【文章来源】检察日报

主题:人民监督员制度改革的亮点与发展方向

      人民监督员制度从2003年试点至今已有12年历程，彰显出强大的生命力。日前，最高检、司法部联合下发了经中央全面深化改革领导小组审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》(下称《方案》)，标志着人民监督员制度改革正式进入全面深化的新阶段。近日，人民检察杂志社邀请专家学者和实务界人士围绕改革亮点与制度的发展方向进行了探讨。

人民监督员选任方式的改革与选任机制的合理构建

      人民监督员制度是针对检察权行使的一项外部监督制约机制，而选任管理是该制度的基础性工作。《方案》明确提出，人民监督员由司法行政机关负责选任。对此，中国政法大学教授卞建林认为，《方案》将人民监督员的选任及管理权限从检察机关转交至司法行政机关的做法，一方面契合了人民监督员制度的设计初衷，另一方面也兼顾了司法行政机关的部门属性，有利于保障人民监督员对检察活动进行监督的独立性与公信力。立足实践，最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室主任孙灵珍认为，由司法行政机关负责人民监督员的选任、培训、考核、奖惩等管理工作，实现监督者外部产生和管理，较好地解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题，可以更好地发挥司法行政机关的优势，从根本上优化检察权的外部监督制约机制。

      科学合理选任机制的构建有利于确保人民监督员参与刑事诉讼的能力和水平。西南政法大学教授高一飞说:“在我国目前社会阶段，社会公众的文化和道德等素质参差不齐，而在检察阶段人民监督员对案件参与监督，也与人民陪审员在审判阶段的参与不一样，突出表现在人民监督员对案件的了解方式和了解程度都与陪审员有很大差别，因此，人民监督员既要体现群众性、广泛性和代表性，也要体现有意愿有能力参加监督工作。”如何拓宽人民监督员的来源，让群众以“自荐”方式充分发挥作用?武汉大学法学院教授秦前红建议，司法行政机关可考虑建立一个人民监督员任免、考核委员会，该委员会由司法行政机关代表、专家代表和人民监督员代表等各界人士组成。在厘定人民监督员的选任标准和选任程序之后，对于自荐担任人民监督员的候选人，应在总体员额之内，采用公开竞争、择优录用、多数表决的方式来选任。

监督范围的拓展与监督程序的完善

      人民监督员监督案件的范围决定了该制度介入刑事诉讼的广度与深度。在卞建林看来，党的十八届四中全会提出“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”，阐明了人民监督员制度的制度要义，指明了人民监督员制度发展完善的方向。即人民监督员制度存在的价值主要是填补检察工作中处于监督“薄弱”的地带，人民监督员参与刑事诉讼主要限于检察机关自侦案件的范围，人民监督员监督的重点应该是检察机关办理自侦案件中涉人涉物的一些关键环节和重要事项。针对《方案》将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”情形重新纳入人民监督员监督范围，孙灵珍认为这既是党的十八届四中全会的新要求，也更有利于逮捕决定权的依法正确行使，充分保障人权。

      为保证人民监督员充分行使监督权，秦前红建议在制度上充分保障其知情权:这既包括对监督案件相关情况的知情权，即应知晓基本案情、承办部门与案件的承办人，并赋予人民监督员对相关承办人予以提问以详细了解案情的权利以及赋予人民监督员以旁听案件讯(询)问犯罪嫌疑人、证人的权利，从而理解和掌握案情;又包括对案件适用证据和适用理由的知情权，即人民监督员有权向案件的承办部门询问作出处理决定的理由和适用法律情况，并享有可就此向案件承办人提出问题、要求案件承办人对被适用的法律作出解释的权利。从评议程序不受干扰入手，卞建林提出，在评议和表决阶段，案件承办人和相关工作人员应当回避，确保人民监督员独立、客观地发表意见。

将案件的保密与人民监督员的知情权相协调

      了解情况、适时参与是发挥人民监督员作用的前提，但在扩大人民监督员知情权的同时，可能存在案件信息泄露的风险。高一飞认为，除了加强对人民监督员的管理和完善泄密追责机制以外，最重要的是借鉴学习西方陪审团审理的做法，进行集中审理，必要的时候还可以学习其“封闭审理”的做法。通过杜绝或者减少人民监督员案件审理结束前与外界接触的机会，将人民监督员了解案情与作出决定都集中在一个连续不断的时间里完成。针对监督中可能涉及的有关保密的情形，孙灵珍介绍说，《方案》要求人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的，将依照规定进行处理。

      鉴于人民监督员的非职业化身份，卞建林建议，有必要建立保密机制，以防范案件机密信息外泄:首先，对重大职务犯罪案件，可适当对人民监督员进行身份甄别，并要求人民监督员进行案件监督前签署保密协议，保密协议中涉及相应的追责条款。其次，将案件的监督过程集中化，力争案件的监督过程不间断地推进直至达成监督意见，避免监督过程中的信息泄露。最后，建立事后追责机制，通过追究人民监督员相关责任乃至刑事责任，提高人民监督员对案件信息泄露的成本，以确保案件的保密性。

人民监督员制度法制化的方向和步骤

      《方案》提出，要推进人民监督员制度法制化。“人民监督员制度改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求，是对司法权力制约机制的重大改革和完善，按照重大改革都要于法有据的要求，必须注重立法的引领作用，加快推进立法工作。下一步，应该按照中央的统一部署，会同司法行政部门进一步加强对人民监督员制度的研究论证，积极向全国人大提出立法建议，推进人民监督员制度法制化。”孙灵珍说。对此，秦前红也发表了自己的看法，提升人民监督员制度的立法位阶，规范人民监督员制度的立法形式，是人民监督员制度法制化的方向和目标。因应人民监督员制度立法之需，检察机关首先要对既往有关人民监督员制度的法律规范做好清理汇编工作。其次要积极总结和认真研究人民监督员制度试点地区和试点单位的经验得失。第三是利用立法法所授予的法律议案提出主体的权力，主动向全国人大常委会提起人民监督员法的制定议案，推动人民监督员法的立法进程。