【作者简介】浙江工商大学法学院教授

【文章来源】《中国司法》2014年第6期

自党的十五大提出“推进司法改革”以后，司法改革便在中国大地上如火如荼、轰轰烈烈地开展起来，并取得了很大的成效，其中最明显的是国家最高权力机关对《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》进行了多次修改，我国的刑事诉讼和民事诉讼制度日益完善。与此同时，司法体制改革也被提上了议事日程，并采取了多项改革措施，主要包括 ：建立统一司法考试制度，对民事裁判的执行体制进行改革，对人民法院、人民检察院的内设机构进行了重大调整，将铁路法院、检察院移交地方管理，以及实行审判长选任制和主诉检察官办案责任制等。但总的来看，司法改革基本停留在司法程序和司法工作机制层面，涉及司法体制的改革并不多，最主要的表现就是确定国家司法体制的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》没有作大的修改（唯一的修改就是 2004 年为将死刑复核权收归最高人民法院而对《人民法院组织法》所进行的修改）。因此，深化司法体制改革，还面临着非常艰巨的任务。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出 ：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。确保依法独立公正行使审判权检察权。”由此拉开了新一轮司法体制改革的序幕。笔者认为，根据十八届三中全会《决定》的精神和我国司法的实际情况，我国今后一段时期深化司法体制改革应当高度重视并认真研究以下四个问题 ：

一、如何落实司法机关的宪法地位

按照宪法规定，我国在人民代表大会之下，实行“一府两院”的体制，即“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。据此，各级人民法院、人民检察院与同级人民政府具有同等的宪法地位。但实际上差别巨大。具体表现在 ：一是在实际工作中，地方各级人民法院、人民检察院在地位上通常等同于同级政府部门，被要求完成与政府部门相同的工作任务（如招商引资、下乡扶贫等），参与政府的行政活动（如计划生育、拆除违章建筑等），或出席政府的各种会议。二是各级人民法院院长、人民检察院检察长与同级人民政府首长的地位相差悬殊。三是《宪法》第 135 条规定 ：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，但实际上“公检法”的提法已约定俗成并被普遍使用，这不仅突出了只是各级人民政府组成部门的公安机关的地位，而且进一步拉大了各级人民法院、人民检察院与同级人民政府的差距。

党的十八大报告明确指出，法治是治国理政的基本方式，要推进“科学立法、严格行政、公正司法、全民守法”。这表明，司法在法治国家建设中的地位得到了应有的重视和较大的提升。但要真正落实司法机关的宪法地位，还应当考虑采取以下几项有力措施 ：第一，尽快改变将地方各级人民法院、人民检察院的地位等同于同级政府部门的做法，并将“公检法”的提法改为“法检公”，以切实提高人民法院、人民检察院在国家体制中的地位。第二，提高各级人民法院院长、人民检察院检察长在各级领导层中的地位。这不仅可以使法院院长、检察长在国家法治建设中拥有话语权和决策参与权，有利于落实“依法治国”基本方略，而且能够切实加强党对司法工作的领导。第三，应当考虑修改《公务员法》，将法官、检察官从公务员队伍中分离出来，使法官、检察官脱离行政部门的管理，从而提高法官、检察官的地位和待遇。第四，今后各级党政机关均不得再给司法机关下达招商引资、下乡扶贫等行政性任务，也不得再要求司法机关参与包括计划生育、拆除违章建筑等政府部门的行政活动，更不得要求司法机关出席政府的各种会议，进而把司法机关和司法人员从繁重的非司法业务中解放出来，使其专司审判、检察业务，以维护司法公正和提高司法效率。

二、司法机关如何去地方化

建国以来，我国逐步产生了司法地方化的问题。具体表现在以下几个方面 ：一是司法管辖区与行政区划重叠，使得国家设在地方的人民法院、人民检察院变成了以行政区名字命名的地方法院、地方检察院，从而难以摆脱当地党政领导的干涉和影响。二是地方各级人民法院、人民检察院都由地方同级国家权力机关产生，相应地，地方各级人民法院的院长和法官、人民检察院的检察长和检察官都由地方同级人民代表大会选举或由其常务委员会任免，在司法人事上呈现出高度地方化的特征。三是地方各级人民法院、人民检察院的经费由地方政府提供，使得其很容易为“五斗米”折腰。四是地方各级人民法院、人民检察院的司法工作由同级党委政法委领导，人民法院、人民检察院和公安机关对案件的处理发生分歧的，常常由政法委协调定案。上述问题的存在，被老百姓概括为“党委管帽子、政府管票子、政法委管案子”，由此导致人民法院、人民检察院难以依法独立行使职权，从而司法的公正、高效与权威无法真正实现。

为了有效解决司法地方化的问题，十八届三中全会《决定》明确要求“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。应当说，这是司法去地方化的两项重大改革措施，对于确保审判权、检察权的依法独立公正行使具有重要的意义。但如何落实，却有待进一步深入探讨。其中，关于省以下地方法院、检察院人财物统一管理，根据我国司法管理的实践和国外的经验，有以下三种模式可以考虑 ：一是司法机关自治模式。即由省高级人民法院院长、副院长、各中级人民法院院长和省人民检察院检察长、副检察长和地级市人民检察院检察长，或者由省高级人民法院院长、副院长、部分资深法官和省人民检察院检察长、副检察长和部分资深检察官，分别组成省法院管理委员会或省检察院管理委员会，负责对本省法院、检察院人财物管理的决策。二是综合性的委员会模式。即由省高级人民法院院长、省人民检察院检察长、省委组织部部长、省人力资源和社会保障厅厅长、省财政厅厅长、省司法厅厅长、省律师协会会长等组成全省司法管理委员会，负责对本省法院、检察院人财物管理的决策。三是司法行政模式。即按照党的十六大曾经确定的“逐步实现司法审判与检察同司法行政事务相分离”①的原则，将全省法院、检察院的人财物交由省一级司法行政机关进行统一管理（亦须设立司法管理委员会）。但无论采用哪一种模式，均应在管理委员会之下成立管理局，负责执行管理委员会作出的决策。而且，上述三种管理模式各有利弊，应当在经过试点，取得经验后再加以普遍推广。

关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，根据我国司法管辖的实践和国外的经验，亦有以下三种模式可以考虑 ：第一，根据行政区的面积、人口和经济发展情况，将 2~3 个县、市（县级市）、区法院、检察院进行合并，或将 2~3 个地级市法院、检察院进行合并，组建跨县、市（县级市）、区或跨地级市的法院、检察院，以隔断地方党政领导对审判、检察工作的干涉或影响。第二，参照海事法院的模式，在每个省、自治区、直辖市均设立若干个行政法院和知识产权法院，分别负责一审行政诉讼案件、知识产权案件的受理与审判，而二审行政诉讼案件、知识产权案件则由高级人民法院受理与审判。第三，对当事人不在一个行政区的重大的商事案件，由管辖法院的上一级法院进行受理与审判，以防止地方保护主义的干涉与影响。这几种模式亦各有利弊，需要综合平衡后作出选择。

三、司法机关如何去行政化

由于行政机关在我国具有显著的强势地位，其影响无处不在，因此长期以来我国司法机关的管理和运作几乎完全套用了行政方式。下面仅以审判机关为例来加以说明 ：首先，对审判人员的管理（包括法官的级别、考核、奖惩等），完全按照行政人员的模式来进行。例如，审判人员按行政级别（科员、副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级、副省级等）来给予工资报酬和福利待遇 ；对审判人员的考核和奖惩与行政人员相同，分别分为优秀、称职、不称职三种和警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。其次，人民法院审判案件，在合议庭审理和提出处理意见后，与行政审批一样，大多数案件还必须报庭长、院长审批并签字。再次，合议庭审理的案件，属于重大、疑难、复杂的，还必须提交院长提请审判委员会讨论决定。最后，下级人民法院在审理过程中，对于新类型案件以及适用法律有疑难的案件，还必须逐级向上级人民法院进行请示，然后根据上级人民法院研究后作出的答复或处理意见作出判决或裁定。人民法院管理与运作的行政化，使审判人员的管理与审判运作和行政人员的管理与行政运作完全雷同，不仅不利于法官审判责任的区分与承担，而且极大地浪费了司法资源，影响了审判效率。

很显然，司法机关不同于行政机关，审判工作亦不同于行政管理行为，因此司法机关的管理与运作应当充分尊重司法规律，符合司法所特有的被动性、终局性、独立性、中立性、亲历性等特征。鉴于此，司法机关的去行政化改革应当包括但不限于以下几个方面 ：其一，建立一套既有别于行政人员，也符合司法规律和特点的审判人员的管理体制。例如，应当废除审判人员的行政级别，而完全按照法官的级别和办案的数量与质量来确定法官的工资报酬和福利待遇 ；对严重违法乱纪的法官应当设置停止职务 3~6 个月的处分，以体现司法的公正性与权威性，那种法官在纪律处分期间仍然可以从事审判工作的做法将极大地损害该法官所作裁判的权威性与公信力。其二，废除院长、庭长审批案件制度，实行法官独立办案和司法问责制度。马克思曾经指出 ：“法官除了法律就没有别的上司。……独立的法官既不属于我，也不属于政府。②”我国《法官法》第 8 条第（二）项亦明确规定 ：法官“独立审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此，应当赋予合议庭和独任庭的法官以独立审判的权力，同时对贪赃枉法、徇私舞弊、严重违反法定程序和有其他严重违法乱纪行为的审判人员予以问责，追究其法律责任，以切实按照十八届三中全会《决定》的要求，做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。其三，审判委员会讨论决定的案件如果经过审判监督程序，最终证明属于冤假错案的，也应对原来投票同意作出原判决、裁定的审判委员会委员予以问责，追究其相应的法律责任。其四，废除案件请示制度，建立专家咨询制度。审判工作中实际存在的案件请示制度，没有明确的法律依据，既使得法官缺乏不断学习、努力提高业务能力的动力，也变相剥夺了当事人的上诉权，使两审终审制流于形式，因此应当予以废除，以切实维护两审终审制，提高法官的整体素质。当然，废除案件请示制度之后，可以考虑建立专家咨询制度，以便为法官作出正确的裁判提供意见或建议。

四、如何构建法律职业共同体

法律职业共同体是法律人的共同体，是由具有相同的学历背景、相同的知识结构、相同的思维方式、相同的法律信仰和相同的职业技能的人员所构成的法律职业群体，主要包括法官、检察官、律师、公证人员和法学教师、研究人员等。我国统一司法考试制度的建立和实施，为构建法律职业共同体奠定了坚实的基础。这是因为，通过国家统一司法考试获得法律职业资格的人员，具备了从事司法工作的必备条件，他们可以通过公务员考试进入司法机关，担任法官或者检察官，也可以直接进入律师事务所或公证处，担任律师或者公证员。而且按照许多国家的通常做法，在法官、检察官、律师、法学教师之间可以进行有序的流动，从而形成法律职业的良性互动。

笔者认为，目前我国法官、检察官的整体素质还不是很高，在许多法院、检察院，法官、检察官中具有法律专业本科以上学历的比例不足百分之五十 ；由于办案数量逐年增多、工作压力大、待遇低、上升空间小等原因，我国的法官每年正以百分之五左右的比例流失（包括辞职从事律师职业或者到政府机关、企业事业单位工作）③。而且，流失的法官往往是素质高、能力强的优秀法官。这对司法机关的正常运作以及司法的公正、高效与权威产生了严重的影响。为此，应当进行制度创新，寻求既能够实现司法公正，又能够提高司法效率，还能够树立司法权威的有效途径。

实践证明，一些西方国家从律师中选任法官、检察官的做法是十分成功的，对我们具有重要的借鉴意义。具体体现在 ：一是执业十年以上的律师精通法律，具有丰富的办案经验和诉讼技能，由他们担任法官、检察官可以保证司法官的专业素质，从而能够保证案件处理的公正、高效。二是律师长期为公民、企业提供法律服务，了解老百姓的疾苦和难处，体察民情，他们担任法官、检察官后就会乐于听取当事人双方特别是弱者一方（如刑事案件被告人或被害人）的意见，善于把握对弱者有利的情况，不易于主观武断，从而也有助于案件的客观公正处理。三是越来越多的律师担任法官、检察官后，他们和律师就会有更多的共同语言和心理感受，从而就更容易听取律师的辩护或代理意见，进而改变审判活动中“你辩你的，我判我的”这种不正常现象，共同维护辩护制度，促进司法公正。四是律师长期执业，积累了较多的财富，改任法官、检察官后一般不会为生活所迫而贪赃枉法、徇私舞弊，从而能够较好地预防司法腐败的发生。同时，由于律师需要在长期职业之后才能被选任为法官、检察官，这一职位来之不易，因此他们会倍加珍惜，也不容易为私欲所左右、为金钱所迷惑而走入腐败的泥潭。五是律师执业十年以上改做法官、检察官，此时不但成熟稳重，而且具有丰富的人生阅历和社会经验，由这样的法官、检察官办理案件，无疑比大学毕业即从事司法工作的年轻法官、检察官更容易获得当事人的信任，由他们作出的司法裁决更具有权威性和公信力。六是法官具有崇高的社会地位，是许多人梦寐以求的职业，而要成为法官必须先从事十年以上的律师工作并表现优秀，这必将促进律师队伍的迅速壮大和律师业的健康发展。一举多得，何乐不为！鉴于此，我国亦应建立从优秀律师中选任法官、检察官的制度，加快构建法律职业共同体，以利于司法的公正、高效与廉洁。同样的道理，也应当考虑从法学教师中选任法官、检察官，以进一步扩大司法官来源的渠道。

令人欣喜的是，我国中央司法机关已经开启了从律师、法学教师等法律人才中选任法官、检察官的先河。1999 年 3 月，最高人民法院决定从社会高层次法律人才中公开招考 10 名高级法官人选，招考对象为一级律师、法学教授、法学研究员和立法机关、政法机关、行政执法机关中正处级以上法律工作者，要求具有法律专业的研究生学历或硕士以上学历和北京市户口④。2000 年 3 月，最高人民法院再次发布公告，决定面向全国公开招考 15 名高级法官，但对招考对象已无北京市户口限制，而是扩大到全国多数地区（西部 11 省、区除外）。2011 年 6 月，最高人民检察院发布公告，决定面向社会公开选拔最高人民检察院检察官任职人选 20 名，选拔对象为县级以上有关部门、单位从事立法、审判、检察、公安、监狱管理、劳动教养管理、律师、法律教学研究等有关法律工作的人员。2013 年 7 月，教育部、中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于实施高等学校与法律实务部门人员互聘“双千计划”的通知》，要求自 2013 年至 2017 年，选聘 1000 名左右有较高理论水平和丰富实践经验的法律实务部门专家到高校法学院系兼职或挂职任教，承担法学专业课程教学任务 ；选聘 1000 名左右高校法学专业骨干教师到法律实务部门兼职或挂职，参与法律实务工作。

需要指出的是，在我们这样一个具有浓厚的“官本位”思想的国家，要全面实行从优秀律师和法学教授、副教授中选任法官、检察官的制度，绝非易事。一方面，部分司法人员对律师职业怀有偏见，歧视、排斥律师的现象时有发生，甚至对从优秀律师、法学教师中选任法官、检察官持有强烈的反对意见，例如有的法官就认为“司法考试不能成为律师们赚够了钱后到法院寻求社会地位的提高的途径”⑤。另一方面，目前法官、检察官的工作压力大而工资待遇不高，也成为法院、检察院吸引优秀律师和法学教授、副教授等法律人才的一个阻碍因素。为此，亟需进一步提高和深化对这项制度的认识，并采取有力措施提高法官、检察官的工资和福利待遇，以有效推动法律职业共同体的形成与发展，进而为实现司法的公正、高效、权威与廉洁提供有力的制度保障。（责任编辑　张文静）

注释：

①泽民：2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》。

②《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1961年版，第77页。

③ 李罡：《法官压力大荣誉感低频离职，称有孩子工资不够用》，http://news.youth.cn/gn/201308/t20130829_3793510.htm，2014年4月25日访问。

④张鹏：《最高人民法院将公开招考高级法官》，http://news.sina.com.cn/richtalk/news/china/9903/030126.html，2014年4月26日访问。

⑤张文显等主编：《法律职业共同体研究》，法律出版社2003年版，第137页。