【文章来源】《东方法学》2014年第6期 

【摘要】 我国的审判权运行机制改革需要进一步厘清并遵循司法的基本规律，才能切实保障改革取得实效，跟上快速发展的时代需要，真正成为社会公平正义的有效防线。其主要体现在：法官不可不审案、不可不行使审判权；法官应当专司审案，专门行使审判权；只有法官才能审案、才能行使审判权；法官只服从宪法法律；应由资深法官监督、管理审判工作；司法本身就是社会的稳定器。同时也应当认识到，没有绝对的审判独立，因为“绝对的权力导致绝对的腐败”。在官本位思想、人治传统的影响短期内难以消除的中国，审判权既要依法独立运行，又要受到有效监督、规范运行。

【全文】

　　党的十八大报告明确提出：“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法体制，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进法治中国建设”，特别是要“维护宪法法律权威”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”。2014年6月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《框架意见》），明确了完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、设立知识产权法院等司法体制改革的基础性、制度性措施。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《十八届四中全会决定》）第四部分“保证公正司法，提高司法公信力”进一步阐明：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这些内容充分说明，作为政治体制改革的重要内容之一，司法体制改革刻不容缓。我国的司法体制改革已经到了一个重要的战略发展机遇期，党和国家都极为重视，当前的国情、社情、民情也迫切呼唤司法体制改革。司法是实现社会公正的最后一道防线，而审判是诉讼的最后一个阶段，也是实现司法公正的最后一道防线。坚持依法公正审判，是对司法的底线要求。正如习近平总书记所指出：“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”审判权运行机制改革是司法改革的核心内容之一。究竟如何改，笔者认为，需要遵循司法的基本规律，才能使得审判权既依法独立运行，又受到有效监督、规范运行，切实保障改革取得实效。其具体包括以下六个方面。

　　一、法官不可不审案

　　“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”当代美国著名法学家德沃金这一关于司法权力定位的名言，旨在说明法院与法官的崇高地位与权威。法院是国家宪法法律规定的唯一审判机关，法官是法定的审判者，行使审判权是法官的唯一天职。然而，我国一些基层法院领导占比高达1/4,这部分人是法官中的精英，如果不办案，却只让法律知识、社会阅历不及自己的年轻法官办案，不仅难以有效解决基层法院“案多人少”的矛盾，也有违工作待遇、福利的公平性。有人指出：“全院有四分之一具有法官资格的人不亲自办案，或办案少，客观上加剧了审判人员少案件多的矛盾。况且，这些具有法官资格的领导都是所在法院的精英，精英不办案，仅听取汇报，与亲自办案效果肯定不同。这些精英被提拔到领导岗位后，脱离了一线，使法院很难出现知名法官。”[1]事实上，基层处在社会矛盾、冲突的最前沿，基层法官审案可以更全面地接触、了解社会，可以体察民众疾苦、发现真问题，也是提高办案能力、职业素养、树立威信的最好途径。

　　那么，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院的法官是否可以不办案，只是对“对下级法院进行监督、指导”以及从事文山会海的其他工作？笔者认为，无论哪一级法院，法官不办案不仅是一种巨大的司法资源浪费，也严重违背了法官的职责规定，导致所谓“法官”这一称谓名不副实。其实，法官只有办案才能真正地与时俱进，近距离了解社会，了解案件背后的复杂背景、真实脉络，同时反复查考熟稔多种相关法律法规、提升审判业务水平、获得真知灼见。相应地，法官级别越高，就应当发挥越大的作用，审理依照诉讼法规定的更大、更重要的案件。否则，对下级法院的指导、监督就难免显得“飘渺”、距离太远，难以对症下药。审判运行机制无论怎么改，首先要保证：法官不可不审案。

　　二、法官须专司审案

　　随着经济、科技、文化的发展，审判工作面临的挑战不是一点两点，包括房地产、知识产权、金融、电子通讯、网络、建设工程、毒品等领域无一不涉及高、精、尖的专业问题，而且也大多同时涉及民商、刑事、行政审判中的问题。如果再遇上“涉外”，则语言又是一大难关，翻译也不是万能的，何况有时很难找到好的翻译。对这些案件，即使诉讼中有懂专门知识的专家、律师，审案的法官也最好懂点这些知识才不致于完全是“门外汉”、不至于在作出裁决时被当事人“牵着鼻子走”。对各种疑难复杂的案件，学者可以进行理论探讨，提出A观点、B观点等若干观点，立法者也并不直接接触案件，而法官却必须直面，并且必须在短时间内—办案期限内—给出唯一答案，作出裁判。[2]

　　社会在日新月异地变化，科学技术在飞速前进，法官除了做好日常的审判工作，还有必要做“课外作业”、加班加点“充电”学习，才能不落伍、与时俱进，保证案件裁决结果的公正性、合理性。换言之，“法官的专业化”远不止是“法律知识的专业化”。不是说法官熟悉法条就可以，恰恰相反，除了扎实的专业知识功底，好的法官还具有丰富的社会经验、充满人文关怀精神的勇气与智慧。

　　正是因为审判工作是专业性极强、各方面要求极高的职业，是凭借自己的法律专业知识和道德良心，中立地、公正地断案，定纷止争、维护当事人的合法权益，是帮助人们实现公平正义的职业，法官才那么受人尊敬。相反，如果认为法官应当随时随地“人民需要到哪里，他们就出现在哪里”，随时听从政府的召唤，甚至去从事普法宣传、招商引资、种田、收割[3]等工作，那不仅是司法资源的极大浪费，也难以保证案件的审理进度与质量。

　　由于多年来我国法官的经济待遇完全靠行政职级才能享受，使得法官不能安心做只办案的法官。因此，要求“法官专司审案”，就是至少要把法官当“法官”看、当“法官”用。那种什么事都想到让法官上的现象，其实是对法官角色的认识不清、认识错位，是把“尊敬的法官”当做“万金油”，它严重冲击了审判工作的神圣性、严肃性，本质上是对法官职业的不尊重。法官只应专司审案，不应当也不需要承担司法以外的事务。

　　也正是通过法官的“专司审案”，心无旁鹜地钻研审判业务知识，提高司法水平，才能进一步推进司法公开，真正敢于“阳光司法”，司法的公信力才能得到有效保证。《十八届四中全会决定》提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，将大大加速“法官专司审案”的专业化进程。

　　三、只有法官才能审案

　　2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“我们要深化司法体制改革，保证依法独立公正行使审判权、检察权。”本次司法改革最重要的一环便是增强审判独立性。《十八届四中全会决定》更加明确地规定，要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，包括建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

　　从机构角度看，审判权专属于法院，这是宪法的规定，任何组织和个人不得违反。1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定也被后来的《人民法院组织法》所吸收规定。如果不是法官，就不得行使审判权，也不得干预具体案件的审判权。即使是再大的领导，没有宪法法律的依据就无权干预法官审理具体案件的权力。中央政法委书记孟建柱在2013年1月初的政法工作会议上曾对中央政法委的官员表示，不要对具体个案作出批示，让各个司法机关放手去做。并具体要求，进一步规范领导、指导、监督的权限、范围，既确保国家法律统一、正确实施，又确保各层级政法单位依法独立公正办案。

　　一直以来，我国各级法院非办案人员占比太高，甚至超过一线真正办案的法官人数，这是很奇怪的现象。这部分人员虽然不办案，却可以通过种种关系影响法官司法，包括在程序上和实体上。“以审判为中心、以法官为主体”是司法的题中应有之义，是不需要专门提出的口号，是司法规律的必然要求，在我国无论是理念上还是实践上都还只是改革、奋斗的目标。令人欣慰的是，本次司法体制改革将努力减少地方政府干预，改变法官的提名任命方式和法院经费来源，将在省一级设立法官遴选委员会，地方政府将不再有权提拔支持自身利益的法官。地方法院的经费也将由省里统一管理，降低地方政府将罚款作为收入来源的可能性。此外，还将尝试让法官直接签发判决书。这些实质性的改革举措将大大提高审判独立性，实现“只有法官才能审案”，并全面推进审判权运行机制改革。尽管真正落实这些措施并非易事，但却是现代司法文明的必由之路。

　　“只有法官才能审案”并非排斥人民陪审制。“陪审员参与司法可以实现分权制衡，预防司法腐败，拉近判决与社会的距离，减弱国家与民众之间张力，是提高司法公信力不可或缺的举措。”[4]陪审制对于防止法官滥用自由裁量权无疑具有积极作用，关键是要真正发挥陪审员“审”的功能。《十八届四中全会决定》进一步提出，“保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。”“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这一决定既有利于发挥人民陪审员应有的“审”的功能，又有利于减少其由于专业知识不够带来的问题。这也是许多法治发达国家的通行做法。具体操作中，事实上仍然需要职业法官进行法律方面的“指导”，因为事实认定不可避免地仍然会涉及法律问题。这有待更具体的规定出台加以明确，从而发挥人民陪审制度的积极作用。

　　四、法官只服从宪法法律

　　“只有法官可以审案”只是解决了主体问题，还没有解决断案依据的问题。提出“法官只服从宪法法律”是因为党的领导意志、人民利益最终都通过人大立法规定进了宪法法律之中，因而不需要也不应当受宪法法律以外的人或机构的干扰。1954年宪法第78条明确规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”在当时背景下作此规定是非常难能可贵的，其后这一表述经过多次讨论、几经波折，最终未能写进1982年宪法中。

　　笔者认为，能否明确“法官只服从宪法法律”是此次审判权运行机制改革的关键点之一。在21世纪的今天，司法文明、依法治国的思想已经成为社会共识，有必要在宪法中增加规定“法官只服从宪法法律”，并贯彻落实之。其具体包含三层含义：

　　（一）法官有权、有责只服从宪法法律

　　只服从宪法法律既是法官的权力，又是法官的责任。“让审理者裁判，由裁判者负责”是法官制度的应然逻辑。法官在任何时候、遇到任何案件都不应当屈从于强权的压迫，不受立法机关、行政机关及其“领导”的个案干预。这与党的领导、人大监督、检察院监督等并不矛盾，党的领导是组织领导，党的路线、方针、政策已经通过人大制定在宪法、法律中。有不明确的地方，例如政法委等的具体权限与办事程序，则需要采取法律规范的形式明确加以规定，使这种领导更为程序化、法制化。

　　法官只要没有徇私枉法、重大过失行为，就应当有充分的职业保障，有高度的豁免权。就司法与媒体、民意的关系而言：一方面，司法裁决不能强奸民意；另一方面，网络舆情等民意也不能“胁迫”司法裁决，妨害司法的独立性、中立性、公正性。法官不能因为案件的裁决引起舆论哗然就一定被置于“煤气灯下”[5]，因为人类社会的群体权威从来都不是没有谬误、绝对正确的。

　　甚至上级法院对下级法院的案件改判，也只是一种效力上的依据，并不意味着绝对正确。因为对一些法律问题的认识，经常是仁者见仁、智者见智的。如果“一刀切”地对上诉改判的都进行所谓的“错案追究”，是缺乏理性的。从事实认定、法律发现与解释、司法政策理解与运用、法官的不同个性与集体审判制度的异化等方面考察，判决具有不确定性；改判是二审独立行使自由裁量权的正常表现，并非对一审的全盘否定。

　　有时，一个案件被上级法院改判了，也并不代表着后来的裁决就更可取。当我们回过头来阅读美国的大量判例，其中不乏一审法官的判决意见更为可取、更为精彩、更经得起历史检验的例子。这说明，绝不能简单地以上级法院是否改判作为判断是否“错案”的标准。

　　相反，如果法官因为种种原因不公正司法，有徇私枉法、重大过失的情形，则要被追究相应的法律责任。例如造假证据、假卷宗、造假案、行贿受贿等。

　　（二）法官有能力只服从宪法法律

　　这是前两点的前提条件。法官应当是受过系统的法律知识的精英教育、受过法律方法的专门训练，具有丰富的法律实践经验、精湛的业务技能和较高的职业素养，能够妥善处理“法、情、理”三者关系的社会精英。惟其如此，才能保证司法审判的公平和公正性。[6]法官应当以自己独立的智识和法官应有的独立品格去客观地作出认定和进行裁判。尽管我国还没有司法审查制度，法官仍然需要探究宪法的精神，特别是在遇到重大、疑难、复杂案件时。

　　同时，“法官有能力只服从宪法法律”的“能力”还包括在复杂的情势下，能够在宪法法律允许的范围内，运用好“平衡术”，妥善处理案件所涉的各方利益，例如本国利益与他国利益、公共利益与个人利益等。这需要法官有高度的政治素质才能把握大局、审时度势，公正地进行司法审判。

　　合格的法官至少要有能力开好庭、写好判决书，准确认定事实和适用法律。随着我国司法改革向纵深发展，对这方面的要求会越来越高。这种越来越高的要求既来自顶层，也来自草根的民众。不论是当事人还是律师还是其他人，对某一案件最好的了解就是看判决书。定纷止争的重要手段也是判决书。法院、法官要让当事人服判、让社会接受判决结果，最有力的还是判决书。进而，判决书应当尽量公开，而公开了的判决书应当尽量在事实、诉讼过程、争讼点、说理等方面足够真实、充分。西方著名大法官之著名，不是因为别的，恰恰是因为他们在重要判决中的观点呈现。

　　与此相对应，审判权运行制度的改革，应当以相信法官有能力只服从宪法法律为前提。对法官的业绩考核不宜过细、过于量化，想将法官彻底管起来的思维不仅不可能而且很有害。因为审判工作既是具体的、又是抽象的，事事都想量化是不现实的。法院不是搞生产经营的公司、企业，很难用过细的量化指标来计工分，或者如同管理流水线上的工人一样来考核法官。尤其是还存在一个怪现象：这些指标是由那些不审案的人制定的。

　　（三）法官有意愿只服从宪法法律

　　法官是法律的守护神，这一使命决定了法官在法治社会中的核心地位，而法治社会的发展使法官成为全社会最终的裁判者。从法官最基本的使命—护法出发，法官只能对宪法法律负责，在法律范围内行使职权，依照法律对纠纷进行裁决。但是，这强烈依赖于法官的高尚人品、人格。此次司法改革将实质性地推动审判权的独立、有效运行，然而制度也不是万能的，如果法官内心阴暗、邪恶、自私、贪婪，那么由恶人、贪入司法，这样的法官将随时会被权力所裹挟、被金钱所收买、被美色所迷惑，后果不堪设想。

　　因此，法官仅有法律知识、会办案是不够的。如果没有发自心底地对宪法法律的敬畏，没有对法治的信仰，则法官不仅不能成为护法、公正司法的裁判者，反而会知法犯法、利用审判权玩弄法律于股掌之中。例如，为了法院或某个法官自身、他人的经济利益（多收罚没款）[7]、个人的政治前途等而牺牲当事人的合法权益。

　　可以说，法官首先是一个具有高度自律精神的人。在某种程度上，“法官”就是司法良知、社会良心的代名词。在利益纠葛、矛盾纷争的大小案件中，法官们能够坚守法律的底线，公正司法，司法公信力也由此产生。

　　这就对法官的遴选提出了更高的要求。在《框架意见》出台后，中央司改办负责人对法官遴选委员会的解读是，“遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。”遴选委员会“从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免”。法官遴选委员会要做到中立、权威、多元、专业、透明[8]，才能对法官候选人的专业能力、道德水准、职业操守、政治倾向等进行全面、客观的考察。

　　“法官只服从宪法法律”与党的领导并不矛盾。《十八届四中全会决定》进一步明确：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”宪法法律是党的主张与人民意志的统一，它高于党的个别地方组织、个别领导人的意志。服从法律，就是服从了党的领导、落实了党的领导。审理具体案件只服从宪法法律，不仅符合党和人民的根本利益，也是落实党和人民最高利益的需要。

　　五、由资深法官监督、管理审判工作

　　审判独立是现代法治国家的一项基本准则，没有审判独立就没有审判公正。然而，审判独立并不排斥审判监督，世界上没有哪个国家做到绝对的审判独立，因为完全不受任何监督的审判独立、法院独立、法官独立将是非常可怕的。“绝对的权力导致绝对的腐败”，没有制约的权力必然会走向腐败。即使是在奉行法官独立审判的国家，在不影响法官依内心确认作出裁判的独立性的前提下，法律也规定负有监督职责的法官或司法组织对被监督的法官有权力、有就工作效率、举止等内容提出监督意见、采取纠正措施。在国外，司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。

　　在官本位、拜金主义思想、人治传统的不良影响短期内难以消除的中国，在大力推进审判独立的同时，也需要加强审判系统内部与外部的权力监督。当前我国对审判权、审判管理权、审判监督权的关系问题探讨十分火热，“审判管理工作中的突出矛盾是现行案件质量评估体系指标和审判综合绩效考核指标设置的理论基础并不是依据法院审判职能发挥及司法规律的客观要求，而是建构在数理统计学、司法统计学、绩效管理学等管理科学的理论基础之上，是一种对个案定性基础上的理想化的审判绩效考评指标模式设计，背离了最高人民法院制定和下发审判质量评估体系的初衷。”[9]笔者认为，就法院系统内部管理、监督而言，指标设计、绩效考核是否合理的更上游问题是—由谁来管理、谁来设计。笔者强烈建议：只有资深法官才有权监督、管理法官的审判工作。

　　党的十八大强调，要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。如前所述，我国此次司法改革，既要推进审判独立，又要加强审判权监督制约，完善审判权运行机制。然而，对法院内部的审判业务工作很多的量化考核指标不是完全不要，而是要具有可操作性。如何才能具有可操作性？笔者认为，至少需要：第一，尊重主审法官的独立性、中立性；第二，要相信法官、信任法官；第三，考核标准要符合社会发展特定阶段的实际情况。例如结案率、调解结案率等并不能够完全反映案件的实际效果。

　　由资深法官监督、管理审判工作也是实现“法官参与法院管理”的专业化需要，如同“教授治校”一样道理。我国相当一部分法院存在着“外行领导内行”、“外行监督、管理法官”的现象。如果不涉及案件审理，没什么不可以。一旦涉及案件的审理工作，就显示出不妥：专业性、权威性不够，也导致案件处理效果大打折扣。如前所述，今日的案件审理之挑战，来自方方面面，除了“人”的因素，还有网络技术等“物”的因素，如果一窍不通，如何能够准确判定案件审理的质量？因此，只有资深法官才有权制定考核方案、考核指标并具体监督、管理法官的审判工作。换言之，院长、副院长、庭长等业务领导都应当是业务能力强、有丰富审判经验的法官。这也是法官管理“去行政化”的必然要求。

　　六、司法本身即为社会的稳定器

　　目前我国法院审判在案件受理范围上亟需重新定位。该“审”的案件必须立案，特别是社会发展中的重大经济问题、对各级政府的权力制约问题，一旦“涉法”，法院没有理由退缩。相反，不属于审理范围的工作法院不应承担，以免牵扯过多精力，去干“非审、非法（院）”的事情，这样才能实现司法“社会稳定器”的作用。

　　在现代化的进程中，各种社会冲突、矛盾不断发生并时有激化，民事、行政、刑事案件呈几何倍数上升，且由于其成因复杂，案件汇聚到法院以后，很难处理。相当一部分案件要想“案结事了”谈何容易，很多情况下需要多个部门多次沟通、协调才能解决，例如涉及征地、拆迁、环保、企业改制等。如果再“涉外”，就更麻烦了。但是，不能为了维稳就对这些案件进行非法律化的“法外处理”，这不是法治方式。因为从根本上讲，司法本身就应当是社会的稳定器。作为社会公正的最后一道防线，司法的专业化、独立性为其实现公平正义、定纷止争提供必要条件，政府、社会、公民都应当尽可能有法治意识。正如习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”[10]整个社会都应当养成一种习惯：以法律的方式解决问题，这不仅有利于法治思维的形成，也有利于维护司法机关的权威、有利于公众法律信仰的树立。[11]因此，涉及法律问题的纠纷解决，特别是已经进入诉讼通道的纠纷解决，必须严格司法，不能为了息事宁人而以牺牲法律精神为代价。曾经被充分讨论与研究的“能动司法”的概念绝不意味着随意“盲动”。

　　“司法本身应是社会的稳定器”还蕴涵着司法能力的问题。例如，法官的专业性不仅是法律知识专业、其他相关知识专业，还必须关注社会实践、关注国情、民情、社情，才能使得案件的处理实现法律效果、社会效果的统一。“从法条到法条”的教条主义“专业化”是很可怕的，也难以成为社会的“稳定器”。

　　“依法治国”首先要保障“司法者”的地位。要想长期“维稳”，就需要加大对法院、法官的投入，并保障这种投入的长期性、稳定性。要加强法官的职业化建设，就必须健全法官的职业保障制度。法院不是公司、企业，不能将法院的经济效益按照公司、企业的模式去管理，不能只保障较低的工资标准，然后就需要法院自负盈亏、自己挣钱养活自己。加大对法院的投入必须从观念上重视、从经济上支持、从制度上保障。令人欣慰的是，《十八届四中全会决定》提出：“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这段表述充分显示了对法官、检察官的职业尊重。在处理各种纠纷中，法官、检察官如果受到来自不同利益主体的干扰，失去职责保障，公正司法则无从谈起。

　　然而，“司法本身应是社会的稳定器”并不意味着任何纠纷都要进行诉讼，这既无必要也不可能。西方国家的替代性纠纷解决机制（简称“ADR”）—诉讼和仲裁外的纠纷解决方式已经探索、盛行多年，它是科技、社会大发展带来的“生活大爆炸”之后，对司法的必要补充，能够有效缓解案多人少的矛盾。随着我国法律宣传成效不断显现，公民法律意识逐步觉醒，公民自觉不自觉地选择诉讼途径处理纠纷。但是，法官水平再高、人数再多，也不可能解决每天发生的所有大大小小的纠纷。2011年年初，最高人民法院即明确提出配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制、扩大调解主体范围、完善调解机制的要求。[12]通过法院内部对案件的繁简分流、外部的替代性纠纷解决机制，可以节约司法成本，将有限的司法资源分配到更为疑难复杂的纠纷中去。

　　人民法院参与国家治理与社会管理，是司法的天然使命。然而，应当承认，随着社会的飞速发展，需要理性认识法院的功能，一方面，需要大力维护司法公信力；另一方面，要认识到社会管理创新是全方位的，更多地是需要各种行政机关管理手段、特别是理念的创新。诚然，人民法院具有三大基本功能—权利救济功能、公权制约功能、纠纷终结功能，在国际层面全球化加剧、国内层面多年以来的传统“单位”功能不断弱化的今天，各种不安定因素增多，法院亟需全面提升法官素质、司法能力，实现司法公正，但是不能指望法官四面出击、充当“灭火器”。孟子曰：“徒法不能自行。”是否也可以说，“徒法院不能自行”，司法也需要广泛深入的改革、与之相适应的社会基础相匹配，才能真正有效发挥人民法院的上述三大基本功能。换言之，在其他部门的社会管理创新跟不上时，法院由于面对案件必须很快下判，而越俎代庖、行使本属于其他部门、机构的职责，结果是吃力不讨好，也不符合法律法规的规定。法院在任何时候，保持一定的谦抑、中立、被动，是司法公正的需要。

　　一个具体的问题是，面对矛盾重重、科学技术日新月异发展的社会，法官的职数究竟多少为合适？一边是我们的法官好像永远不够用，另一边又时常有人提及美国联邦最高法院只有“九位大法官”。当前我国的审判执行工作压力越来越大，法官人数增长缓慢且存在结构性失衡。以江苏省为例，最近4年有988名法官辞职。[13]2011年，最高人民法院曾经提出推动建立并实施法官职务序列及其配套政策，适当提高基层法官职数比例。而2014年7月9日最高人民法院发布的《四五纲要》明确提出：“人民法院将完善法官等级定期晋升机制，法院人员将分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。”“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才充实到审判一线。”无疑，法官员额制符合现代司法的总体方向，也是两大法系主要国家长期以来的经验，对于审判工作的专业化、提高诉讼效率、突出法院的审判职能等都具有积极效应。然而，应当尽力防止实行法官员额制之后可能出现的法官人数减少、年轻法官的流失等现象的出现。笔者认为，复杂多变的社会状况需要一支相当数量的、稳定的法官队伍。目前的问题是不办案的所谓“法官”太多，而真正能办案的法官太少。因此，应当结合各地、各级法院具体情况确定法官员额，但是不宜太少，因为现实情况是“案多人少”，而未来法官的员额确定之后也很难有机会再增加。在法官职数问题上，不宜僵化效仿西方一些国家最高法院“九个大法官”的机制，事实上，西方的制度并不都是那么完美。例如美国的联邦法官职数就面临着很大挑战，有些学者用“危机”来形容其“案多人少”的矛盾，美国联邦法院系统同样迫切需要增加法官人数。[14]相比之下，我国的上诉审不只是法律审，工作量更大，需要的法官人数更多。

　　七、结语

　　我国“依法治国”、“依法执政”思想的提出，显示了全党全国对法治的遵从，反映了国家治理的正确方向。审判工作必须努力实现司法公正、提高司法效率，从而有助于保护国家利益、促进人权进步、保障不同经济主体的平等、健康发展、保护生态环境等目标的实现。反过来，这些目标的实现又会为司法文明与进步提供重要条件。审判权运行机制的改革正是我国当前司法改革的一个重要突破口，这一改革必须遵从司法规律、顺应社会发展需要、基于我国国情稳步推进，才能切实保障改革取得实效，跟上飞速发展的时代需要。至少要做到：法官不可不审案、不可不行使审判权；法官应当专司审案，专门行使审判权；只有法官才能审案、才能行使审判权；法官只服从宪法法律；应由资深法官监督、管理审判工作。而且，也应当认识到，司法本身就是社会的稳定器。具体改革过程中还应当注意到：

　　（1）与其他重大改革一样，审判权运行机制的改革需要顶层设计、“自上而下”，而改革的效果却更多的会“自下而上”反映出来，这是基层的天然重要性使然。[15]正如《十八届四中全会决定》所指出：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。”近年来基层法院法官队伍一定程度上的流失，要求我国当前的审判权运行机制改革需要高度重视处在社会矛盾、冲突、纠纷第一线的基层法院的改革，重视基层法官自身的法治化，重视基层法官责、权、利的更加协调、统一。

　　（2）我国各地情况不同，审判权运行机制的改革要考虑其中的复杂性以及司法的地方性，对于法院内部运作的一些具体问题，在作硬性规定的同时也要保留一定的弹性，以适应各地的不同需要。

　　（3）“衡量法治是否完备的一个重要标准，是看法院解决争议的能力是否足够强，法官的权力是否足够大，司法是否享有足够的权威。”[16]审判权运行机制改革的成功，很大程度上取决于切实提高人民法院在整个国家机构中的地位，提高办案法官在法院内部的经济地位、政治地位，同时全面、积极打造公正司法的社会基础。

【注释】 *北京外国语大学法学院教授，法学博士。

[1]李纪平：《精英不办案难出知名法官》，《法制日报》2010年4月21日。

[2]参见王文华：《中国刑法分则研究之考察》，《东方法学》2013年第1期。

[3]法官有时被要求摆摊设点搞法律咨询、深入企业排查债权债务、下田体验农民疾苦、上街拾树叶捡垃圾、跳到河沟里挖淤泥等。参见夏敏：“法官为什么辞职？”，载法邦网http://lawyer.fabao365.com/90805/artiele-43717,2014年8月5日。

[4]参见齐文远：《提升刑事司法公信力的路径思考—兼论人民陪审制向何处去》，《现代法学》2014年第2期。

[5]《煤气灯下》是美国1944年的一部悬疑电影。它反映了群体权威让被孤立的个体受到巨大的精神压力，甚至被逼疯的可能性。

[6]在经济全球化的背景下，当代法官常常需要懂经济、懂技术或者懂外语、通晓国际规则，熟稔不同的部门法规定，这些挑战很大，即使有专家意见，也对法官的裁判能力比以往提出了更高的要求。

[7]参见张明楷：《刑事司法改革的断片思考》，《现代法学》2014年第2期。

[8]参见何帆：《法官遴选委员会的五个关键词》，《人民法院报》2014年6月27日，第5版。

[9]杨凯：《审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新》，《中国法学》2014年第3期。

[10]参见“习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话”，载正义网http://finance.ifeng.com/roll/20121205/7388549.shtml,2014年8月5日。

[11]这不等于支持“滥诉”。任何国家的司法审判机关都不会鼓励滥诉、也承受不了滥诉。简易程序、小额诉讼、立案标准等一系列诉讼规定就是为了排除滥诉、分流案件、提高诉讼效率。这样可以有更多的精力保证审判权行使的公正与效率的兼顾。

[12]王春华、喻赤：《ADR机制融入中国的意义与创新》，《人民法院报》2011年12月23日，第6版。

[13]江苏4年988名法官辞职，载人民网http://legal.people.com.cn/n/2014/0729/c 188502-25365449.htm, 2014年8月5日。

[14]Marin K. Levy, JUDGING JUSTICE ON APPEAL INJUSTICE ON APPEAL: THE UNITED STATES COURTS OF APPEALS IN CRISIS, 123 Yale L.J. 2386 （2014）.

[15]例如，美国联邦法院审判机制顺利运行的成功经验之一，就是自1968年《联邦地方法官法》之后对联邦地方法官制度的一系列改革。参见Peter G. McCabe, A BRIEF HISTORY OF THE FEDERAL MAGISTRATE JUDGES PROGRAM, 61-JUN Fed.Law. 44 （2014）。

[16]参见美国联邦最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶2012年5月24日在清华大学法学院的演讲《美国政府体系中的最高法院》。