【作者简介】中国人民大学法学院教授

【文章来源】《法学杂志》2014年第10期

内容提要:当前我国的司法体制改革，应当重视三个配套问题，即改革的合法性、司法行政管理的民主性以及权力运作的受制性。省级人财物统管体制的改革不仅面临着与我国《宪法》、基本法律等规定的冲突，而且也有可能出现司法行政化弊端，解决前者最为有效的途径就是修改《宪法》等法律，解决后者则需要严格区分司法行政事务与司法事务，提倡司法行政的民主化。同时，也应当建立针对司法官独立后的权力制约机制，主要表现为组建法官、检察官惩戒委员会、确立法官检察官办案责任终身制和设定符合司法规律的责任追究机制。

关键词:司法改革 合法性 民主性 受制性

党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了要“推进法治中国建设”，并提出了五个方面[1]的改革任务。“法治中国”这一概念的提出拉开了我国新一轮司法改革的序幕，也意味着当前中国的法制建设进入了一个新的历史时期。[2]

与前两轮司法改革相比，一方面，本轮司法改革显著特点之一是改革在党中央的直接领导指挥下进行。为此，党中央成立了专门领导改革的小组，并由党的总书记亲自担任改革领导小组组长。另一方面，在前两轮改革围绕司法机制和司法行为规范展开的基础上，本轮改革将直面司法体制问题，针对时弊对症下药，种种举措直击我国司法领域的重点、难点问题，改革由此进入深水区。而十八届三中全会所提出的要确保依法独立公正行使审判权和检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障这三大任务真正涉及到了司法权运作的实质性、制度性的问题。如果能在这些问题上有所突破，我国的司法体制改革必将取得实质性进展。可见，本轮司法改革非常值得我们期待。

然而，这一轮司法改革若要真正实现预期目标，不仅要有顶层设计的思维，以高屋建瓴之势破除司法体制的桎梏，寻求在司法权重新配置和司法权依法独立行使方面的实质性进展;同时，又要立足改革大局，必须循序渐进，结合宏观层面与微观层面协调并调动各个部门主体间的改革积极性，做到事无巨细而必悉心躬行之。因此，若要将改革的目标和任务切实落实到位，必须以详尽完善的实施方案为支撑，不但需要改革层面的基本理论支撑，寻求满足基本合法性的要求，更需要各项配套机制的衔接顺畅、运行合理，这些都直接关系到既定的改革举措能否获得足够的生命力。

反观既有改革政策文件和相关改革举措，笔者认为当前改革在某种意义上应当十分注重以下三个基础性问题，即改革的合法性，司法行政管理的民主性以及权力运作的受制性。[3]为确保此轮司法改革能够真正取得实效，笔者认为应当对这些问题给予足够重视。在此，仅就这三个方面的问题进行分析，并提出初步的改革思路。

一、司法改革的合法性:省级统管的法律冲突与应对

司法机关人财物由省级院统一管理主要是针对司法地方化而提出的改革对策，是本轮改革针对司法“地方保护主义”弊病而开出的一剂猛药，既有其现实性又有其必要性。

我国是单一制的共和国，无论是最高司法机关还是地方司法机关，均由各级人民代表大会产生并对其负责。而作为统一行使国家司法权力的国家机关，其作出的每一项司法裁判、决定，都是代表国家而为之，其公正与否直接影响到人民群众对国家法律权威的尊重和服从，也是关乎建设法治国家大局的基本问题。然而，由于建国以来特定司法体制的影响，司法地方化问题一直未能得到有效解决，长此以往反而出现了地方司法机关在一定程度上成为当地党政机关之附属的怪象，其危害最为集中的体现是对地方进行司法保护，破坏社会主义法治施行的统一性，为地方小利益、短期利益而弃国家大利益、长期利益于不顾，直接危害国家法律权威性，损害国家和人民群众的根本利益。

“司法地方化”主要表现在以下几个方面:[4] (1) 由于检察机关、审判机关依照各级行政区划进行设置，且由同级人大产生并向其作工作报告，使得它们不得不听命于地方，成为“地方的机关”。(2)根据党管干部的原则，地方法院的院长、庭长、审委会委员、审判员等都需经同级党委讨论同意或者党委组织部门考核同意才能够由人大或常委会任命，从而使得法院的人事在整体上依附于地方。(3)根据我国政府统管财权的体制安排，地方各级人民法院的经费均由同级人民政府预算，由同级人民代表大会审议，由政府部门划拨。尽管我国以往的司法改革中对此曾经提出过改革方案，但锢于改革力度的有限性，该问题始终未能根除。政法经费的供给体制使得司法机关对地方政府的依赖性更加强化。由此可见，司法地方化的根由在于司法行政事务管理权限的地方化。

从本质上来讲，司法行政事务的管理权是国家权限或者说是中央授权，而不是地方权限，这是与我们国家的单一制体制相适应的。据此，为确保司法行政事务管理权中央事权的属性，此轮司法改革采取的措施主要是要解决司法机关和其所在地党政机关的人财物的牵连关系，实行地方各级司法机关的人财物由省级院统管。[5]任何一个法官、检察官的提名都要由省级院统一提名，任何一个法官、检察官的晋升调动也是由省级院来统一决定。

这项改革举措以摆脱市、县一级党政对法院、检察院的不当干涉为目标。但由此也产生了一个重大的疑问，即省级院领导的提名和升迁任免决定如何做出和落实? 因为在这一问题的背后实质上隐藏了这一改革举措所面临的与现行宪法法律的冲突问题，如不能合理解决，将会使改革的合法性受到侵蚀。我国《宪法》第101 条、[6]第 128 条、[7]133 条[8]以及《人民法院组织法》[9]和《人民检察院组织法》[10]都确立了各级人民法院院长、检察长由同级人大选举和罢免。而地方司法机关人财物由省级院统管的司法改革措施，则要求地方法院院长和检察长应当由省级院统一管理任命。这就产生了省级统管与现行人民代表大会任免模式之间的冲突问题。为避免这一冲突，当前确定的改革模式是由省级院确定人选后，向被任命人所在地的人大去提请任命。

如果采取这一模式，可以断言，在解决了司法改革的合法性问题之后，司法机关省级统管的改革就会产生一系列问题。不难想象，在这一模式下省级院向被任命人所在地的人民代表大会或者常务委员会提请任命检察长、法院院长等人选很难获得通过。这是因为在人财物都由省级院统管之后，地方司法机关的独立性必然大大增强，在办案中可以不考虑地方利益，很容易与所在地的党政机关产生紧张关系。在这种情况下，关系紧张到一定程度，地方各级党政机关会否寻求通过影响本级人大及其常委会对省级院提名的法院院长、检察长等人选的任命决定过程来制约检察院和法院。这种冲突很容易因为省级院和地方人大及其常委会在具体人选上的不一致，而导致法院和检察院的工作无法正常展开。另外，根据《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，各级法院院长和检察长每年需要向本级人大作工作报告，如果地方人大利用这一机制予以制约，对法院和检察院的工作报告不予通过，那么省级院又该如何应对?

由此可见，司法改革的合法性问题及其产生的附带性问题对司法改革的实效性至关重要。对此笔者认为最有效的解决路径就是修改现行立法的相关规定，尤其是要修改《宪法》当中法院院长、检察院检察长等人员由所在地人大及其常委会选举和罢免的规定，改由省级人大常委会决定，以彻底解决地方党政机关对司法机关独立行使司法权的不当干涉问题，绝不能以修宪难为借口来搪塞。另外，还要对《法院组织法》和《检察院组织法》进行相应的修改，以彻底消除地方党政对司法权独立运行的掣肘。只有对现行的司法机关管理体制立法进行全面的修改、完善才能为司法机关省级统管乃至未来的司法机关全国统管解决合法性障碍并提供足够的改革空间。

二、司法行政管理的民主性:省级院统管的司法行政化之应对

改革往往是牵一发而动全身，如果处理不当可能导致新的问题产生。就人财物省级统管而言也是如此。全国地方各级法院、检察院的人财物在一省范围内的统一管理，虽然有利于解决司法的地方化问题，但是当所有的人权、财权等权力都集中到省级院之后，可能伴生司法行政化的加剧问题，有可能出现解决了司法地方化却强化了司法行政化的局面。

实际上，如果一个省级院拥有对全省各级法院检察院所有司法人员升迁任免的决定权，而缺乏必要的监督和制约机制的话，其所带来的“副作用”可能甚至要远远超过司法地方化所可能导致的弊端。尤其是在我国当前的情况下，“各行各业行政化趋势普遍增强，法院的行政化倾向也日趋严重。法官和法院工作人员按照行政机关‘官本位’层级模式定级，法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系，院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系”。[11]省级院取得对地方司法机关的人财物管理权之后，这一现象有可能愈演愈烈。在地方法院、检察院人财物省级统管的管理模式下，就现实的功利层面而言，各级法院、检察院不再需要对地方党政负责，不需要对社会公众负责，也不需要对当事人负责，只需要对能够决定其前途命运的省级院负责即可。由此，司法的行政化得以加强。在这种情况下司法的行政化也会对司法权依法独立运作产生不当影响。省级院尤其是省人民法院作为上级人民法院对下级人民法院的业务指导权就会演变成为案件决定权，各级人民法院独立行使审判权的规定也会沦为空谈。为防止司法行政化必须构建科学的监督和制约机制，以有效地规制省级院人财物统管权力的行使。对此，首先应当解决的是一个认识层面的问题，必须把司法行政事务和司法事务区分开来，省级院在人财物方面的统管只是对司法行政事务的统管而不是对司法事务的统管，换言之，对司法行政事务的统管并不意味着改变司法机关上下级之间的关系，也不是一些学者所谓的“垂直管理”。例如，就上下级法院之间的关系而言，仍是监督指导的关系。其次，就具体的改革路径而言，笔者认为解决的最佳路径就是应当提倡司法行政的民主化，[12]主要是对司法行政事务进行民主化改造，以充分保障法官、检察官的职务独立性。例如，就检察机关的改革我国台湾地区学者曾经指出检察人事程序改革的关键即在于专业自治对抗政治考量，以内部民主代替上级独断。[13]以大陆法系国家和地区的检察机关管理为例，各国(地区)普遍重视检察行政管理的民主化问题。例如，日本在检察机关设置了检察官资格审查会制度，[14]对检察官的职业资格进行审查。[15]在法国检察官的晋升实行晋升表制度，由包括 20名司法官组成的晋升委员会负责检察官的晋升事宜。[16]我国台湾地区检察改革也迈出了检察行政民主化的步伐。2006 年，台湾地区修订后的《法院组织法》增订第 59 条之一将检察官人事审议委员会法制化，[17]由其负责高等法院检察署以下主任检察官、检察官的任免、转调、考核以及奖惩事宜，以避免“法务部”一手操办检察人事。

就我国大陆地区的改革而言，对司法行政事务的管理不能够继续采用传统的集权式的管理方式，必须考虑司法自身的特点。就法官、检察官的选任而言笔者赞同并提倡构建专门的法官、检察官遴选委员会制度。[18]这项制度既能够保证从专业的视角选任法官、检察官，从而提升整个司法队伍的业务素质，也能够防止省级统管后可能带来的过度集权问题。就该制度的构建，考虑到“法官遴选委员会的设置与各国政制密切相关，涉及法治、分权与民主等多重因素，并没有放诸四海而皆准的通用模式，但总体上还是有一定共性的……中立、权威、多元、专业、透明五大关键词，未必能概括其全部特点，但不妨作为我国设计法官遴选制度时的参考。”[19]因此，一方面，应当注重遴选委员会组成的代表性。遴选委员会的组成应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表，从而避免对法官、检察官的任免成为省级法院院长、检察长的“一言堂”。另一方面，也需要注意该委员会运行机制的专业性、透明性，尤其是对人员的管理必须采取权力分散制约的方式，以期保证其遴选的法官候选人能够为有权任免机关所认可。具体来说，管理权在党委，而遴选权在遴选委员会，其负责从专业角度提出法官检察官的人选，提名权在省级院，任免权则由人大会议依照法定程序进行。同时相关组织人事、纪检监察部门则对相应主体的政治素养、廉洁自律等方面严格把关。概言之，遴选委员会的组织构造和运行机制应当以符合司法特质为前提，以充分满足设置的预期目的、保障推选的法官与检察官具备高水平法律素养为宗旨。此外，在统管过程中为了防止出现省级院对地方院的不当干扰，还必须建立有效监督机制和特殊主体的过问备案机制。总之，我国推行司法体制改革既要去除既有的司法地方化问题又要防止产生新的司法行政化麻烦，就需要结合中国政治司法体制现状，吸收各地试点经验，广泛借鉴域外成功制度，“他山之石可以攻玉”，量体裁衣以构建符合中国实际的司法行政民主化管理模式。

三、权力的受制性:司法官独立后的权力监督制约机制

关于健全司法权力运行机制，此次改革提出的具体改革举措就是要在法院内推行主审法官、合议庭办案责任制改革。检察系统也在研究、推行主任检察官办案责任制改革。[20]这两项改革举措的出发点都是要将司法权还给具体办案的法官和检察官，这契合了司法权运作的基本规律。司法机关依法独立行使职权或者说司法的独立，实际上就是办案者的独立，具体而言就是法官、检察官的独立。“每个对中国目前司法改革曾深思远虑过的人都会懂得，改革的一个根本因素是必须加强司法独立，这是理所当然的。”[21]为实现这一目标，需要改革此前案件办理中由庭长、处(科)长到院长、检察长，再到审判委员会、检察委员会的行政化的逐级审批的办案模式。实行谁办案谁负责，让审理者裁判，让裁判者负责，实行权责的有机统一。这是我国未来司法权运作改革的必然发展趋势，也符合世界法治发展的历史潮流。

然而，当真正将案件的检察权、审判权等完全交由检察官和法官行使之后，在当前的法制状况下，受制于司法环境以及法官、检察官的职业操守，社会公众能否真正信任这一权力会被正当地行使? 换言之这是否会带来法官、检察官的权力滥用问题? 这是一个令笔者不得不担忧的问题。取消了庭长、处(科)长、院长、检察长以及审判委员会、检察委员会的审批把关权限之后，缺乏制约和监督的法官、检察官一旦出现腐败问题，就可能如脱缰野马难以控制。对这种可能的负面效应，在司法改革过程中必须做到未雨绸缪，提前做好制度应对。

因此，在取消行政审批制的权力运作模式之后，还必须构建全新的符合司法权运作规律的监督制约机制。对此笔者认为应当加强四个方面的制度建设:

第一，加强法官、检察官的职业伦理建设。应当指出我国传统上忽视法官、检察官的职业伦理建设，与之相对应，特别强调对法官、检察官办案权力的行政性控制以避免法官、检察官的恣意并提升案件的质量。随着新一轮司法改革的展开，司法的去行政化问题成为改革的重头戏。在这种情况下，必须摒弃传统的行政化控制的思维定式，通过强化法官、检察官的职业伦理建设，实现权力控制模式由外部控制向内部自律的转变。[22]

第二，设置针对法官、检察官的惩戒和退出机制，主要是法官、检察官纪律惩戒委员会。法官、检察官职业伦理的一项重要保障机制即为对法官、检察官的纪律惩戒。对此，应当通过设置法官、检察官惩戒委员会的形式加强对法官、检察官违法违规行为的监督和惩戒。当今世界上比较普遍的做法就是设置专门的组织机构专司纪律监督惩戒职能。例如美国内华达州构建的司法纪律惩戒委员会制度，该委员会的委员包括法官和检察官，负责对管辖范围内的法官和检察官违法违规投诉的处理和惩戒。又如，在英国与法官遴选委员会紧密联系的重要机构之一即法官投诉委员会。“法官投诉委员会为司法大臣和首席大法官履行其处理投诉和纪律惩戒方面的职责提供支持服务，从而确保法官惩戒工作能够统一、公正、高效进行。”[23]设置专门机构履行针对司法人员的监督与纪律惩戒职能，有利于从专业、中立的立场上对有关主体是否需要承担责任做出判断，与法官、检察官遴选委员会形成职能上的互补、共赢。

因此，在我国随着省院统管人财物的改革，可以以此为契机以省级院为单位构建统一的司法官纪律惩戒委员会。该委员会应当由资深的法官、检察官以及学者、社会公众等组成，形成以专业法律人士为主体、适当公众参与的组织机制，负责对违反职业道德、违反法律枉法裁判、徇私枉法的法官、检察官进行惩戒，真正做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，从而实现司法权独立行使与有效监督、制约之间的平衡。

第三，制定严谨合理、符合司法规律的责任追究机制。考虑到司法裁判有其特殊的性质，如何科学地界定应当追究责任的标准、严格划定责任层级成为建立责任追究制的基本内容。一方面，我国将逐步建立法官、检察官办案责任终身追究制，去除原有的晋升、奖惩机制的行政色彩，探索建立以契合司法裁判规律为基础的责任追究机制，严格限定惩戒和追责范围，并根据行为的严重程度划分责任层级，尤其是对“错案”的认定，一是要严格区分故意和过失，二是要针对过失区分重大过失和一般过失，三是要划清过错和一般法律认识差异之间的界限，等等。例如，河南省于 2012 年出台的《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》即初步推行终身责任追究制的试点，其中该省试行办法对错案的认定、应当追究责任的案件情形、不应当追究责任的案件情形等方面的规定及其试点经验，值得我们在以后的改革中借鉴。[24]

另一方面，就我国法院而言，其审判有独任制、合议庭制两种形式，须明确区分主审法官办案责任制与合议庭办案责任制，严格认定需担责任的主体，尤其是在有人民陪审员这一主体参与适用少数服从多数原则的情形下，更是如此;就我国检察院而言，其内部不同组成部门承担不同的司法职责，主要有法律监督权、侦查权、公诉权等，如何界定应担责的范围，必须根据不同情形加以区别对待。因而，针对法官、检察官自身司法职能的差异，需要对法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会的具体操作有的放矢，区分侧重，既要保证两个委员会运行顺畅，又要防止出现权力集中、惩戒失衡的现象。

第四，强化公民对司法的参与。当前司法改革也在逐渐尝试增强司法公开力度，以此实现对法官、检察官履职的有效监督。公民参与司法[25]是对法官、检察官进行监督制约的一条有益改革路径。特别是在我们国家的现实司法环境下，借助自媒体技术带来的信息快速广泛传播的优势，公民参与司法相较于其他的权力监督制约机制可能更为有效。近些年来，公民参与司法作为监督制约权力的重要机制又日益受到重视。例如，我们的邻邦日本、韩国近些年的司法改革都是以强调公民对司法的参与为重点的。与之相连，我国不仅在审判阶段构建了人民陪审员制度，在检察环节还构建了人民监督员制度。[26]这对于促进司法公正具有重要意义。笔者认为，一方面公民参与需要合理的参与机制辅助，因此，既要保障在诉讼活动各个阶段尤其是法院审判阶段的依法公开，又要树立互联网思维，借助司法信息大数据平台，确保依法须公开的诉讼活动的进展程度能够为社会公众所知晓并接受人民群众的监督。另一方面，也必须注意到的是无论是人民陪审员还是人民监督员在实践中的运作效果并不乐观。当前党的十八届三中全会“决定”指出要“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度”，为此应当进一步改革完善人民陪审员、人民监督员制度，确保公民对司法的有序与实质参与。