【作者单位】 湖南省沅陵县人民检察院

【文章来源】 《人民检察》2013年   第11期

【摘要】 中国检察制度的基本属性表现为政治性、人民性和法律性的有机统一，法律性是中国检察制度的根本。检察制度法律性的核心是检察的中立性和客观性，其特征表现为任何检察活动都不能超越法治的原理和原则，一切检察行为必须严格遵守法律规定，所有检察结果都必须符合立法目的。检察制度法律性具有法律秩序的维护、合法权益的保护、违法行为的抑制、法律信仰的增进等价值；在中国，检察制度法律性的实现应坚守检察执法的合法性、检察执法的平等性、检察执法的时效性与检察主体的专业性。

【关键词】 检察制度，法律性，价值，检察执法

　　中国检察制度的基本属性是由我国社会主义法治的基本内涵所决定的。这一内涵就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。作为社会主义法治的重要载体和方式，中国检察制度的基本属性无疑表现为政治性（党的领导）、人民性（人民主权）和法律性（法律规范）的有机统一。在党的十八大大力倡导法治思维和法治方式的当下，探讨中国检察制度的法律性，有着重要的现实意义。

　　一、中国检察制度法律性的内涵与特征

　　法律性是中国检察制度的根本。法律的价值和宗旨，归根到底要靠法律的有效实施和执行来实现。检察机关通过行使检察权，把法律的抽象规定化为适用法律的具体行为，而法律的秩序、人权、公正等价值，正是检察机关履行解决纠纷、实现权利、打击犯罪、促进和谐职能的价值基础。

　　（一）检察制度法律性的内涵

　　检察制度是司法制度的重要组成部分。司法作为实现法治的工具和手段，其法律性的要义是权力制约。在依法治国成为主导政治治理方式的背景下，对权力约束和规制的正当性获得了法律支撑。而建设法治国家就必然内含和意味着法律具有普遍的约束力，即便是政治决策，也必须是合法的，不能违背法律，否则就是无效的。所以法治论者向来主张现代社会“不允许有法律不能涉及的行为方式，不允许有不能控制的独断专横和暴力活动的飞地”。[2]法治国家语境中，所有的政治和社会诉求都应当在法治之下得以实现，所有正当的政治和社会诉求也完全可以在法治的基本原则和原理之下得以实现。法治应当逐渐成为政治诉求和社会诉求正当化的根据。通过司法的方式制约权力，主要通过司法展开违宪审查，对立法权和行政权构成实质的制约；[3]建立公众和社会组织向司法机关举报违法行政行为的监督机制，监督权力的合法运行；通过行政诉讼校正违法行政，实现权利救济，惩治权力腐败。

　　检察制度法律性的核心是检察的中立性和客观性。检察权的中立性要求检察官要像体育比赛的裁判那样居中裁判，不偏不倚地对待当事人，力求不受立场限制地作出准确判断。与此相联系，检察官的客观性要求检察官必须站在客观的立场上追求案件的事实真相，不偏不倚地全面收集证据、审查案件和进行诉讼。

　　（二）检察制度法律性的特征

　　1．任何检察活动都不能超越法治的原理和原则。检察活动不仅是践行法治，而且在某种意义上也是阐释法律精神，将法治原理、原则、各种法律具体化、实在化。通过检察执法，向人们展示法律的具体调整作用，揭示法律的精神和具体适用，具体指引和规范人们的行为，成为人们行为可预期、预测的根据，是行动的指南。正当的程序和公正的决定是最好的老师，它告诉人们什么是权利义务，什么是正义。它的过程和结果也会推动法律自身的完善和演化。检察活动是实现法治的重要活动，检察可以能动，也应该能动，但绝不是为私利和局部利益所动，只能是为社会发展的大局，在法治基本原则和原理的前提下的能动，否则就可能沦为维护和获取私利、部门利益、地方局部利益的工具。检察官心中要有一杆法治之秤，有一颗法治之心。法律含义的多样性、法律实施中的不确定性、检察官的个体心理都不能成为我们超越法治原理和原则的理由，超越法律是一种危险的提示。

　　2一切检察行为必须严格遵守法律规定。检察行为的合法性包括实体合法和程序合法两个方面，是两者的统一体。检察人员应当切实树立实体合法与程序合法并重的执法理念。所谓实体合法，就是在法律明确授权的前提下，检察机关对执法对象或当事人作出的处理决定要符合法律的具体规定。它要求检察人员在履行法律监督职权时，执法有据，不违法办案；不故意曲解或歪曲法律条文，操法自用；该依法追究的人或事，就应当追究，做到不失职；依法不应当追究的人或事，就坚决不追究，做到不滥权，等等。所谓程序合法，就是检察行为应当严格遵守法定程序。具体而言，就是要按照程序法和最高司法机关的司法解释、规定行使检察权，办理案件，特别是要注意在办案过程中依法保障当事人的诉讼权利，不越权管辖（办理）案件，不违法扣押（冻结）和处理财物等。法定程序既是严格执法的重要依据，也是严格执法的重要保障，同时还是遏制执法过程中滥用职权等腐败现象的重要武器。

　　3．所有检察结果都必须符合立法目的。所有检察结果都必须符合立法目的，这是司法公正的一个重要内容，具体到执行某一部法律，检验检察执法行为是否合法、正当的一项重要标准，就是检察行为的结果是否符合这部法律的立法宗旨，是否体现公平正义的法治精神。例如，在执行刑法的过程中，检察人员就应当坚持罪刑法定原则，做到不实行类推定性，不出入人罪；坚持罪刑相适应原则，做到同罪同罚，不重罪轻处，也不轻罪重处；坚持法律面前人人平等原则，做到不屈从于权势，不办人情案、关系案，不搞性别、民族歧视，一视同仁。强调执法结果符合立法目的，就要强调维护社会主义法制的统一，尤其要克服当前执法环节中存在的部门保护、地方保护现象以及只重视单位利益和个人利益的倾向。应当强化法制统一的司法理念，敢于同违反法治精神的现象作斗争，并彻底摒弃本位主义思想。要以立法法为武器，纠正地方或者部门立法、执法中与宪法和法律相抵触或者冲突的行为，捍卫法制尊严。要在执法过程中自觉抵制和杜绝以执法办案谋取钱财等利益驱动行为。要加强对其他执法机关违法以权创收行为的监督，维护法律的统一、正确实施。

　　二、检察制度法律性的价值

　　（一）法律秩序的维护价值

　　检察机关和检察权是基于保护社会主体的权益不致受到侵害的需要而产生和存在的。如果社会主体的权益处于正常的法律状态，没有受到侵害，也就不存在“请求通过司法方式保护”的问题。国家司法保护手段的运用与社会主体保护实体权益的要求是相适应的，当社会主体的权益受到刑事、行政或民事的侵害时，就会借助国家司法力量予以保护，制裁违法，恢复权益的正常状态。而社会主体权益的正常秩序是国家机器赖以存续的重要基础，如果侵权行为泛滥，法律秩序混乱，国家统治就会动摇。因此，任何统治阶级要维护国家的稳定和安全，就必须建立起自身的法律秩序；要建立法律秩序，就必须借助司法手段干预社会冲突和纠纷，制裁侵权，保护权益。检察机关必须以司法公正为前提，否则，如果司法不公，不仅不能维护和建立健康的法律秩序，而且会加重对法律秩序的扭曲和破坏。

　　（二）合法权益的保护价值

　　国家司法手段的运用与社会成员保护实体权益的要求是相适应的。直接利害关系的存在，表明当事人在实体上可能遭受了某种不利，或者是原有的合法权益不能实现，或者是因非法请求而承担了不应承担的义务。在这种情况下，需要国家运用司法权干预冲突和纠纷，用强制手段保护与争议法律关系具有直接利害关系的社会成员的正当权益。因此，检察执法活动与当事人的实体权益息息相关。检察执法结果是检察院根据法律关系的客观状况而作出的法律评价，并由此引起权利的强制实现和义务的强制承担。公正的司法无疑是对当事人不法利益的否定和对合法利益的保护。从这个意义上说，检察执法的过程和结果是当事人对案件事实的真实感受和自认为正当的权益要求与司法裁决的结果相统一。而公正感的实现，又离不开对当事人意愿的尊重和合法权益的保护。

　　（三）违法行为的抑制价值

　　检察是以侵权行为或社会冲突的存在为基础的，其任务是查清案件真实情况，运用法律制裁违法，恢复被破坏的法律权益秩序。因此，检察执法便有下述三项重要作用：第一，通过对于违法侵权行为的法律责任追究，抑制其再次进行违法侵权行为的心理和能力。从违法、侵权行为的一般规律看，如果违法、侵权人在初次违法、侵权后没有受到一定控制，便有继续违法、侵权的可能。通过检察执法对违法、侵权人的惩罚和制裁，抑制其再次违法的冲动和欲望。第二，检察执法对于潜在的违法、侵权人可以起到一般预防作用。法律责任既是国家对违法、侵权行为的评价，也是社会对违法、侵权行为严厉谴责的体现。法律责任尤其是刑罚必然会给承受者造成一次权益的剥夺或限制，给其带来名誉、地位等非物质性损失，因此，检察执法自然会使潜在的违法侵权人明了自己的行为将在法律禁止之列。第三，检察执法对于守法者可以加深其对权利与义务一致性的认识，对违法、侵权形成本能的厌恶感，从而长期地不实施违法、侵权行为。禁止性法律规范的目的是使人们在个人欲求与社会欲求、个人利益与社会利益相冲突时，作出服从社会共同欲求与共同利益的选择。因此，在一定意义上说，对法律的遵守意味着对自身行为和利益的控制。

　　（四）法律信仰的增进价值

　　法律的制定，只是为规范人们的行为、分配社会利益提供了一个有序的模式，要使此种模式现实化，法律规则不应仅仅是书本上的法律，而应当成为人们行为中的法律。而法律规则能否真正为人们所普遍遵守，能否真正具有至高无上的权威，在很大程度上取决于专门的司法机构适用法律的行为。在法治社会中，司法的结果和状况是法治实践状态的重要反映，公民与法律的接触途径主要通过司法部门的活动，因为大多数社会公众对法治的认识常常不是通过自身对法律条文的研究和学习而获得的，而主要是从司法的实际操作中获得的直接感受。相当数量的社会公众，甚至把司法理解为法治的全部内容。[4]公民对法律公正的信任需要通过司法机关的公正裁判、平等保护诉讼当事人的权益、严格执行实体法和程序法的行为而得以建立。检察执法活动严格依循法律的一切规则，检察官良好的执法行为能为民众的普遍守法树立真正的榜样，并使人们真正相信只有依靠正当的法律途径才能寻求公平和正义，才能获得可靠的安全保障。

　　三、中国检察制度法律性的实现

　　司法是国家权力通过法律适用形式在社会纠纷解决领域进行的活动，是国家“为当事人双方提供不用武力解决争端的方法”。[5]在法治社会中，司法被视为救治社会冲突的最终、也是最彻底的方式，社会成员间的任何冲突在其他方式难以解决的情形下，均可诉诸司法获得公正裁决。司法制度或程序真正永恒的生命基础在于它的公正性，“任何社会冲突，都包含着对某一社会公正原则的扭曲，因此，校正这种现象必须有公正的意识、公正的评价和公正的力量。”[6]司法公正不论是作为价值取向，还是作为司法准则，都是检察制度法律性的本质要求，它包括以下几个方面的内容：

　　（一）坚守检察执法的合法性

　　合法性是指检察人员在司法过程中必须依照法律规定办事，这是为主持公正所必需的最低限度的诉讼程序条件。合法性中的“法”不仅指程序法，也指实体法，包括各种法律解释。服从法律作为检察官必须普遍遵循的原则是以这样一种理论为基础的，即：法律规则是社会正义观念的基本载体，甚至就是正义化身。只要严格地适用这些规则，正义就能够得以实现。因此，国家法制的主要任务是编纂尽可能明晰、完整、统一的法典。我们采用严格“服从法律”的形式，这主要体现在检察机关适用法律的基本要求和基本原则上，即“正确、合法、及时”和“以事实为根据，以法律为准绳”。“正确”是对适用实体法的要求，“合法、及时”是对遵循法定程序的要求，“以事实为根据”强调的是重证据，不轻信口供，“以法律为准绳”则在强调排除检察人员主观随意的同时，也断然否定了以社会习俗、道德等作为执法依据的可能性。

　　司法公正的首要内容便是确保一切行为和状态符合法律规定，合法是公平正义的起码要求。法律是根据民主程序制定的，充分体现了人民的利益和意志，本身就蕴涵着公平正义的精神。不论是司法机关的执法行为，还是社会成员的各种活动，如果是依法进行的，便可以说合乎了公平正义的形式要求。凡是超出法律规定范围的活动，都是不合法的，而一切不合法的情形都与法律所追求的公平正义相抵触。[7]即使法律本身可能存在这样那样的问题，但也不能成为执法者违法执法的理由，法律本身没有授予执法者任意否定法律的权力。如果任何人都可以按照自己的理解对法律拒不执行甚至公然违抗，法律的权威将荡然无存，法律也就无法保障和实现社会的公平正义。

　　坚持合法原则必须体现法律正义。基于我国地域宽广，各地情况千差万别，立法机关制定法律时多只规定权力的上限下限，赋予司法者一定的自由裁量权。检察官只有在法律规定范围内正确地行使自由裁量权，才符合公正的要求。一是权力行使应当符合法律赋予该项权力的目的。执法人员手中的权力不是执法者个人的财产，而是法律规定的职责，必须按照法律设定此项权力的目的行使。二是案件与处理结果轻重幅度相当。对犯罪分子处罚的轻重应当与其所犯罪行轻重相当，罚当其罪，不能重罪轻罚，也不能轻罪重罚。三是同样情形同样处理。公平还存在于“比较”之中。在执法程序中，同样情形的案件应当作同样的处理。这一方面是法律自身的要求，更重要的是符合社会公众对公平合理的理解和期望，同时也有助于遏制执法权力的滥用、维护法制统一和法律权威。如果两个同样情形的案件不能得到同样处理，不论其中哪个案件的处理是正确的，当事人总会认为其中肯定有一个是错误的，从而导致当事人失去对司法机关和法律制度的信任，因此，检察人员在处理各种案件时应当特别注意保持处理结果的前后一致性。

　　（二）坚守检察执法的平等性

　　平等对待，是法律面前人人平等原则在社会公平正义方面的具体要求。我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”表明在我国，任何公民不论职位高低、功劳大小，都必须在法律允许的范围内活动，依法享有权利，依法履行义务，绝不能有超越宪法和法律的特权，将自己凌驾于法律之上。如果说公平正义是社会主义法治的基石，平等对待则是实现公平正义的方式，是公平正义的载体和支撑。没有平等对待，正义便成为抽象的空谈。

　　坚守检察执法的平等性有两个层次的含义。首先从大的方面说，平等原则就是法律面前人人平等。根据这一原则，所有的人，除了有法定理由外，必须被作为平等地获得并享有法律权利和承担法律义务的主体来对待；法律根据某种共同的标准一视同仁地将其规则适用于所有属于其效力范围之内的情形。同时，法律一律平等地以其确定的方式承认和保护所有人的权利，并强制他们履行义务，不允许任何人有超越法律之上的特权，而这正是平等的实质所在。平等对待主要包括以下内容：

　　一是反对特权。法律上的平等对待，排除任何特权，反对给予同等条件者不同的待遇。平等是特权的天敌，是克服特权待遇的唯一手段。由于历史和现实的原因，我国社会仍然存在滋生特权的土壤，执法过程中也经常遇到某些特权的挑战。能够成为特权的因素无非包括权力、影响、地位、财富几种。而我国宪法明确地把这些因素坚决置于平等对待原则之下，即使某些人在社会关系中处于优势地位，但在司法中必须回到与其他人同一“起跑线”上来，与其他人享受相同的对待。

　　二是禁止歧视。与反对特权相对，法律上的平等对待，不允许对任何在社会关系中处于劣势地位的主体有歧视待遇。当前，对进城务工人员、城市下岗职工等处于劣势地位的人员或群体的主观歧视和制度歧视问题越来越引起关注。社会关系主体的社会地位、天赋条件有所差异是一种正常现象，按照公平正义原则的要求，这些人不但不应当受到其他人态度上的歧视，而且还应当享受到社会给他们的利益补偿。

　　平等对待是检察机关适用法律时必须遵循的一项原则。它大体包括三方面内容：其一，司法机关在适用法律时，对于一切公民都要平等对待。对于任何公民，无论其民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限如何，既不能给予特殊的优待，也不能予以任何歧视。其二，任何公民都依法平等地享有权利，承担义务。其三，检察机关对任何公民的合法权益都平等地于以保护，对任何公民的违法行为都要依法予以追究。法律面前人人平等是对法律适用上的平等的总括。而正当程序所涉及的仅是程序法所体现的原则，应有其特殊之处。诉讼正当程序所指的平等更多的是指平等对待，即在司法程序中，诉辩双方、控辩双方具有平等地表达自己意思、质询对方观点及证据的权利。

　　民事诉讼中平等对待是法学界的共识，但是，刑事诉讼中控辩双方的平等更应引起人们的关注。为达到控辩平等，不应该将检察机关的专门监督权与审判机关独立审判对立起来，专门机关的法律监督是为了保障法律的实现，法院独立行使审判权也是为了正确适用法律。另一问题是律师和其他辩护人的地位和权利。犯罪嫌疑人往往在司法程序中已被采取某种强制措施，人身无完全的自由，其行使权利的能力受到一定限制，所以其诉讼上的权利往往需要律师和其他辩护人代为维护。程序上欲达到控辩平等，就必须使律师和其他辩护人在收集证据、法庭辩论、质证等方面与检察院地位平等，这样才能真正维护犯罪嫌疑人的权利，做到控辩平衡。

　　侦查活动要贯彻无罪推定的原则，即在法院最终作出结论之前，被告人在法律上都被假定为无罪的人。所以检察机关在办案过程中，既要收集犯罪嫌疑人、被告人有罪、罪重的证据，也要收集其无罪、罪轻的证据；既要做到实体公正，又要做到程序公正。要认真办好每一起案件，坚持法律面前人人平等，在适用法律上不擅权，一视同仁，平等对待，全力维护司法公正，确保法律的统一正确实施。

　　（三）坚守检察执法的时效性

　　讲究效率是公正司法的一个重要特征。当代社会一日千里的发展进程，容不得诉讼活动旷日持久；案件数量大幅度上升的严峻形势，不允许司法机关安之若泰；人民群众维护自身利益的强烈渴望，要求司法活动决不能效率低下。当然，诉讼是一种高度程序化的活动，必经的程序、适当的期限正是程序公正的必要条件。我们反对的是超越法律规定期限的拖延，是漫长的等待，是无所用心和不负责任的态度。

　　迟来的正义等于非正义。这一法律谚语恰当地表明了执法效率对于实现公平正义的重要性。公平正义的传统含义并不包括效率，但随着公平正义理念内涵的丰富，实现正义所付出的“成本”对正义的影响逐渐凸显。及时高效原则具体有三方面内容：一是提高时间效率，减少工作拖延。检察机关所从事的工作大多都有较强的时间性。如果出现了问题不能及时处理，比如案件不能及时侦破或及时审结，不仅使受损害的秩序不能得到恢复，而且会降低群众对法治和公平正义的信心。二是提高物质效率，降低经济消耗。正义无价，但实现正义的资源是有限的。以最低的经济资源消耗实现最大程度的正义，是社会主义法治理念的一项基本要求。政法机关应当合理配置物质资源、人力资源，提高资源利用率，降低工作成本，提高工作效率。三是减少不合理制度的负面作用。一个人的工作效率高低只影响到该人的贡献，而一项不合理的制度会在更大范围内影响效率。这就对及时高效提出了更高的要求，即寻求从制度方面提高效率的方法，避免造就不合理的制度而在更大范围内影响效率。

　　公正是司法的最终和最高目标；效率是通过司法实现公正的最佳状态。在保证公正的前提下，效率是司法的内在追求之一。如果失去公正，效率也就没有意义。公正和效率之间的相互依存和补充的密切关系是主导方面，也就是说，两者密不可分。在不同类型的案件中，在不同的情况下，司法对于公正和效率的侧重也有不同。因此实现公正和效率的完美结合，是一项艰苦细致的长期任务。公正和效率的实现必须要有具体制度和程序的保障。在这一意义上，公正和效率可以成为司法改革这一系统工程的统领原则，可以用来检验各种具体制度和程序的改革和设立。只有在各项制度建立和完善的情况下，公正和效率才能真正实现。

　　（四）坚守检察主体的专业性

　　检察主体的专业性是“检察制度法律性”的题中之意，是全面正确履行法律监督职责的基本保障。专业性不仅要求知识的储备，更要求经验的积累和能力的提升。检察机关恢复重建以来，尤其是2002年全国统一司法考试以后，检察队伍的年龄结构、专业结构、学历结构、能力结构发生了深刻变化，专业化程度有较大提高，为职业化建设的推进提供了基础条件。但是，就职业化建设的标准和目标来看，专业化建设仍然是当前及今后的重要任务。

　　我国检察机关的宪法定位和检察职能的丰富性决定了检察队伍专业化建设的更高要求、更高标准。从检察机关全面履行检察职能的要求来看，检察队伍专业化建设的知识体系至少应当包括以下方面：首先，要学习和掌握检察制度的基本原理，精通和熟悉与检察职能相关的法律法规，这其中既包括实体法，也包括程序法，同时也要求精通和熟练运用检察机关的办案业务流程。这是检察队伍专业化建设最基本的要求，也是专业化知识体系的基础。其次，要精通和熟悉与刑事诉讼监督职能相关的其他领域的法律法规和业务流程。如公安机关各项侦查业务流程和侦查规律，审判机关的各项审判业务流程和审判规律，刑罚执行机关业务流程和工作规律，如此才能有效地履行侦查活动监督、审判活动监督和刑罚执行监督职能。如果不能熟练掌握监督对象的业务流程和工作规律，就不能有效地履行法律监督。敢于监督的基础是善于监督，善于监督的前提是熟练掌握监督对象的业务流程和工作规律。再次，法律监督需要具备丰富的知识储备。检察监督涉及的对象特殊、内容广泛，提升法律监督工作的针对性和有效性必然要求检察人员学习和储备更广泛的知识。如对行政执法机关实施监督，就必须熟悉每一个行政执法机关执法所依据的行政法规和规章、行政处罚的具体规定和流程，对民事诉讼和行政诉讼的法律监督更是如此。检察实践中，经常会发生这样的现象：对一些具体案件的处理会出现所谓的“认识分歧”，导致难以达成共识，以致难以作出处理决定。其实很多“认识分歧”的形成，缘于不同行业的知识体系所形成的思维定势。我们经常讲换位思考，换位思考的基础在于具备对方的知识体系，如果不具备相应的知识体系，换位思考的效果也难以达到。法律监督工作大多具有双向制约性，如果缺乏履行法律监督职能完整的专业化知识体系，检察职能的履行必将受到极大的制约。职务犯罪侦查和预防尽管涉及的罪名不多，但领域广泛，每一个领域或行业的有关法律法规规章和行业规则各不相同，如果没有足够地了解和掌握，那么侦查工作效率和预防工作的针对性就难以提高。因此，检察机关专业化建设必须以更高的标准、更严的要求、更实的措施分层次稳步推进，针对不同业务条线，梳理不同层次的专业知识要求，以检察职能的专业知识为中心，形成不同层次的知识体系，加强教育培训，加强岗位练兵，加强知识更新，从而不断提升专业化水平，为强化法律监督打下坚实基础。

【注释】

[1]本文系最高人民检察院2012年重点课题《中国检察制度的政治性人民性法律性研究》阶段性成果。

[2]参见[德]卢曼著：《社会的法律》，郑伊倩译，人民出版社2009年版，第222页。

[3]参见高鸿钧著：《现代法治的出路》，清华大学出版社2003年版，第188-191页。

[4]美国学者范德比特指出：在法院而不是在立法部门，我们的公民最初接触到了冷峻的法律边缘，假如他们尊重法院的工作，他们对法律的尊重将可以克服其他政府部门的缺陷，但是如果他们失去了对法院工作的尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而会对社会构成极大的危害。

[5]参见张文显著：《当代西方法哲学》，吉林大学出版社1987年版，第206页。

[6]顾培东著：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第178页。

[7]参见[美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西主编：《政治哲学史》（上），李天然等译，河北人民出版社1993年版。