、分管检察长批准的审批程序进行；在反馈机制方面，应当建立与办案机关（部门）就释放或变更强制措施书面建议的送达、采纳、回复等沟通制度，确保羁押必要性审查发挥实效；对于接受申请被动审查的案件，应当做好审查处理情况的答复和释法说理工作，增进各方对羁押必要性审查的理解，提高羁押必要性审查的综合效果。

　　在审查程序机制中，比较重要的是应当建立科学合理的羁押必要性评估机制。羁押必要性评估是羁押必要性审查的初步审查工作，是指根据犯罪嫌疑人、被告人的犯罪性质、犯罪情节、主观恶性、悔罪表现、羁押表现、身体健康状况、侦查取证进展情况、证据变化情况、可能判处的刑罚、社会危害性大小等因素，通过分值量化和智能化筛选，综合评估其羁押必要性的有无和大小。羁押必要性评估既可以减少审查工作的主观随意性，也可以提高羁押必要性审查的效率和可操作性。如江苏省苏州市检察机关研发了羁押必要性审查辅助评估系统软件并投入应用，大幅提高了羁押必要性审查的效率和科学性，有效缓解了检察人员力量不足和审查工作量大之间的矛盾，检察机关对所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行主动审查成为可能。

二、健全协调配合机制

　　（一）健全检察机关羁押必要性审查内部协作配合机制

　　影响羁押必要性的因素涉及案情、取证情况、可能判处的刑罚、被羁押人的身体健康状况、被羁押人在羁押期间的表现等方面，侦查监督、公诉与监所检察部门在掌握这些情况方面各有优势，单一部门如果不依托其他部门的协作配合，难以独立有效的开展羁押必要性审查工作。尤其是羁押必要性审查工作总体上仍处于起步阶段，《规则》对监所检察、侦查监督、公诉部门在羁押必要性审查中的职责分工存在重叠，在工作中，监所检察与侦查监督、公诉和案件管理等部门间的相互沟通和协作配合显得更加重要。笔者认为，完善羁押必要性审查内部协作配合机制应当从以下几个方面着手：

　　一是建立案情信息共享机制，整合检察机关内部资源。监所检察、侦监、公诉等部门应当充分发挥职能优势，补强其他部门开展羁押必要性审查时存在的弱项，通过建立案件信息共享平台，审查逮捕案件意见书、公诉案件审查报告抄送监所检察部门，被羁押人在押综合情况、身体健康状况通报侦监、公诉部门等方式，实现案情信息资源的共享，促进羁押必要性审查工作的顺利开展。如监所检察部门可以通过案件管理部门的案件信息网上查询系统，获取提请批准逮捕书、起诉意见书的电子文本，及时了解案件事实、证据等案件的基本相关问题，了解被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的罪名、事实、情节，是否有前科，侦查取证是否完毕，犯罪事实是否已经查清，是否有认罪、悔罪、坦白、自首、立功、积极退赃、赔偿被害人、与被害人达成和解协议等情节，案件证据是否发生重大变化，在本地有无固定住处、工作单位和家庭情况，是否具备取保候审、监视居住条件等情况。

　　二是对于羁押必要性审查，侦监、公诉、监所检察部门没有归口办理，各自开展工作，监所检察部门应当与侦监、公诉部门加强联系，定期通报启动羁押必要性审查案件情况，避免同时审查导致重复劳动和浪费司法资源。例如，侦查监督部门正在审查批准延长侦查羁押期限，或者侦查监督部门、公诉部门正在对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，通报监所检察部门的，监所检察部门应当暂停已开始的羁押必要性审查工作。监所检察部门如果发现犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病、怀孕等可能不需要或者不应当继续羁押的法定情形时，应当及时向正在开展审查工作的侦查监督部门、公诉部门通报情况。

　　三是检察机关内部应当协调一致，避免意见冲突。例如，对处于侦查阶段或审判阶段的案件，监所检察部门启动羁押必要性审查后，经审查认为不必要继续羁押的，应当征求原负责审查逮捕的侦监部门或者办理审查起诉案件的公诉部门的意见，争取与相关部门达成一致意见，避免在检察机关内部产生冲突，确保对外提出的羁押必要性审查建议代表检察机关整体。

　　（二）建立公、检、法三机关羁押必要性审查工作外部协调配合机制

　　一是检察机关应当与公安机关、法院之间建立羁押必要性审查工作联系机制。包括联席会议制度、案件信息变化及时通报制度、羁押必要性审查建议说理制度、不采纳建议说明理由制度。侦查监督、公诉和监所检察部门在进行羁押必要性审查时，应当加强与公安机关侦查部门、法院刑事审判庭的沟通联系，及时获取案件捕后移送审查起诉前、审判环节变化了的案情信息，如侦查取证是否完毕，证据是否发生重大变化等。二是驻所检察室与看守所建立羁押表现通报制度。看守所负责被羁押人的日常监管工作，全面掌握被羁押人的羁押表现，监所检察部门开展羁押必要性审查时，要注意争取看守所的支持配合，通过建立羁押表现通报制度，以准确便捷地掌握被羁押人的羁押综合表现等，从而减轻羁押必要性审查的工作量，促进审查工作的全面开展。为此，驻所检察室可以会同看守所建立科学的犯罪嫌疑人、被告人羁押表现评估体系。

三、完善配套机制

　　（一）建立健全羁押必要性审查后续监管配套机制

　　实践中，犯罪嫌疑人、被告人羁押率高，而取保候审、监视居住适用率低，这与监管配套机制不完善有很大关系。被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人通过羁押必要性审查建议，被办案机关取保候审或者监视居住后，依然需要对他们进行监督管理。但是，目前作为取保候审和监视居住执行机关的公安机关往往由于警力不足，监管机制不完善，不能有效保证管住人。因此，公检法机关的办案人员在这种情况下就不敢或者不愿放人，怕承担犯罪嫌疑人、被告人被变更强制措施后逃跑、不到案或者又重新违法犯罪的责任追究风险。这样对羁押必要性审查工作就会产生两种不利影响：一是检察人员不愿开展羁押必要性审查，开展羁押必要性审查的积极性、主动性不高，被动应付审查，或者进行选择性审查，致使审查人数少，审查质量不高，提出建议和建议被采纳的人数较少。二是办案机关（部门）不愿采纳建议，不愿放人。即检察机关提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议后，公安机关或者检察机关内部的办案部门也不愿采纳建议。检察机关应当积极协调公安机关等有关部门建立羁押必要性审查后续监管配套机制，确保对建议被办案机关采纳后变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人放得了，管得住，从而为羁押必要性审查创造良好的外部环境。

　　第一，建立对被变更强制措施人出所告知和法制教育制度。派驻看守所检察人员对于通过羁押必要性审查变更为取保候审或者监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，在其出所时，应当告知其应当遵守的相关法律规定和违反规定的法律后果，特别是传讯不到案或者逃跑的法律后果。从人性的趋利避害的本能出发，犯罪嫌疑人、被告人应当会遵守取保候审或者监视居住的法律规定。第二，检察机关应当主动融入社会治理创新大格局，积极协调综合治理部门、公安机关等，健全取保候审和监视居住人员监管机制，做好对取保候审和监视居住人员的监督管理、帮扶教育等工作。目前看守所羁押率居高不下的一个重要原因是办案机关对涉嫌犯罪无固定住所、职业和生活来源的外来人员无法取保候审、监视居住，这也导致对涉嫌犯罪的外来人员和本地人员的适用法律的不平等。对此，许多地方的检察机关进行了积极有益的探索。如江苏省江阴市人民检察院对于在本地没有固定居所、职业的涉罪外来人员，积极协调有关部门和热心公益企业，由政府财政拿出部分资金资助企业，企业提供食宿，企业负责人担任保证人，建立“管护教育基地”、“未成年人关爱教育基地”，为取保候审的涉罪外来人员提供取保候审期间的临时居所、工作岗位，保障了刑事诉讼程序的顺利进行。山东省东营市河口区人民检察院协调有关企业，牵头建立“黄河驿站”，为逮捕后通过羁押必要性审查建议变更为取保候审的涉罪外来人员提供取保候审、监视居住期间的食宿、工作岗位。这些经验做法都值得借鉴。第三，建立将取保候审、监视居住期间表现纳入法院量刑酌定情节的制度。对于通过羁押必要性审查被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，其在取保候审、监视居住期间的表现可以作为评价其是否具有悔罪表现的一个因素，作为法院量刑时的一个酌定情节。建议公、检、法三机关可以联合制定文件，规定对于遵守法律规定，表现良好的，可以酌定从轻量刑；对于不遵守法律规定，表现不好的，可以逮捕，审判时从重量刑。

　　（二）健全羁押必要性审查工作考评奖惩机制

　　由于羁押必要性审查工作是一项弹性的监督任务，不是像办理审查批准逮捕和公诉案件工作那样有法定期限的硬性任务，加之目前羁押必要性审查职责分散在三个业务部门，容易导致各部门之间相互推诿，为了推动羁押必要性审查工作的发展，必须建立相对科学合理的羁押必要性审查考评奖惩机制，以压力和动力促进有关部门和检察人员做好羁押必要性审查工作。

　　一是将羁押必要性审查工作纳入上级检察院对下级检察院业务考评的范围，将此项工作绩效情况作为业务考评的一项重要内容。建议制定科学合理的考评标准，把考评结果作为评优评先的参考依据。对于依法认真开展羁押必要性审查工作，提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施建议和建议被采纳的，应当予以加分，成绩突出的，应当予以奖分；对于没有开展羁押必要性审查工作，或者应当建议释放或者变更强制措施而没有建议的，考评时应当予以扣分。考评可以对比建议释放或者变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人人数和逮捕后人民法院判处缓刑、拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的人数，对于二者数量相差过大的，应当予以扣分。在检察机关内部，把羁押必要性审查工作的绩效纳入对部门、干警的奖惩事项，调动办案部门、承办人的积极性。上级检察院还可以组织开展羁押必要性审查精品案件评选活动，调动开展羁押必要性审查工作的积极性。

　　二是将监所检察部门羁押必要性审查工作绩效纳入派驻看守所检察室规范化等级评定和动态管理工作事项，作为检察室规范化等级评定及动态管理的一项重要内容和评比标准。对于驻所检察室没有开展羁押必要性审查工作或者工作不积极的，应当取消或降低其规范化等级，或者取消其检察室规范化等级评定资格。同时，还应当要求各级检察院派驻看守所示范检察室和一级规范化检察室在羁押必要性审查工作中注重创新工作机制，总结推广工作经验，发挥示范带头作用。

　　三是推动完善相关业务的考核评价机制。羁押必要性审查关联侦查监督、公诉和公安、法院相关业务部门等多项业务，要注意推动优化相关业务的考核评价标准，尽力避免出现相互掣肘、相互冲突的考核指标，以便营造有利于羁押必要性审查顺利开展的工作导向和良好氛围。

　　（三）完善羁押必要性审查保障机制

　　履行好羁押必要性审查职责，必须提供充分的人财物保障。根据刑诉法第九十三条的立法精神，检察机关对所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人都应当进行羁押必要性审查，而且审查还要在侦查、审查起诉、一审、二审等诉讼阶段多次进行，其工作量之大，可想而知。但是，目前检察机关对于羁押必要性审查工作基本没有增加人员编制，而现有的人员编制远远满足不了工作需要，这也是制约羁押必要性审查职责履行的瓶颈因素。例如，全国有很多羁押3000人以上的特大型看守所，派驻检察室检察人员一般只有四到五人，这些检察人员在承担大量的看守所日常检察任务之外，如果再让其承担大量的羁押必要性审查任务，确实是勉为其难。笔者认为，检察机关应当根据羁押必要性审查的工作量，测算需要增加多少检察人员编制，然后向有关部门申请增加检察人员编制，以满足检察机关全面履行羁押必要性审查职责的需要。此外，各级检察院还要为羁押必要性审查工作适当增加办案经费和必要的物质装备。