【作者简介】中国人民大学法学院教授，博士生导师

【期刊名称】 《中国法学（文摘）》2014年第2期

【摘要】 我国的司法机关依法独立行使职权原则强调法院整体的独立性，实践中依法独立行使职权原则异化为司法的地方化以及司法的行政化。在司法改革的背景下，应当把握改革契机，推动司法机关依法独立行使职权。在我国，应当淡化司法独立的政治色彩，构建以依法独立行使职权为核心的司法独立，并排斥案外因素的影响，以司法的法律效果为根本追求。依法独立行使职权原则要处理好与党的领导的关系。为了确保独立司法，还必须结合司法改革的社会背景，从内、外两个方面统筹协调，整体推进司法机关依法独立行使职权。

【关键词】 司法机关，独立行使职权，司法改革，依法办案

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)也对司法改革作了部署。在此背景下，结合新时期的特点，研究推进依法独立行使职权原则{1}具有非常重要的时代意义，也是当前我们面临的一项重大课题。 　　

　　一、司法改革与司法机关独立行使职权

　　（一）我国司法机关依法独立行使职权的偏失

　　我国司法欠独立主要呈现为两大特点，即司法的地方化以及司法的行政化，这成为影响我国司法机关独立行使职权的两大“顽疾”。首先，司法的地方化使得法院对地方党政产生依附性。这主要体现在以下几个方面：(1)由于审判机关由同级人大产生并向其作工作报告，使得审判机关不得不听命于地方，成为“地方机关”。(2)未能摆正党的领导与独立行使司法权的关系。(3)政法经费的供给体制使得司法机关对地方政府的依赖性更加强化。

　　其次，司法的行政化使得法官对法院整体产生依附性。司法的行政化的根由之一即在于我国不承认个体法官的独立性，仅认可整体上的法院独立。这种司法独立模式在司法权的具体运作之中，强调法院整体的作用、对个体法官不信任并进而偏好于对个体法官进行严密控制的权力运作模式。因此，对个体法官进行行政化管理以及采取行政化的权力运作模式成为一种必然的选择。

　　（二）司法改革与依法独立行使职权

　　时至今日，司法改革再次被提上议程，进行体制改革，解决体制性问题成为司法改革不可回避的问题。我们国家的司法改革类型可以划入建立法治型。我国的司法改革缘于政治、经济体制领域的改革及其所带来的社会结构的变化，司法改革的目标是将司法从以往的政治工具角色转化为中立的裁判者。我国的司法改革还具有极为特色的一面，即司法改革是在中央的统筹之下进行的，并与政治、经济体制改革相适应，是整个国家体制转型中的重要方面。因此，中央领导之下的“建立法治”目标{2}成为司法改革的不竭动力，也为司法体制的变革提供了契机。

　　二、以依法独立行使职权为核心构建具有我国特色的司法独立原则

　　尽管司法独立诞生之初是资产阶级革命政治安排的产物，但随着资产阶级政权的建立，司法独立已经不再单纯是政治体制上的安排，更多是作为司法的一项基本原则而存在的，是指导司法运作的核心思想，其本质在于确保审判机关依法独立地行使审判权。

　　本文认为应当以依法独立行使职权为核心构建我国的司法独立。以依法独立行使职权为核心构建我国特色的司法独立原则是符合司法的基本规律与要求的。而且，在我们国家以“建立法治”为目标的司法改革过程中，强调以依法独立行使职权为核心构建我国的司法独立原则还具有其他几个方面的优势：首先，以依法独立行使职权为核心构建我国特色的司法独立原则有助于避免对司法独立政治色彩的过分强调。其次，以依法独立行使职权为核心构建我国的司法独立有助于在司法改革过程中强调法官个体的独立性。再次，以依法独立行使职权为核心构建我国的司法独立有助于确保独立与受制的有机统一，避免权力过大所带来的恣意。

　　以依法独立行使职权为核心的司法独立要求排斥法外因素对案件处理的影响，因此，应当对司法的法律效果、政治效果和社会效果的关系问题进行重新认识。讲求司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一，客观上会导致片面追求司法的政治效果与社会效果，并将政治效果与社会效果强加于法律效果之上。司法所追求的直接效果仍旧是法律效果，尽管其最终也可能实现了政治效果或社会效果。因此，我们在处理司法的社会效果、政治效果与法律效果的关系问题上，应当以法律效果为最直接的追求，而非政治效果或者社会效果。

　　三、我国以依法独立行使职权为核心的司法独立体制性质疑的消解

　　在我们国家，讲求司法独立并不是否定党的领导，而是实现党的领导方式的科学转型，不再是传统的党委审批案件这种领导方式。在我们国家，宪法和法律都是党领导人民制定的，体现了党和人民的意志和利益。只要确保司法机关依照法律规定独立行使权力就能够实现党的领导。就司法自身而言，在国家的各项权力中属于最为安全的权力，司法作为纠纷解决的一种机制，其对社会生活的干预是被动的，唯有存有纠纷、起诉时才有司法介入的可能性。“司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。”“司法权为分立的三权中最弱的一个”，其扩张性是有限与受制的，“其具备的干扰与为害能力最小”{3}。

　　司法独立的外在要求并不在于“三权分立”，而在于权能的分立。在社会主义国家，尽管不实行三权分立，但是也把权力的分立与制约作为国家权力分配的一项基本原则。因此，在社会主义国家的政治体制中，司法独立是能够获得体制上的保障的。

　　在我们国家，我们所讲的司法独立是中国语境下的司法独立，即与三权分立学说相分离的司法独立，是在司法独立的实质意义层面对司法独立原则的扬弃。因此，这种司法独立并不会对我国既有的政治体制造成冲击。我们国家实行的是人民代表大会制度，实行的是一府两院的体制安排。在这种体制安排之下，人民法院是行使审判权的主体，这与国际通行的准则是没有区别的。西方三权分立背景下的司法独立是一种独立，人民代表大会制度下的独立也是司法独立。尽管两种做法存在一些差别，但其指向的目标却是一致的，都是要确保依法裁判，维护社会公正。

　　四、司法改革背景下依法独立行使职权的外部保障改革

　　(一)政法委职能的转变

　　政法委作为党委的助手和参谋作用能够为贯彻党对司法工作的领导发挥积极作用。特别是在当前司法改革不断推进的情况下，由政法委特别是中央政法委协调、统一制定司法改革政策、推进司法改革能够统一司法改革步骤、整合司法改革资源，为司法改革的顺利进行提供保障。但是，保留政法委并不意味着赋予其超越于司法、超越于各机关部门之上的权力。对此，应当参考90年代恢复政法委制度时的定位，适当淡化政法委的角色地位，将其完全限定在党委的助手、参谋的地位，不宜超越这一角色定位而赋予其更多的权限。此外，也是最为重要的一项内容就是应当废除政法委介入个案办理的做法。

　　(二)人财物统一管理

　　《决定》指出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。

　　学术界和实务中很多学者用“司法垂直管理”来概括“人财物统一管理”。对此，应当指出用“司法垂直管理”加以概括混淆了人财物管理权限的本质。因此，用“司法垂直管理”概括这项改革是不准确的。

　　改革的路径就是将这些人事提名权上提至省级党委，由省级党委决定人事提名，并由地方各级人民代表大会及其常委会予以任免即可。这样，既可以解决司法去地方化的“违宪(法)”问题，也能够切中问题的根本，确保改革的实效。

　　对于司法去地方化过程中而导致的上级司法机关司法行政权的强化必须有充分的认识，并提供相应的制度应对。对此，则应当提倡司法行政的民主化。随着改革中司法行政管理权不断回归到国家层面，关注司法行政的民主化改革应当是改革中的一项关键内容。

　　在司法机关藉由人财物统一管理不断摆脱地方控制的过程中，地方人大是否会借助于否决法院报告的形式以实现对司法的干预成为人财物统一管理改革中令人担忧的一个问题。这里需要对宪法及相关组织法规定的人民法院对权力机关“负责”做出合理解释。“负责”并不一定意味着就需要承担政治责任，负责也可以理解成为受其整体性的监督，而且，在我们国家在整体性监督意义上理解法院对人大的关系可能更符合我国的国情。

　　(三)司法辖区与行政辖区的分离

　　在我们国家，司法受制于地方成为当前的一项重大难题。这种受制在外观上体现为人、财、物受制于同级人大、政府，而在实质上则体现为司法管辖区与行政辖区两者的重合。{4}而十八届三中全会《决定》中则明确提及要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，因此，研究推进该项制度具有非常重要的理论与实践意义。

　　当然，司法管辖区与行政辖区的分离，涉及到机构设置、交通便利、司法机关的产生等诸多问题，非常复杂。但是改革的阵痛与改革的前景相比，总体来讲仍旧是可以承受的。当然也要承认，这种改革面临的最大问题还是合宪性问题。

　　有人提出司法管辖区与行政辖区的分离设置会违反刑事诉讼法有关管辖的规定。这种观点从根本上是不成立的。之所以会有这种观点仍旧是传统的司法管辖区与行政区相混淆的观念在作祟。换句话说，这里的“犯罪地”不是一个行政区划概念，而是一个司法管辖区概念。只要是在司法管辖区内发生的犯罪行为，都可以由对该司法管辖区有司法权的法院管辖。

　　五、司法改革背景下依法独立行使职权的内部保障改革

　　十八届三中全会《决定》指出，要“健全司法权力运行机制”，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。因而，继续推行人民法院内部运行机制改革仍旧是当前司法改革需要面对的艰难课题。

　　确保司法内部独立的首要措施就是明确赋予法官依法办案的权力并构建以法官为权力主体的办案制度。未来的改革应当确立以法官为独立办案的责任主体，直接赋予每一位法官依法独立办案的权限，正如十八届三中全会改革所指出的，完善主审法官、合议庭办案责任制。

　　除了直接赋予法官依法独立办案的权限之外，如何协调院长、庭长与法官之间的关系也是影响改革成败的关键。院长、庭长属于法院内部的司法管理人员，具有行政性质，除非亲自参与案件的审理，否则不应当参与案件的裁判，不能发表认定案件事实或者适用法律的意见。因此，未来应当进一步简化甚至是取消庭长、副庭长这些职务设置，而代之以职业称谓和职业荣誉。

　　必须实现审判委员会职能的转型，首要的是应当取消其讨论决定案件的职能，不仅包括案件事实的认定也包括法律的适用；重点发挥其在法律适用方面的专业职能，比如法律政策的研究、制定，法律适用咨询等。此外，对于审委会的未来转型，还应当考虑到审委会存在的目的。改革过程中应当协调处理审委会的目的以及司法规律之间的关系，未来可以考虑将其作为一种办案组织进行改造，赋予审委会直接审理、裁判重大、复杂案件而非传统的讨论决定的权限。

【注释】 {1}在中国研究司法独立通常包括检察独立问题，鉴于检察独立的特殊性以及本文研究主旨的需要，对检察独立问题不作涉及。

　　{2}十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建设“法治中国”，也可以说明我国的司法改革归为“建立法治型”是极为恰当的。

　　{3}[美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第191页。

　　{4}刘会生：《人民法院管理体制改革的几点思考》，载《法学研究》2002年第31期。