【作者简介】北京市朝阳区人民检察院反贪污贿赂局办公室干部，助理检察员，中国政法大学兼职教师，研究方向：刑事诉讼法学、职务犯罪侦查学；河南省灵宝市人民检察院党组书记、检察长，研究方向：刑事诉讼法学、刑法、职务犯罪侦查学

【文章来源】《河北法学》2014年第8期

【内容提要】反贪初查制度演变形成过程经历了：萌芽、探索、确立、成熟和深化等五个主要阶段，其表现为：历史实践化、认识渐变化和规定精细化等三个主要特征，这主要是由反贪侦查模式和立案条件所决定的；2012年《人民检察院刑事诉讼规则》主要从重塑初查行使主体、确立初查管辖规定、细化初查工作流程和增加初查回避规定等方面来对反贪初查制度予以修改和充实；反贪初查应作为一个相对独立的刑事诉讼阶段，纳入到刑事诉讼程序之中，符合我国法治反腐政策的理性选择、符合我国刑事法律立法的发展进路、符合我国职务犯罪侦查的规律要求，进一步构建我国反贪初查制度应从明确反贪初查期间、细化反贪初查措施、增设权利救济程序和强化反贪初查监督等四方面．进行完善。

【关键词】检察体制改革 反贪初查 刑事诉讼 演变形成 发展完善

一、反贪初查制度演变形成之考察

　　我国反贪初查制度是“检察机关基于我国政治法律制度和反腐败政策选择，针对职务犯罪变化趋势和职务犯罪侦查规律所作出的制度回应。”[1]它既是检察机关长期查办贪污腐败等职务犯罪案件的实践经验总结，又是检察机关参与司法体制改革尤其是检察体制改革的重要课题之一。

（一）反贪初查制度演变形成的过程

反贪初查制度的演变形成过程大致划分为萌芽阶段、探索阶段、确立阶段、成熟阶段和深化阶段等五个阶段：

第一阶段（1985年—1990年），是反贪初查制度的萌芽阶段。“初查”一词在1985年全国检察机关第二次信访工作会议上被首先提出来，并在检察机关控告申诉工作规范性文件中将其界定为立案前的“初步调查”，1986年最高人民检察院发布的《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序（试行）》中规定：“经审查认为控告、检举的犯罪事实不清，需要补充材料才能确定立案或者不立案的，可以通知控告检举单位补充材料，人民检察院可以派人直接调查，或者配合有关部门联合调查。”这条规定虽然在一定程度上反映了初查的思想但是没有从真正意义上提出“初查”一词。因此，这一阶段的“初查”实质上是检察机关信访部门的一种工作方法，并不是真正意义上的反贪部门在立案之前所开展的初查工作，这实际上是反贪初查制度的雏形，同时也成为以后反贪初查制度确立的有益探索和启示。

第二阶段（1990年—1993年），是反贪初查制度的探索阶段。“初查”成为1990年全国检察机关第二次反贪侦查工作会议讨论的核心问题，并且在全国检察机关《关于加强贪污、贿赂初查工作的意见》中指出：“初查工作是指对贪污、贿赂案件线索立案前的审查。”在这一阶段，初查已被反贪部门所初步采用，成为反贪部门办理职务犯罪案件的一项比较重要的工作机制。但是总体而言，检察机关对反贪初查的概念把握还不到位，对反贪初查的规律认识还不深入，并且也仅仅是作为一种试点工作在全国逐步进行推广，它实质上被定位为一种反贪办案的工作方法或者工作方式。因此，笔者认为，这一阶段是检察机关对于反贪初查制度的积极探索和尝试阶段，为后来反贪初查制度的正式确立奠定了比较坚实的实践基础。

第三阶段（1993年—1996年），是反贪初查制度的确立阶段。首先，1993年11月4日，最高人民检察院发出《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》，明确将初查作全国各级检察机关查处职务犯罪大要案的一个重要程序；其次，1994年第四次全国反贪侦查工作会议重点围绕大要案件侦查工作的初查环节进行了深入细致地研究，强调在认识初查的方法和线索上，要改变“把立案前的审查仅仅理解为书面审、接谈审，只限于举报的范围内”的片面观念[2]；最后1995年7月21日《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》首次围绕初查进了规范性的制度设计[3]。因此，在这一阶段，初查已由一项反贪办案工作机制上升成为反贪办案，尤其成为办理大案、要案一项必不可少的阶段，反贪初查制度的地位得以正式确立，同时也为反贪初查制度正式纳入到刑事诉讼法律体系内准备了条件。

第四阶段（1997年—2011年），是反贪初查制度的成熟阶段。1997年1月30日最高人民检察院发布《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则（实行）》，将“初查”纳入到立案程序中，其中第六章“立案”分为“受案”、“初查”、“立案”三节；紧接着1999年1月18日，最高人民检察院颁发《人民检察院刑事诉讼规则》，从第127条到第132条对初查进行了比较系统的规定。显然在这一阶段，反贪初查的法律地位已经上升到司法解释的高度，并且形成了较为完善的配套实施细则，反贪初查成为反贪部门办案的必经程序，因此，笔者认为，反贪初查制度正式进入了成熟的发展阶段。

第五阶段（2012年至今），是反贪初查制度的深化阶段。为了保障全国各级检察机关正确理解和贯彻执行新《刑事诉讼法》，最高人民检察院对1999年《人民检察院刑事诉讼规则》进行了修订，并且于2012年11月22日颁布了2012年《规则（试行）》，其中第八章“初查和立案”分为“初查”和“立案”两节，换言之，初查已经不再是立案的一个阶段，而成为了立案的前置程序⑴。此外，对于初查制度又做出了比较详细的规定：一是修改和强化了初查的程序和要求、初查结果的回复、报备制度等监督制约规定；二是增加和完善了负责初查的部门及其分工、初查可以采取的措施、初查结果的处理、对初查的监督制约方面的内容。总之，在这一阶段，初查显然已经脱离立案程序，并且成为反贪办案独立的必经程序，这也标志着检察机关对反贪初查制度的认识和理解更加深入。

（二）反贪初查制度演变形成的特点

通过以上对反贪初查制度演变形成过程的系统梳理，并且结合每一阶段发展演变的具体背景，笔者认为反贪初查制度的演变形成特点主要表现为以下三点：

1．历史实践化。反贪初查制度的演变和形成离不开每一阶段中国整体社会的历史阶段和发展环境，同时也是反贪侦查工作适应每一阶段发展要求和需要的表现方式和实践产物。在20世纪80年代早期，改革开放刚刚开始，这一时期职务犯罪案件的案情一般比较简单，此外案件线索材料往往都是由案发单位调查后向检察机关提供的，并且已经有较为确实充分的证据材料，此时检察机关反贪部门只需要被动地简单审查，即可开展相关的立案侦查工作；但是随着市场化经济的正式确立和不断深入发展，职务犯罪案件尤其是贪污贿赂犯罪案件越来越朝着隐蔽化、团伙化、智能化、专门化等趋势发展，并且加之匿名举报急剧增加等情形出现，检察机关反贪部门必须要对举报材料进行主动调查后才有可能做出是否立案侦查的决定；再到后来，随着社会主义市场经济体制的不断完善以及政治体制的破冰，处于社会急剧转型期的中国，职务犯罪尤其是贪污贿赂犯罪的形式更加多样化、复杂化和国际化，大要案数量不断上升，简单的粗放的初查已不能满足办案需要，在这样的背景下，反贪初查工作也必须朝着精细化、专业化和高效化方向发展。由此看来，我国社会实践的整体发展为反贪初查制度提供了强大动力，反贪初查制度的演变形成具有很强的历史实践性，必将随着社会实践的发展而发展。

2．认识渐变化。检察机关反贪部门对于反贪初查制度的认识经历了一个由表面到深入、由感性到理性、由宏观到微观的逐步深入的过程。比如，就初查主体而言，由最开始的初查主体“任意性”到现在的初查主体“法定性”，即最开始的时候，并没有规定行使初查权的主体，导致在反贪办案实践中，有的是党的纪委，有的是检察机关反贪部门，也有的是被调查单位等；后来，有一段时期，初查权的主体为检察机关控告申诉部门；再到1999年《规则》规定检察机关侦查部门享有初查权，特殊情况下，检察机关举报中心（有的地方为控告申诉部门）也享有初查权⑵；但是到2012年《规则（试行）》明确规定了初查权一般由检察机关侦查部门行使，特殊情况下，由监所检察部门或者监所检察部门和侦查部门共同行使。从上述分析，可以充分看出，检察机关对初查制度的认识并不是一蹴而就的，而是在渐变中得以深化，在深化中得以完善，在完善中得以进步。

3．规定精细化。就反贪初查制度的相关法律性规定而言，由最开始的初查规定“宏观指导性”到现在的初查规定的“微观精细性”，即最开始的时候反贪初查仅仅作为一种工作思路和方法，并没有较强的可操作性，到后来反贪初查作为一种反贪办案工作机制出现在内部的工作文件中，再到后来1999年《规则》中使得初查正式出在司法解释之中，并有初查如何实施的相关规定，以及到2012年《规则（试行）》中将初查的规定更加细化，使得反贪初查制度诉讼化的这一司法活动特点日益凸显，并且使其具有更强的现实可操作性。

（三）反贪初查制度演变形成的原因

一方面，从侦查模式上讲，检察机关反贪部门主要采取“从人到案”的侦查模式⑶，即发现犯罪嫌疑人后才决定立案侦查，而反贪初查的过程实质上就判明被调查对象是否存在职务犯罪嫌疑的过程，尤其是随着职务犯罪线索不清的举报以及匿名举报等复杂多变的情形不断增多，更加需要反贪侦查人员发挥自身主观能动性，并且采取一定的措施和手段积极主动对案件线索进行分析和研判，从而得出是否立案的结论。简而言之，反贪初查已成为反贪“立案和侦查前置阶段”，初查的结果直接成为了检察机关反贪部门是否启动立案侦查程序的标志。

另一方面，从立案条件上讲，检察机关反贪部门将职务犯罪的立案条件理解为“客观立案条件”，而非“主观立案条件”，即必须客观上有足够的证据证明有犯罪事实后，检察机关反贪部门才予以立案侦查[4]，应该来讲，检察机关反贪部门自行将立案条件控制的更加严格，即不仅仅满足“主观认为”这一标准，而是将其确立为“基本客观认定”这一标准。笔者认为，客观上讲，结合我国当前的实际国情，尤其是司法现实环境和条件，具有一定正当合理性的，因为职务犯罪侦查区别于普通刑事侦查，即职务犯罪侦查的背后实质上不仅涉及到“侦查权”和“公民权”这一对冲突和较量，而且更加涉及到被调查人所掌握的公权力和侦查人员所拥有的侦查权之间另外一对强烈的冲突和较量，而检察机关反贪部门先行进行初查工作，这在一定程度上有助于缓解两对冲突和较量可能存在的不必要的冲突，从而在进一步节约司法资源和成本，提高后续侦查效率的同时，也能够最大限度维护社会秩序的稳定和有序。

二、反贪初查制度现行规定之评析

　　在1999年《规则》的基础上，结合反贪初查制度的改革成果，2012年《规则（试行）》对反贪初查制度进行了较大范围的修改和完善，主要增加了初查行使主体、初查管辖规定、初查工作流程和初查回避规定等四方面：

（一）重塑初查行使主体

1999年《规则》规定了两项初查主体：检察机关侦查部门和举报中心，即一般情况下，由检察机关侦查部门对案件线索行使初查权，但是对于性质不明、难以归口处理的案件线索可以由举报中心进行初查。而2012年《规则（试行）》则对初查主体进行了修改：由检察机关侦查部门和监所检察部门行使初查权，即规定一般情况下，由检察机关侦查部门对案件线索行使初查权，但是对于在刑罚执行和监管活动中发现的自侦案件，则由监所检察部门来行使或由监所检察部门和侦查部门共同行使初查权，此外将原先的举报中心对于性质不明难以归口的线索由进行“初查”变更为进行“初核”，也就是取消了举报中心的初查权，这有利于促进反贪初查工作朝着更加专业化的方向发展。

（二）确定初查管辖规定

1999年《规则》对于初查管辖制度并没有规定，导致在反贪侦查实践中经常发生案件初查管辖的冲突和矛盾，从而严重影响到案件后续工作的开展。为此2012年《规则（试行）》增加初查管辖规定，其中第170条就规定，“各级人民检察院初查的分工，按照检察机关直接立案侦查案件分级管辖的规定确定。”，这样有利于从顶层设计层面上为反贪初查工作的顺利开展提供法律依据和保障，促进反贪初查工作朝着制度化的方向发展。

（三）细化初查工作流程

1999年《规则》对于初查工作流程的规定非常笼统和模糊，从而导致在反贪侦查实践中反贪部门及其侦查人员对于初查往往具有很大随意性，往往会发生行为失范的情形。因此，2012年《规则（试行）》则从三个方面进一步细化初查工作流程，这主要体现在：一是从初查方式上看，明确规定初查应当坚持“以秘密为原则，以公开为例外”；二是从初查措施上看，明确规定不得使用技术侦查措施；三是从初查协作上看，第一次明确规定了初查协作方式；四是从初查反馈上看，明确了反贪侦查部门和举报中心在有关答复举报人方面的职责。综上所述，对于初查工作流程的细化，有助于促进反贪初查进一步朝着规范化的方向发展。

（四）增加初查回避规定

1999年《规则》并没有对初查回避制度作出明确规定，这样就忽视了在初查阶段有关程序正义的要求，有可能造成对被调查人合法权利的不正当侵害，进而损害反贪初查制度的程序正当性。因此，2012年《规则（试行）》第182条规定，“刑事诉讼法以及本规则关于回避的规定，适用于初查。”，这样有助于反贪初查工作进一步朝着正当化的方向发展。

三、反贪初查制度完善路径之争

　　有论者认为，我国新《刑事诉讼法》第110条的规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”，这里规定的对立案材料的审查，就是指初查活动，是初查最直接和权威的法律依据，因此建议将初查纳入立案程序是具现行法律依据的[5]，并且将对案件线索和材料的接收、初查以及决定（不）立案作为立案程序的三个环节⑷。

但是，笔者却持相反的观点，认为，这根本构不成“初查”的法律依据，并且也不应将“初查”纳入到立案程序中去，其具体理由如下：第一，从立法本意和法律语义上看，审查的对象是所谓的“报案、控告、举报和自首的材料”，这应该理解为一种书面的、被动的、静态的、客观的调查行为，而不是一种实地的、主动的、动态的、积极的调查行为，因此，也正如有学者而言，这一法律规定的“审查”并不是真正意义上的初查，换言之，它的外延比初查窄[6]；第二，从立法本意和时间要求上看，审查的时间是“迅速”，即在很短时间内需要完成审查任务并作出是否立案的决定，而绝对不是反贪初查实践中可以经过长达几个月的时间调查后才作出是否立案的决定；第三，从“立案决定论”来讲⑸，立案更多的是强调一个最终结果，而绝不是一个较长的阶段。对于反贪侦查而言，初查才是决定是否决定立案的开始标志，换言之，初查和立案是具有因果关系的两个不同的司法阶段活动，而不是被包含与包含的关系，尤其是上文所讲的2012年《规则（试行）》中已经把初查从立案中分离出来，单独规定。总而言之，笔者认为，试图将初查纳入到立案阶段来予以诉讼化改造从根本上讲还是没有清楚初查制度构造的逻辑起点：反贪初查制度的演变形成规律，不符合我国关于初查制度的司法改革实际，因此，这条对反贪初查制度的诉讼化构造路径是不可取的。

也有论者认为，可以借鉴大陆法系国家的“二步式”侦查制度设计，即将初查制度直接纳入到侦查之中，构造成侦查阶段的初步侦查。比如，作为德国《刑事诉讼法》有机组成部分的《警察法》没有立案前审查与侦查的划分，直接规定了解决前期嫌疑和前置侦查的问题[7]。法国《刑事诉讼法则》规定了“初步调查”程序，即在预审法官受理案件之前，或者是提起公诉前收集必要的证据，以判断是否有必要提请预审法官受理案件[8]。因此，可以考虑将初查直接纳入到侦查程序之中，再对其做诉讼化的构造。

笔者认为，这种对初查制度进行诉讼化构造的路径也不可取，虽然上述观点指出了初查和侦查的一些共同之处，但是却忽略了一个基本的问题：就是我国现有的刑事诉讼制度与大陆法系国家的刑事诉讼制度具有一定的显著区别，具体言之：从客观上讲，我国现有的刑事诉讼制度仍然是“侦查中心主义”，法院在审理刑事案件中的对象主要是侦查结果；而大陆法系国家刑事诉讼制度已经在很大程度上吸收了“审判中心主义”思想和制度设计，法院在审理刑事案件中的对象主要是证据材料；另外，就司法权力配置模式而言也不尽相同，我国侦查与公诉的关系仍然较为分散，而以法德为代表的大陆法系国家侦查与公诉关系较为紧密，有关“公诉引导侦查”机制更加成熟，即检察人员可以直接指导并参与侦查工作。这些不同之处，决定了不能直接移植国外的相关制度，将初查纳入到侦查程序之中，以此作为我国反贪初查制度诉讼化改造路径。

笔者认为，对反贪初查制度予以进一步完，善的路径为：将反贪初查视为一项相对独立的刑事诉讼阶段，并置于立案阶段之前，真正将反贪初查纳入到刑事诉讼体系中来，从而实现反贪初查的内容法治化、程序正当化以及运行规范化的价值目标。这主要是基于以下理由：

（一）从宏观角度而言，符合我国法治反腐政策的理性选择

建国以来，我国反腐败基本走过了一条从“政策反腐”到“运动反腐”再到“制度反腐”、“法治反腐”的发展轨迹。目前，我国已经形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、各部门分工负责、群众积极参与”的中国特色反腐败体制。检察机关作为反腐败的一支重要力量，主要通过依法行使职务犯罪侦查权（法律监督权）在司法领域开展反腐败工作，但是同时又要在整个国家反腐体制下做好与其他反腐机关（部门）的沟通和协调，形成反腐合力[9]。而检察机关反贪初查工作既是检察机关自身进行反腐工作的重要方式之一，承担着分流案件线索、做好侦查准备、保障案件质量等一系列重要功能；并且，检察机关反贪初查工作又是检察机关同其他机关（部门）进行反腐工作对接和合作的重要载体，比如，在初查阶段，检察机关往往需要涉案单位的纪检监察部门采取“联合调查”、“协助调查”、“委托调查”等方式开展工作⑹，由此看来，反贪初查在我国反腐败工作整体中发挥着非常重要的作用，是我国“法治反腐”的应然要求，但是反贪初查却没有法律的强制力和执行力，游离于“法治反腐”的轨道之外，难以起到其在反腐败过程中应有的价值和作用，面临着自身发展的实然困境。因此，将检察机关反贪初查纳入到刑事诉讼法律体系之中，是我国“法治反腐”的理性选择，有助于检察机关依法开展反贪初查工作。

（二）从中观角度而言，符合我国刑事法律立法的发展进路

从法理学的角度来讲，“法律发展有内源型和外发型两种类型。内源型的特点是，法律发展的基本动力是内在的，即来自国家和社会内部的需要，并由自己的人民和政府的长期努力而实现；而外源型的特点是，发展的基本动力是外在的，即依靠外来力量（往往是外部压力）的推动。”[10]客观而言，建国以来，我国法治现代化走过了一条以“外源型”为主到以“内源透型”为主的发展道路。“当代中国的现代化法治建设，是在社会转型这样一个特殊的历史背景下进行的，离开具体的历史背景和具体的社会场域，空谈现代化法治建设，无异于盲人摸象。”[11]对于我国包括刑事诉讼法律在内的刑事法律立法而言，既要对域外“法律移植”予以充分尊重和适当借鉴，更需要对在司法实践中形成的“中国经验”进行关注和发展。正如上文所分析的那样，反贪初查制度的演变形成实质上是检察机关适应中国国情和反腐败现实需要的产物，它体现了我国“内生型”的立法发展规律特征，具有很强的实践性和充分的合理性以及正当性，将反贪初查制度纳入到刑事诉讼法律的体系中，不仅节约了“法律移植”所要耗费的“显性”制度成本和“隐性”文化成本，而且能够更好地实现从“中国经验”上升到“中国理论”，实现与立案程序的“无缝对接”，充分体现了我国刑事法律立法的发展进路。

（三）从微观角度而言，符合我国职务犯罪侦查的规律要求

在我国，职务犯罪侦查权通常被认为是检察权的有机组成部分，具有法律监督的性质[12]。但是，不可否认的是，职务犯罪侦查权也是侦查权的特殊表现形式之一，它往往表现为“以人立案、以人查事”以及“由供到证”的侦查模式，这就决定了在立案之前，必须设立一道“过滤审查”的屏障，这也就是所谓的“初查”。通过初查，检察机关可以有效的对案件线索进行研判审查，以区分是涉嫌违法违纪行为还是涉嫌严重犯罪行为，是“确有此事”还是“诬告陷害”，为立案后的职务犯罪侦查工作做好准备，尤其是加强对相关证据材料的迅速有效收集，变“由供到证”的侦查模式向“由证到供、供证结合”的侦查模式转变，确保职务犯罪侦查权运行的正当性、合法性和高效性，并且也可以充分地实现保障人权的价值目标。此外，从某种程度来讲，反贪初查的实施过程实际就是初查措施的应用过程，而初查措施显然与侦查措施尤其是任意性侦查措施有着非常多的共同点，因此，初查也往往被称之为“准侦查”。但是在司法实践中，由于初查措施在立法上的先天缺陷，往往出现“被调查人不配合”、“收集到的材料无法作为证据使用”、“案件保密工作无法落实”等等不良现象，这既严重阻碍了反贪初查工作的正常进行，又会耗费巨大的侦查资源和侦查成本。因此，将反贪初查纳入到刑事诉讼法律体系之中，能够有效地保障初查措施的合法性，增强初查措施的强制性，实现初查措施的功能性，以更好地满足我国当前打击职务犯罪的现实需求，体现职务犯罪侦查的规律要求。

四、反贪初查制度的完善构想

　　客观而言，新《刑事诉讼法》和2012年《规则》已经搭建了反贪初查的有关框架，体现了反贪初查刑事诉讼化构造的发展方向，但是应当看到，反贪初查如果要真正成为一项相对独立的刑事诉讼阶段，应当对其制度再予以具体设计，笔者认为，应包含以下几个主要方面：

（一）明确反贪初查期间

笔者认为，初查期间，是指享有初查权的检察机关有关部门（自侦部门和监所检察部门）以及被调查人和其他参与人在初查活动中应当遵循的时间期限[13]。对于初查期间进行诉讼化构造，明确初查期间⑺，具有非常重要的法理和实践意义：一是有利于进一步保障被调查人的正当合法权利，尤其是其个人隐私权，使得被调查人不至于实质上长期处于一种不确定的潜在的可能被追诉的不正常状态；二是有利于进一步促进检察机关反贪部门依法规范严格高效进行初查活动，并进一步节约司法资源和成本，从而最大限度地实现反贪初查工作效率和质量进一步提升；三是有助于实现整个刑事诉讼程序更加朝着更加紧凑化和严密化方向发展，更加体现程序正义的要求，从而构建起更加科学合理的刑事诉讼动态运行体系。因此，参照新《刑事诉讼法》有关侦查羁押期限的相关规定，结合反贪办案工作实际，笔者对反贪初查期间作出如下构造：

1．线索审查期间。线索审查期间，是指检察机关侦查部门自收到举报中心移交的案件线索后，对其进行审查评估到最后做出是否初查决定所用的时间期限。笔者认为，对线索审查期间可以规定为七日，对于重大、疑难、复杂的案件线索可以延长一到四日，对于特别重大、疑难、复杂的案件线索报请检察长或者检察委员会决定后，可以再延长七日。因此，线索审查最长期间可以达到18天。对线索审查期间予以明确规定，有助于进一步提高案件线索利用效率，最大限度地减少对案件线索审查评估的随意性，实现案件线索资源的优化配置，从而有助于从源头上进一步规范反贪办案行为。

2．实施初查期间。实施初查期间，是指检察机关侦查部门自决定初查之日起到初查终结所用的时间期限。笔者认为，实施初查期间可以规定为两个月；对于重大、疑难、复杂的案件线索经过部门负责人批准，可以延长两个月；对于特别重大、疑—难、复杂的案件线索报请检察长或者检察委员会决定后，可以再延长两个月。因此，实施初查期间最长可以达到六个月，对于初查终结后，需要立案侦查的，应尽快进入到予以立案侦查，对于需要存查、缓查的案件，应依法依规中止初查，待初查条件具备后，经过检察长的批准，应当在一周内恢复初查。综上所述，对于实施初查期间予以明确规定，有助于进一步促使反贪侦查人员程序正义意识的提升，和反贪初查整体效益的提高；同时，也是促进检察机关反贪部门进一步依法保障人权的有效途径。

3．其他一些期间。比如，2012年《规则（试行）》第177条规定，上级人民检察院认为下级人民检察院对本院交办、指定管辖或者按照规定应当向本院备案的案件线索处理不当的，应当在收到备案材料后十日以内通知下级人民检察院纠正。笔者认为，可以在此基础上对其予以进一步的完善，增加一条作为第3款，“下级人民检察院应当在十日内将纠正后的情况向上级人民检察院报告”，这样更有助于完善上级检察机关对下级检察机关反贪办案工作的监督制约。再比如，参照新《新刑事诉讼法》的相关规定，可以考虑增加规定，“对于在初查过程中，检察机关侦查部门委托账目审计、会计鉴定的，鉴定时间不计入初查期间”，这样有助于进一步规范初查的整个操作流程。

（二）细化反贪初查措施

对初查措施予以细化应当说是进一步完善初查制度诉讼化构造的核心和重点，初查的过程本身就是一种行为、一种方式、一种措施，将这种措施进行诉讼化的构造，可以从根本上通过规范反贪侦查人员的行为，充分体现初查过程的正当性、公正性、规范性，更加有利实现打击犯罪和保障人权的有机统一。相比1999年《规则》第128条关于初查措施的规定，2012年《规则（试行）》第173条在其基础上，明确增加了“不得使用技术侦查措施”这一禁止性规定。但是对于初查阶段，检察机关侦查部门到底可以使用哪些措施，仍然是笼统地规定为“可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施。”笔者认为，可以在此基础上，通过加深对初查措施的研究，进一步细化初查措施，推动初查制度的诉讼化构造。具体来讲：

1．化装初查措施。化装初查一词来源于“化装侦查”，化装初查是指检察机关反贪部门办案人员根据案件线索，以假借的特定身份进入到与被调查人或者被调查单位相关的活动场所，以获取与案件线索相关信息。这一初查措施具有很大风险性，容易暴露初查目标，有别于一般初查措施，因此在反贪初查过程中要采取化装初查，必须要经过检察长的批准方可实施。

2．联合调查措施。2012年《规则（试行）》第174条规定，“根据初查工作需要，人民检察院可以商请有关部门配合调查。”这是在反贪初查过程中，经常使用的一种初查措施。但是，在反贪初查实践过程中，容易出现两个问题：一是配合调查的个人或者单位往往拒绝联合调查；二是配合调查的个人或者单位往往容易泄露初查信息。因此，有必要对配合调查的个人或者单位的法律责任和义务作出明确规定，以增强联合调查的效果，即如果配合调查的个人和单位如果故意拒绝调查或者泄露初查信息等行为，应当追究相关法律责任。

3．询问初查措施。对询问这一初查措施，可以参照新《刑事诉讼法》关于询问的规定，进一步细化询问初查措施：一是应当明确规定询问的时间规定，即询问证人或者被调查人应当在12小时，并且应当保证被调查人的休息时间，不得采用连续询问方式；在必须时候，通知询问证人或者被调查人的地点可以在人民检察院进行。

（三）增设权利救济程序

“无救济则无权利”，这是刑事诉讼对于程序公正的基本要求，因为在刑事诉讼过程中，国家公权力天然地处于一种强大的地位，时刻存在着威胁公民私权利可能，因此必须赋予公民必要且正当的救济权利，以体现现代刑事诉讼制度对人权保障的要求。因此，进一步完善初查制度的诉讼化构造，必须考虑到要增设在初查阶段中，对于公民权利的救济规定。因此有必要在2012年《规则（试行）》基础上，进一步完善对公民的救济程序，即反贪办案人员在初查过程中有滥用职权、玩忽职守等侵害公民合法权益的违法犯罪行为，公民有权向办案人员所在的人民检察院或者上一级人民检察院控告申诉部门进行揭发检举，本级人民检察院或者上一级人民检察院控告申诉部门应当及时受理并在一个月将调查情况答复公民，公民对答复结果有异议的，可以提出复议一次。

（四）强化反贪初查监督

“强化法律监督和自身监督并重”是检察机关贯彻和落实新《刑事诉讼法》的重要理念之一，尤其是对于检察机关反贪部门而言，更应该学会在监督下办案。因此，要进一步完善初查制度的诉讼化改造，必然要求加强对初查制度的监督，从而有助于初查制度始终在正确的科学的合法的轨道上运行。

1．加强横向的初查监督。在本级检察机关内部，应进一步理顺和完善对反贪初查工作的监督，对于公诉部门、侦监部门、监所部门等移送的案件线索，反贪侦查部门在作出不立案的决定之前，应当以书面的形式征求其他部门的意见，如果其他部门持有异议，应当将分歧意见，报本院检察长批准。

2．加强纵向的初查监督。可以考虑通过目前检察机关反贪部门正在实施的“侦查信息化”建设工程，实现对进入初查程序的案件线索以省级检察机关为单位予以统一备案管理，以加强对初查的纵向监督，最大限度地减少“案件黑数”，坚决防止“有案不报、有案不查”等违法现象。

3．加强外部的初查监督。这里主要考虑到实名举报的一些特殊性，为了进一步完善对检察机关反贪部门外部监督，同时也为了进一步开展释法说理工作，更好地体现检察机关反贪部门公正执法办案的形象，因此有必要在2012年《规则（试行）》第178条的基础上，增加关于实名举报人权利救济程序的相关规定，即“在举报中心或者侦查部门和举报中心共同答复举报人后，举报人认为处理不当的，可以向本级人民检察院或者直接向上一级人民检察院进行申诉，直接向上一级人民检察院申诉的，下级人民检察院应当将案件情况和答复情况向上一级人民检察院报告，对于实名举报人的申诉，人民检察院应当在一个月之内作出决定，并将最终处理结果告知被举报人。

【注释与参考文献】

⑴对于初查制度，一直存在“保留说”、“废除说”、“改造说”这三种不同观点，显然最高人民检察院制定的2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》采纳“改造说”。

⑵1999年《规则》第六章第二节第127条中规定，举报线索的初查由侦查部门进行，但性质不明、难以归口处理的案件线索可以由举报中心进行初查。

⑶“从案到人”侦查模式是指特定犯罪案件发生以后，侦查人员积极收集并利用案件在被实施过程中或者实施前后遗留的痕迹物证和暴露出来的蛛丝马迹，运用多种途径和方法去查找、证实犯罪嫌疑人的侦查方式。而“从人到案”侦查模式是指侦查人员以各项侦查基础业务为依托，从个体或者群体在特定或者不特定场所所暴露的、与已知或者未知的犯罪相关联的嫌疑活动或者嫌疑信息入手，确认其行为性质或者确诊其与特定案件之间的联系的侦查方式。

⑷有论者建议在刑事诉讼法“立案”章节中增加初查的规定：“人民检察院对于直接受理的线索，认为需要初步调查以判明是否有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当报检察长或者检察委员会认定开展初查。初查中，可以进行一般的常规调查，不得对被查对象采取强制措施，不得采取限制人身、财产权利的强制措施。参见王戈，彭之宇：《自侦初查工作中有关问题的思考》，载《中国检察官》，2006年第11期。

⑸立案是刑事诉讼开始的标志，这是目前我国刑事诉讼理论的通说。但是对于立案前，检察机关反贪部门的初查是否属于诉讼行为，存在两种截然不同的观点，第一种观点，从“立案决定论”讲，认为立案前的行为不属于诉讼行为，因为立案才是诉讼行为开始的标志；第二种观点，从“立案阶段论”讲，认为，初查属于诉讼行为，因为立案是一个过程，从发现或者受理线索，立案审查再到作出是否立案决定的一个过程。

⑹因此，有学者认为，在我国，党的各级纪委在一定程度上代行了部分司法侦查权，一定意义上而言，党的纪委或许可以称之为“准侦查主体”。从性质上说，纪律检查委员会是党的内部纪律约束与监督机构，它的工作范围主要是对具有中国共产党党员身份的人员。

⑺刑事诉讼中的期间，是指公安司法机关以及当事人和其他诉讼参与人进行刑事诉讼活动所应当遵循的时间期限。刑事诉讼期间原则上由法律明文规定，个别情况下可以由公安司法机关指定。

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