【作者简介】中国人民公安大学2012级诉讼法学博士研究生，研究方向：刑事诉讼法、侦查学；中国人民公安大学侦查学院教授、博士生导师，研究方向：侦查学

【文章来源】《法律科学》2014年第6期 

【内容提要】公安行政权与侦查权的实践错位一直以来未能得到足够的学术关切。一方面，公安行政权不断向侦查程序渗透，另一方面，公安行政程序与侦查程序的转换也过于随意。警察权失范的耦合机制造就了公安行政权与侦查权错位的面相，而警察权控制中的内卷化趋势则是公安行政权与侦查权错位所反映的本相。从警察权控制的角度来看，治理公安行政权与侦查权的错位现象不是要争论公安行政权与侦查权的权力属性，而是要从不同层面入手，进行良好的制度安排与协调，通过警察权控制内卷化的祛离与耦合机制的阻断来实现错位现象的整饬。 

【关键词】错位现象 耦合机制 内卷化 整饬路径

      侦查程序是刑事诉讼的重要一环，侦查程序中的权力更是侦查法治化首要关切的对象，近年来法学界对侦查程序的改革倾入了较多的研究心血，力图形成完整的控权理论模型。但是侦查程序之外的公安行政权与侦查程序之中的侦查权的混同和纠缠却没有引起足够的重视。这种权力的错位会突破原有的权力运行框架，产生规避法律、滥用职权等问题。因此，无论是从侦查法治化的角度还是从整体警察权控制的角度，对公安行政权与侦查权的错位问题进行研究实属必要。

一、错位形态

　　我国公安机关是具有武装性质的治安行政和刑事司法力量，这样的性质决定了公安机关既是治安秩序的维护者，也是刑事诉讼的启动者。刑事诉讼与治安秩序的维护都有着犯罪控制的功能。在功能趋近的背景下，权力错位的冲动是极易发生的，实践中典型的错位形态有以下两种： 

　　（一）公安行政权对侦查程序的渗透 

　　侦查权启动和运行的依据是刑事诉讼法，公安行政权启动和运行的依据是行政法，本来二者应当并行不悖，不存在交集，但是实践中却出现了以行政强制措施的形式完成侦查任务的情形。这主要表现在两个方面：一是在初查阶段使用行政强制措施。由于《公安机关办理刑事案件程序规定》禁止在初查阶段使用强制措施，有些公安机关便在受案后暂缓刑事立案，先用行政手段调查，收集证据或查获犯罪嫌疑人，等有一定眉目后再进行刑事立案。二是使用行政强制措施替代侦查强制措施，如左卫民、马静华教授的实证研究表明“无论是有证搜查，还是无证搜查都很少被运用，公安机关更多的是根据相关行政法规的授权，通过人身检查、场所检查等方式来达到本应通过搜查措施的适用才能实现的目的——查获犯罪人，或者发现犯罪证据”。[1]“拘留、逮捕、拘传等刑事诉讼法意义上的侦查到案措施在实践中很大程度上让位于警察法上的留置、口头传唤等行政法意义上措施。”[2] 

　　公安行政权对侦查程序的渗透，至少在以下两个方面产生巨大危害：一是滥用行政强制措施。过度依赖行政强制措施来完成职能，会导致公安机关动辄以人身强制的方式进行案件侦查，不符合侦查措施中的比例原则，也导致了警察权的过度膨胀。二是规避侦查监督。在我国现行司法体制下，检察机关并没有专门机构和对应权限去监督公安机关的行政执法活动，以行政强制措施去完成侦查权能，将严重削弱检察机关的侦查监督职能，使得本来就具有强烈行政化色彩的侦查程序彻底变成一种封闭的内部程序，这与我国司法改革的大趋势是背道而驰的。三是为案件“不破不立”创造了现实条件。由于我国的立案程序与绩效考核挂钩，导致了实践中公安机关在侦查情势不明朗的情形下拖延立案甚至不予立案，而如果默许这种隐性程序的存在，侦查人员则会优先使用便宜的行政强制措施，并以此来判断侦查情势的走向，而一旦发现在已经控制犯罪嫌疑人人身或者相关场所、物品时都无法有效推进侦查的情况下，就会失去在刑事诉讼程序的框架下进行案件侦查的动力和信心，从而加剧“不破不立”的风险。 

　　（二）公安行政程序与侦查程序的随意转换 

　　1．侦查程序向公安行政程序的转换。公安行政权与侦查权的错位还表现为以“行”代“刑”，由于我国公安机关的职权配置，承担行政管理职能的机构大部分也拥有侦查权，“从目前的情况看，公安机关内部除了专司刑事侦查的几个部门外，绝大部分的行政管理部门都被同时赋予了侦查权，因此，公安机关内部几乎‘全警皆侦’……尽管公安部反复将派出所的侦查权限定在只负责办理轻微不需要侦查的刑事案件内，但是，由于社会治安秩序的快速动荡发展，在实际运行中，派出所已经成为刑事侦查的有生力量”。[3]（p119）对于这部分机构来说，日常治安管理是“软性”管理，而侦查权则是对治安领域的“刚性”管理，是治理违法犯罪风险的恫吓手段。在我国现行司法体制下，检察机关并不能主导公安机关的侦查，而只能在公安机关已经查清基本事实的基础上——逮捕程序中才有能力审查案件情况，至于立案监督，既无明确的法律授权，也无能力去个案监督，全面监督。于是在一些无被害人的案件中，自由裁量权的行使便显得极为隐秘，甚至违法以“行”代“刑”。如2005年11月3日，河南省灵宝市公安局阳店派出所将涉嫌盗挖古墓葬的犯罪嫌疑人彭某、李某、王某、张某四人抓获，经审讯，四人均供述有盗挖古墓葬并分得赃款事实。按照法律规定，应当对其立案侦查，但阳店派出所所长肖某和副所长姜某二人却出于对派出所经济利益的考虑，私自决定以罚款为由中止对案件的侦查，放弃追究涉案人员的刑事责任。 

　　2．公安行政程序向侦查程序的转换。措施上的混同也为程序上的混同奠定了基础，行政案件与刑事案件均需以立案作为前置程序，因此，立案前的初查在性质上是模糊的，为了尽快查明事件性质及制定法律处置策略，公安机关的初查措施基本以行政程序为主，又因为行政强制措施的便宜性，为了达到打击违法／犯罪的效果，公安机关对同一涉案对象可能采用行政程序和刑事程序的交互作用来灵活认定案件性质，甚至创造“案件事实”，而涉案对象因为程序的不明很有可能被置于警察陷阱之中，最终摆脱不了行政处罚或是卷入刑事诉讼的结局。在2002年陕西延安宝塔区“夫妻看黄碟”一案中，公安机关以“查看黄碟”为由于夜晚闯入民宅，查扣影碟机等物品，涉案对象并不知晓其行为性质，因而进行了反抗。事后，该地公安机关后来却改换事由，以当事人“涉嫌妨碍公务”为由将治安行政案件转为刑事案件，从而将当事人张某予以刑事拘留。此案中，公安机关闯入民宅是为了在初查中收集看黄碟的行政违法证据，但是进一步的结果可能不利于行政处罚的立案。为了打击淫秽物品的流通，又以“涉嫌妨害公务”转入刑事案件，即使最后没有被检察院批准逮捕，但被刑事拘留了15天，在客观上等同于行政拘留的一般时限。这种程序的转换实际上是以行政行为诱发行政犯罪，再以刑事程序来达到行政处罚的同等功能。在程序的来回转换之间，公民的权利难以得到救济，甚至分辨不出应届何种救济类型，当事人恐怕最后也只能走上访这种救济渠道了。

二、错位关系的面相：警察权失范的耦合机制

　　按照胡塞尔现象学的观念，对“自然”现象的认识解构需要经历三个步骤，即“存而不论”、“回归事实”以及“先验还原”⑴，其中，对现象学意义上的“事实”是一种超越多样性的呈现方式。而这又取决于处于“生活世界”当中进行个人理解的程度。因此公安行政权与侦查权的错位并不是一种必然发生的现象，作为一种超越多样性的呈现方式，其寓于一种现象学上的“事实”——警察权失范的耦合机制。 

　　（一）公安行政权能对侦查权能之超越诱发了权力错位的主观动机 

　　侦查权能是指侦查权运行中应当发挥的指挥或支配性力量。侦查权能最核心的内容是通过对犯罪嫌疑人的人身支配、对财物和场所的控制来查明案情。这些权能是通过侦查措施尤其是侦查强制措施体现出来。依照我国刑事诉讼法的规定，侦查强制措施需要严格的审批程序。以刑事拘留为例，需要填写呈请刑事拘留报告书（其中附法定理由），经公安机关负责人审批后，再填写刑事拘留证，而一旦刑事拘留错误，可能还需要承担错案追究责任和国家赔偿责任。而同样以控制人身为权能的治安行政强制措施却无需繁杂而又带有风险的审批程序，以留置盘问为例，相关行政法律法规中只有《人民警察法》和《公安机关办理行政案件程序规定》有规定，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第43条至第45条的规定，留置盘问可以由人民警察（侦查员）根据违法嫌疑程度作出决定，一般期限可至24小时，经报告批准后可延长至48小时。而如果事后认为不应当采取行政强制措施的，只需要立即解除即可，并无任何追究措施。正因为留置盘问所具有的便宜性，使得实践中留置盘问被广泛运用。而新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第42条关于行政强制措施的种类中又增加了拘留审查、限制活动范围等新的人身控制措施，这些措施同留置盘问一样程序简便，但权能强大。为了便于办案，为了减少责任追究的风险，以行政强制措施来完成侦查权能便是一件“皇帝的新衣”——一种规避刑事诉讼法的隐性程序。 

　　（二）警察裁量权缺乏必要节制提供了权力错位的现实可能性 

　　“裁量权是警察的固有权力。警察如同一个工匠，裁量权不可能排除，它弥散于警察所有工作之中，甚至最普通、看似最简单的任务之中。”[4]警察自由裁量权是警察基于自身角色和法律规范之局限性而必然存在的一种伴生性权力。警察裁量权是一把“双刃剑”，适当的警察裁量权可以达成个案正义、实质正义；可以培育警民关系；可以有效达成警察任务，而另一方面，警察裁量权也可能成为警察权力滥用的借口，甚至造成宪政制度的破坏以及民众权益的侵害。在承认警察裁量权的存在具有一定合理性的同时，也不能忽视警察裁量权缺乏必要节制可能带来的后果，“警察实践中，由于对裁量权理论发展没有了解，没有真正了解裁量权之本质，也没有理解法治之真正含义，因此，其往往将裁量权视为法律赋予其任意行使的一种权力”。[5]（p125）警察自由裁量权行使规则的缺失，为公安行政权与侦查权的错位提供了制度上的可能性： 

　　1．我国虽然采用违法／犯罪的二元追诉模式，但在侦查程序中却认可二元调查手段的并轨。我国法律严格区分治安案件与刑事案件，从而采用违法／犯罪的二元追诉模式，按照这样的逻辑推演，治安案件与刑事案件在调查程序和手段的性质上也应当泾渭分明，并不存在可以自由裁量的空间。但是相关法律规范却并没有禁止在侦查程序中使用公安行政权的条款，也没有法律条文涉及警察强制措施与非法证据排除规则之间的联系⑵，这就在制度层面上认可了公安机关在刑事案件中可以自由裁量是选择侦查措施还是行政强制措施，从而加剧了侦查权对公安行政权的某种依赖。 

　　2．由于我国特殊的侦查模式，导致了程序选择权的滥用。侦查模式反映了一国刑事诉讼中侦查权力制约、权力分布的大格局，我国的侦查模式既有别于大陆法系国家的检察引导侦查模式，也有别于英美法系的司法控制侦查模式，有学者称之为行政型追诉模式。我国侦查模式最显著的特征就是侦查权在侦查程序具有高强度的自主性和封闭性。除了逮捕以外，侦查程序的任何阶段都由公安机关自行决定，这里包括刑事案件的立案、撤案以及所谓“另案处理”。虽然这些年检察机关试图加强对公安机关的立案监督，但很显然，法律规范的缺失只能使检察机关以一般法律监督者的名义软性地介入侦查程序。而法院除了以受理被害人自诉和行政诉讼的方式知晓程序转换外——事实上这种情况寥寥无几，对于侦查程序基本毫不知情。在这样的侦查模式下，侦查程序就可以借着“另案处理”的程序裁量实现向行政程序的转换，而行政程序也可以借着“情节严重”的事实裁量升级为侦查程序。同时在行政处罚中，由于没有类似西方国家的令状制度，不区分行政处罚的决定权和执行权，行政处罚也完全由公安机关自行掌握。综合这些因素，侦查程序与行政程序的转换缺乏相应的节制，公安机关对此裁量权过大。 

　　（三）两权共享机构的膨胀成为权力错位的组织基础 

　　如果说由于警察权立法的缺陷，导致了公安行政权与侦查权错位关系的制度性缺陷，那么实践中两权共享机构的膨胀，就形成了公安行政权与侦查权错位关系的组织基础。在警察权的配置原则中，始终存在着一种张力，那就是警察权配置中的效益原则和控权原则。效益原则主张警察权的内部配置“必须能够有效地实现警察的目的和宗旨，其职权大小的力度必须能够保证有效地控制社会态势和治安形势以及保证刑事追诉活动的有效进行，即警察权的强制力必须达到一定的强度”。[6]效益原则追求警察权的集中从而能够在既定法律框架下整合集结所有的警务资源。而控权原则要求警察权的配置要与权力制约的要求相一致，其中以权力制约权力是警察权配置中体现控权原则的核心路径。控权原则主张警察权通过内部再分配保持一定的克制，在警察权的分散化与分离中追求程序正当和人权保障的目标。效益原则和控权原则构成了警察权配置中的一种内在张力，而我国目前的警察权配置似乎正在逐渐滑向过分追求效益的一端，其典型表现就是两权共享机构的膨胀。两权共享机构是指公安机关内既享有侦查权又享有行政权的机构，根据《公安机关管辖刑事案件内部分工若干问题规定》的规定，传统刑事侦查部门不再单独享有侦查权，治安部门、禁毒部门等开始管辖各自行政管理领域内的刑事案件，其中原只享有行政权的治安部门开始管辖95种刑事案件。尔后，随着“刑法修正案”的出台以及《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案立案追诉标准的规定》的颁布，治安部门所管辖的案件种类已经从初始的95种案件扩展到106种案件，治安部门侦查权的扩张显而易见。实践中违法与犯罪的区别很可能只是情节轻重的差异，而同一主体双重职权的配置，就在客观上提供了主体是选择违法追诉还是犯罪追诉，抑或是先追诉违法再追诉犯罪的程序裁量权。值得注意的是在新一轮机构调整中，网络安全部门的权限急剧膨胀，从技术角度看，网络安全部门是执行网络领域技术侦查的技术行政机构，如追踪IP，网上通信的拦截等。从行政权角度看，网络安全部门又负责日常的网络安全行政管理，而从侦查权角度看，网络安全部门又会承担网络安全领域内的犯罪侦查任务⑶。这种两权甚至三权共享机构的出现，消弭了本来就模糊不清的界限，导致了现实中的主体识别不能。更令人担心的是网监部门是否会滥用本身所具备的技术侦查能力来实施日常的行政管理，由于公开的资料很少，这一点不得而知，但是两权共享机构的膨胀所带来的对公民隐私权的挤压是不容小觑的，这也成为公安行政权与侦查权错位的组织基础。

三、错位的本相：警察权控制中的内卷化趋势

　　（一）问题与分析工具 

　　庞德关于行动中的法律和书本中法律的区别，完美地阐释了深嵌于社会生活结构中的法律在实然和应然不同层面上的运作效果，而格兰诺维特的嵌入性研究则重申：“行为和制度深受社会关系的限制，把它们视为相互独立的东西是极大的错误。行为和制度是受到正在运行的社会关系的压抑和控制，因此将它们看作是彼此分离的做法是一种令人痛心的误解。”[7]作为书本中的法律形态，警察权的运行应当分别接受行政法和刑事诉讼法的规制路径，但作为行动中的法律形态，警察权的运行却巧妙地完成了对公安行政权和侦查权的组合运用，正如某些学者所言，“由于权力主体识别的现实不能、侦查权对行政权在功能和事实层面上的依赖，行政权与侦查权系一体警察权的两面”。[8]对公安行政权与侦查错位关系的反思，不能仅仅集中在两种权力具体的制度设计上，而要从更广阔的整体警察权运行的实践范式去考察这一错位关系的本相，这就是警察权控制中的内卷化趋势。 

　　内卷化概念最先由人类学家盖尔茨提出，意在描述“农业生产长期以来未曾发展，劳动生产率并未提高，只是不断地重复简单再生产的一种社会停滞状态”。[9]（p80）后经杜赞奇教授和黄宗智教授的发展，内卷化的研究框架被转入到社会政治和经济领域，意在表明政府转型过程中，国家一社会关系模式的复制、延伸和精致化，国家一社会关系形态有量变但没有质变，是在演进却没有分化……“称之为高度组织国家内的低度整合”。[10]（p28）内卷化的核心要义是指一种社会或政治、经济、文化模式发展到某个阶段形成一定的形式后就停滞不前，只是在内部变得越来越复杂而无法向新的、更高级的形式变迁的状态。 

　　警察权的控制作为一国警察权运行的法治化形态，经历了原始民主、宗教控制和三权分立的历史锤炼，进而萌生了正当程序与人权保障的价值评判标准，警察权法治化的制度演进与分化反映的是国家治理方式的转型，而我国警察权控制变迁中的内卷化趋势阻挡了警察权控制模式的变革脚步，使得警察权的法治化在某种层面上不断重复，以至于丧失了向现代化迈进的动力，从而与我国社会转型的治理需求产生巨大矛盾。 

　　（二）警察权内卷化的实质：警察权旧有控制模式的不断复制和深化 

　　从世界主要发达国家的法治实践来看，既有侧重警察权外部控制的，如以法、德为代表的大陆法系国家实行的检察指挥（引导）侦查体制，也有侧重警察权内部控制的，如以英美为代表的英美法系国家实行的检警分立体制。但无论哪种控制模式，对于涉及人身和财产的警察强制处分权都有着严格的司法令状审查，同时发达的权利救济程序和申诉体制也是保证警察权不会异化的重要条件。而我国警察权的控制模式在强调中国特色的语境中存在着诸多结构性缺陷——属于以结果（数据）导向型内部控制为主的控制模式。 

　　从外部控制看，我国警察权的运行缺少基本的司法审查。侦查程序中，除了立案环节检察机关的有限介入能力以及逮捕的检察审批外，其余侦查措施均由公安机关自行掌握。而在警察行政权运行方面，公安机关更是在一个独立的封闭空间内，除了对警察具体行政行为提起行政诉讼以及对警察职务犯罪行为的侦查外，警察行政权的运行面貌根本无从知晓。“拥有各项职能的法律监督制度没有形成整体强势格局，反而各种权能‘多米诺’效应一样被空置，逐渐趋于弱化，形成了大侦查、大审判、小监督的诉讼格局。”[11]（p169） 

　　从内部控制看，我国警察权属于结果导向型控制。内部控制的逻辑起点在于对员工绩效的认识，绩效原初被定义为员工的产出和工作结果，“绩效应该定义为工作的结果……是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造出来的产出的记录”。[12]随着管理实践的发展，绩效产出说的种种弊端已经开始浮现，“许多工作结果并不一定是个体行为所致；员工在工作中的表现不一定都与工作任务有关；过分关注结果会导致忽视重要的过程，不适当的强调结果可能会在工作要求上误导员工”。[13]（p5）在此基础上，管理实践中逐渐认可了绩效综合说，即绩效是产出与行为过程的综合。而我国公安机关对于绩效的理解还仅仅停留在传统的绩效产出说上——重在对警察执法行为的结果进行评价，并且以警察个体绩效作为衡量警察权是否有效运行的标准。因此，我国警察权的内部控制属于结果导向型控制模式，这一内部控制模式并不重视对警察执法行为的过程监督，而只是以业务部门反馈的各种静态数据——数据的生成缺乏第三方参与，作为评价的依据同样很难提升警察权运行的“可见度”。从组织行为学的视角来看，结果导向性控制只关注组织内的个体行为，而对组织行为视而不见，通过对组织成员施压来回避组织运转过程中的机制障碍与功能衰退。因此，在本质上结果导向型控制模式无法解决一直以来纠缠不清的警察政治／行政分离问题，当然也就不能有效抑制警察权运行中的种种失范现象。不仅如此，结果导向型控制模式还在依法治国、依法行政的治理转型中不断深化呈现出黄宗智教授所描述的“过密化”⑷景象。 

　　自1996年第19次全国公安工作会议提出了“从严治警、依法治警”的指导方针以来，各种警察执法规范性文件不断涌现，从中央一级制定的法律法规看，主要有《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《治安处罚法》、《人民警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关适用继续盘问规定》、《公安机关执法公开规定》、《行政强制法》、《公安机关人民警察盘查规范》等⑸。与大量规范性文本并存的是自上而下的精细化的考评机制，在公安部颁布的《公安机关执法质量考核评议规定》的整体框架下，以省为单位，各级公安机关不断细化具体的执法考评指标体系⑹。公安部2009年掀起的执法规范化建设则是将执法规范性文件同考评机制更加紧密的进行了连接，公安系统自上而下的考评愈加复杂，基层公安机关不得不为了应付各种考评而疲于奔命。 

　　于是，警察权法治化似乎呈现一片欣欣向荣的景象，警察权的正当性表征也是不言而喻的。在这样的逻辑下，警察权运行中出现的问题似乎只能归咎于警务人员的个体责任心或是具体法律规则还不健全，警察权的法治之路只是对法律规则不断的修修补补而已。然而大量的规范性文本和复杂的执法考量机制只能成为公安机关对外宣传或是报告工作的话语材料，这一话语材料掩饰了警察权法治化的内在困境，即警察权旧有控制模式的不断复制和深化。一方面，《刑事诉讼法》的修改，并没有带来整个刑事司法体制的变革，警察强制措施的司法审查仍然没有建立。另一方面，大量的执法规范性文本带来的只是反映绩效产出的更为全面的指标体系，再配以复杂的执法质量考评机制，结果导向型控制模式不仅没有改变，反而越来越深入，越来越精细化。这与黄宗智教授所描述的“过密化”不谋而合。这种警察权法治化的表面繁荣，实际上使警察权逐渐陷入了内卷化的机制中：实践中所暴露的的问题越多，话语材料的充分应对就越重要——对执法结果进行更为严格的考评能够直接满足话语材料的正当性——大量的规范性文本和复杂的执法考量机制出现——警察权旧有控制模式不断复制和深化。 

　　（三）问题症结：内卷化趋势勾连两权错位 

　　在形成内卷化的机制中，“头痛医头，脚痛医脚”的治理观念恐怕是整个问题的症结，因此就公安行政权与侦查权的错位关系而言，仅仅是看到具体制度上的设计缺陷恐怕是远远不够的，要做到釜底抽薪，完成警察权法治化的华丽转身，下列因素的存在是不能忽视的： 

　　1．压力型体制的过分彰显。随着我国改革开放的深入推进，潜在的矛盾逐渐暴露并升级，犯罪率也因此一路飙升。同时伴随着全球反恐形势的发展，国内政治安全和社会稳定问题也成为一个颇为棘手的议题，为了维护执政党对整个社会的有效控制，压力型体制便逐渐生成。“压力型体制是指在中国政治体系中，地方国家（体现为当地党委、政府）为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质利益刺激结合起来的机制组合。”[14]（p107）压力型体制沿袭了计划经济时代国家刚性管理社会的组织化调控特征，在压力型体制中，单位是承受压力的基本单元，单位功能的充分发挥来自于其上级主管部门的命令性压力。压力最终解构为“某一主管部门为了实现有效的社会调控和促进社会资源总量的增生，实现对其主管领域的有序化管理和领导，完成整个国家的统一部署和整体计划而采用的指标体系和评价体系”。[10]（p160）而对公安机关来说，这种压力型体制彰显得更为强烈。在社会治安领域，公安机关是最基本也是最重要的功能单位，即使在综合治理的背景下，公安机关仍然需要对当地治安局势负主要责任。压力型体制使得基层公安机关在组织目标设定上并没有太多的自主选择权，破案率、命案必破仍然是衡量侦查工作的硬性指标，同时在综合治理中，强调通过专项行动、破案战役等运动式执法来打击犯罪和稳定社会秩序仍然成为上级主管部门的惯用评价体系。而隐藏在这些指标和评价体系背后的是严苛的综合治理：一票否决制以及可能伴随的人事任免调整。于是在唯上级指标是从的格局下，最大限度地动员警务资源——这其中适时对公安行政权与侦查权的组合运用，便成为基层公安机关的“理性”选择。 

　　2．警察功能的维稳化。在中国的语境中，维稳所指涉的对象是泛指一切与社会、政治、经济有关的秩序稳定状态。当前无论在政治实践还是政治话语中，维稳都是转型时期执政党和政府治理目标的核心目标，而一国警察权之运行深受该国政治生态之影响，警察的任务、目标与职权也是由国家政治秩序的制度安排和治理目标所决定。“当代警察复杂而又自相矛盾的功能包含追求一般意义上的秩序和特定阶层需要的秩序——‘开据违章停车的罚单’和‘阶级镇压’——从警察诞生的那一刻起就打上了深深的烙印。”[15]（p6）当维稳超越一般行政管理概念而上升到国家治理政策层面时，维稳功能便向公安机关渗透。例如《关于进一步加强和改进公安工作的意见》（中发[2004]13号文件）和全国第20次公安工作会议都指出，“在当前和今后一个时期，维护社会稳定是党和人民赋予公安机关的神圣使命，全力做好维护社会稳定工作是摆在公安机关面前的首要任务”。维稳本身概念的宽泛性导致了警察职能的泛化，而泛化的警察职能在逻辑上是不需要区分公安行政权与侦查权的，在实践中就会鼓励警察裁量权的滥用，突出表现就是非警务活动过多，在所有国家行政管理事务中，都有公安机关的身影，似乎公安机关已经变成了所有国家职能活动的“强制守卫者”。警察权在不断增宽自身外延的同时，也在逐渐丧失着警察权的公众认同基础。“长此以往，政府机关效能低下，工作推诿不说，还会养成强权意识，利用警察强制力进行一般行政管理，漠视公民人身权利，阻碍社会的法治进程。”[16]于是公安机关陷入了这样一种悖论之中：一方面，公安部要求基层公安机关执法理性、规范、平和，另一方面警察职能的泛化，又将大量社会矛盾直接转嫁到基层公安机关，执法难度和复杂度大为提升。从这个角度来说，公安行政权与侦查权的错位正是适应了公安机关组织功能的变化——这种错位可以增加公安机关维稳的灵活性。 

　　3．部门利益的亢奋。部门利益，又称为政府的自立性，金太军、张劲松认为是“管理公共事务属性之外的为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”。[17]应当说，合理的自利性可以激励公安机关在履行职责的同时更好地实现组织变革和发展。但是警察权的运行一旦与利益纠缠过多，甚至在执法过程中成为自我服务、利益最大化的“经济人”，则这种亢奋会诱使公安机关滥用甚至违法使用警察自由裁量权，如上文所举以罚代刑的现象。部门利益的亢奋主要有三个方面要素生成：一是行政处罚法与刑法内在的勾连性；二是警察自由裁量权缺乏必要的节制；三是基层公安机关及其内设机构经费保障上的不均衡。这里需要指出的是，公安机关所追逐的利益，不限于物质利益，还包括为其具体警察行为正当性辩护的政治利益，例如上文所举夫妻黄碟案中，派出所滥用侦查权就蕴含了为其之前侵入夫妻居所的行政行为进行正当性辩护的意义。 

　　在上述这些因素的共同作用下，警察权的权力结构封闭性逐渐增强，警察权运行中的组织因素无法接受外部的审视与评价，就案论案的处理也只能加剧对警察个体绩效产出的关注，最终使警察权陷入一种内卷化的趋势而不能自拔，公安行政权与侦查权的错位现象也只是警察权内卷化过程中的表象之一。

四、错位现象的整饬：长远规划与现实选择

　　有学者在分析公安行政权与侦查权的关系时认为，侦查权的性质是司法权，而公安行政权是行政权，权力属性不同决定了公安行政权与侦查权的运行应当并行不悖，而实践中的错位关系是由于“法律规范的不健全、科学执法理念的缺失以及经济利益的驱动”[18]造成的，因此，应当在坚持权力分离的立场下，通过“制定明确妥当的法律规范、加强法律监督以及加强公安基层基础工作，提高执法质量和执法水平”[18]来完成权力角色的回归。上文已述，公安行政权与侦查权的错位是一种耦合机制的作用结果，而耦合机制又根植于警察权控制的内卷化趋势之中，并不仅仅是侦查权的性质之争而引起的，因此，对错位现象的整饬思路不在于争论究竟是权力一体化还是权力分离，而是要从不同层面入手，进行良好的制度安排与协调，通过对警察权控制的长远规划与阻断耦合机制的现实考量来达到错位现象的整饬目的。 

　　（一）长远规划：内卷化的祛离 

　　内卷化的症因源自于警察权的变迁没有突破旧有模式的束缚，内部缺乏新的要素，外部没有孕育要素的条件。因此，对警察权的控制要从外部条件和内部要素两处着手，压力型体制的修正和警察权的司法控制是外部要素变革的主要内容，而革新警察裁量权的内部控制模式，则是需要孕育的内部要素。 

　　1．压力型体制的修正。对压力型体制的修正重点在于重新审视警察权的功能和遵循警察权运行的基本规律。维稳的载体是社会治安综合治理，而社会治安综合治理则意味着“治理主体的多元化、治理手段的多元化、治理机构的网格化和合作治理与多中心治理的萌芽”，[19]良好的治理应当是通过法律的抽象的治理与执政党的组织化调控的完美结合。警察权的使命应当弥散于这二者之中，而不应代替综合治理，一味追求警察权的维稳功能。按照通说，警察权的功能可以分为“法律执行”、“秩序维护”⑺以及“服务提供”，其中法律执行是警察权最基本也是最核心的内容，具体来说，就是通过在法律授权范围内的执法活动和干预活动以提供社会所需要的公共安全产品。正视警察权的功能，厘清警察权在综合治理和维稳工作中定位，能够有效地遏制警察权在压力型体制中的畸变，奠定警察权的公众认同基础。在重新审视警察权的功能后，还需要强调对警察权运行规律的遵守，当前诸多不够合理、不够科学的绩效考评制度漠视了警察权的运行规律。以侦查工作为例，在侦查理论中，有侦查死角这一说法，即“在特定侦查认识主体、特定侦查认识时空、特定侦查认识手段等因素限制的条件下，有一些犯罪案件注定是无法破获的”。[20]这一基本规律已经上升到了侦查认识论的基础理论之中，然而命案必破和一些破案战役中的关键指标考核显然没有顾及这一侦查工作的基本规律，因此，在警察权正确的功能定位前提下，还需要进一步修正和建立适应警察权运行基本规律的绩效考核指标，从而为警察权的合法、合理行使创造一个良好的程序环境。 

　　2．警察权的司法控制。警察权作为一种强力的行政权，同体监督无论从效果还是从程序公正的表达上来看都是不尽如人意的。英国大法官休厄特在《王国政府诉苏塞克斯法官，由麦卡锡起诉案》中谈到：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫无怀疑地看到在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”[21]（p98）公安行政权与侦查权的错位之所以会引起严重后果，正是因为在中国目前的司法体制下，警察权的控制仍然在同体监督中徘徊，警察权运行可见度较低，因此，作为异体监督的典型模式，警察权的司法控制成为法治国家的理想选择，正如陈瑞华教授所言，“只有将警察机构的行政性羁押权和刑事羁押权都控制在司法授权、司法听审和司法救济的机制之下，那种司法实践中经常发生的警察将两种权力同时并用或者相互转换，以便无限期地剥夺公民人身自由的行为才能受到根本的禁止”。[22] 

　　3．革新警察裁量权的内部控制。司法控制的目的在于警察权的运行不违反宪法制度理念、不破坏程序的底线正义，而并非事无巨细地进行警务指挥。通过警察权的司法控制可以在一定程度上保证警察权运行符合正当程序的价值观念，但对于具体警察行为——特别是警察自由裁量行为，“从某种程度上而言，司法审查并不能真正消除警察裁量权，而只能将原来为警察所有的裁量权转移到法院，从而导致法官拥有大量的裁量权”。[5]（p63）相反，警衔的晋升、职务的升迁对于警务人员来说可以产生更为持久的行为刺激和影响。因此，在肯定警察权的司法控制作为一种体制性改革方向的同时，也不能忽视警察裁量权的内部控制作为解决方案的可能路径。如上文所述，我国警察裁量权的内部控制理念存在偏差，内部控制框架并不完善，呈现出结果（数据）导向型的控制特点，所以要对这一内部控制模式进行重新审视。 

　　内部控制这一术语起源于企业会计审计领域，杨胜雄教授在对内部控制进行多学科研究的基础上提出，“内部控制是运用专门手段工具及方法，防范与遏制非我与损我，保护与促进自我与益我的系统化制度”。[23]一套完整的内部控制框架包括“控制环境（Control Environment）；风险评估（Risk Assessment）；控制活动（Control Activity）；信息与沟通（In formation and Collununication）；监督（Monitor）”。[24]对于警察裁量权的控制而言，以下几个方面是必不可少的： 

　　第一，“控制环境”的重视意味着可以让社区适当参与警察裁量权的决策过程。传统警察裁量权理论认为，警察裁量权的运行是一个封闭的过程，是一种机械执行法律的过程，但在社区警务模式下，警察权的正当性来源于社区的认可，警察裁量权的行使是为了在“法律执行”的基础角色上更多的融合“秩序维护”与“服务提供”。因此，与其仅仅依靠充满敌意的司法审查来压缩、打击警察裁量权，不如通过制度化的安排使社区有秩序地参与警察裁量权的决策过程——诸如执法优先次序以及执法强度等。“对于行政裁量权控制而言，如何平衡裁量权和规则，如何控制行政裁量权关键在于平衡、协调各种价值（理性、稳定、公正以及其他政治道德原则）。而就裁量权控制而言，除了法律责任之外，更应该关注政治责任，也就是民主监督对于裁量权的作用。”[25]（p84） 

　　第二，“风险评估”转化为警察裁量权的基准。所谓基准是指行使警察裁量权时的参照标准，公安部制定了诸多关于警察执法的内部规章制度，但是这些规章制度仅仅是对刑事诉讼法和行政法进行贯彻的结果，并没有体现出一种业务标准的特征。在警察具体的执法过程中，应当明确警察行政权与侦查权转化的禁止性条件，即何种条件下不得进行转换，同时也要明确要规定警察行政权与侦查权衔接的基本条件，即何种条件下才能进行转换。值得注意的是，2004年7月发布的《公安机关适用继续盘问规定》第9条第（六）项中明确规定，对于已经立为刑事案件的犯罪嫌疑人不得适用继续盘问。这可以看作是对警察自由裁量权基准设置的初步尝试，今后在制定相关规章制度时应当继续完善相关基准设置。 

　　第三，“信息与沟通”意在建立全方位的警察业务活动记录。警察业务活动记录在外延上要大于警察执法文书，全方位的警察业务活动记录可以为内部监督机构提供有效的信息，也能够便于监督机构与业务机构之间的沟通。当前随着公安信息化建设的深入发展，信息化警务使得警察工作过程的可视性增强，为内部控制提供了一个有效的信息平台。警察业务活动记录的全方位建立可以有效打破结果（数据）·导向型控制的局限性，保持对警察裁量权的动态监控。 

　　第四，“控制活动”中需要完善公正的投诉制度。内部控制并不意味着关于警察的惩戒措施就蜕变成了警察部门的“家法”，公正的投诉制度就是赋予公民在警察权失范现象中的救济权利，公正的投诉程序需要有三部分要素构成：一是相对独立的投诉机构，例如英国的警察投诉局和公众检察指导官。二是标准的专业化的投诉审理程序，涉及到警察裁量权行使是否违规的证明标准、证明程序和“证据规则”等准司法要素。三是要有配套的惩戒措施。 

　　（二）现实选择：耦合机制的阻断 

　　内卷化的祛离需要伴随着大规模的制度变迁，“法治国家、市场经济和公民社会”成为转型国家重构国家治理模式的目标。从这个角度看，警察权运行的理性化和法治化需要建立在发育成熟的现代国家制度体系和治理结构的网络化基础上。因此内卷化的祛离必定是一个长远而艰巨的过程。就现状而言，在国家治理尚未华丽转身之前，我们必须要承认警察权的权能还要保持一定强度，司法体制也不可能有大的变动，警察组织在政治／行政上的分离尚需时日。基于公安行政权与侦查权的错位所带来的现实危害，必须要寻找一条现实的能够减少错位现象的权宜之计。 

　　1．侦查权能的调整。正如上文所述，公安行政权能对侦查权能的超越，打破了警察权的内部平衡，从而诱发了公安行政权的僭越动机。于是有学者提出要降低警察行政权的权能，“尤其像当场检查、留置等干预公民人身自由的强制措施，在实行的强度方面应当与刑事侦查措施有明确的区别……这种行政性的强制措施在强度上几乎与刑事搜查无异，对公民的人身权利造成了严重的侵害，因此在立法上应当予以摒弃”。这样的思路值得商榷，一方面，在承认我国公安机关仍处于压力型体制中的现实下，在立法上削减公安行政权的权能是否能满足公安机关日常警务的需要，对这个问题是需要进行实证考察的。另一方面，即使降低了公安行政权的权能，侦查部门就不会借力公安行政权吗？在承认我国警察法体系不完善的情形下，只要公安行政权仍然没有与非法证据排除规则相联系，侦查部门运用公安行政权就依然会得心应手，因为即使再弱的行政权能也可以补充侦查权能的不足。事实上，在动机遏制这个问题上，关键在于侦查权能特别是侦查强制措施功能上的不对称。按照马静华和左卫民的观察，侦查工作的初期阶段也就是犯罪嫌疑人被拘传或者刑拘后，是侦查工作的关键阶段，在这一阶段要完成犯罪嫌疑人身份的查清、本案基本犯罪事实的证据收集与线索查证、其他犯罪嫌疑人的追查等。1996年《刑事诉讼法》规定拘传只有12小时，而刑拘一般期限也只有7天，侦查人员对于刚刚到案的犯罪嫌疑人无论是进行讯问还是采取其他侦查方法，时间都过于紧张。与此形成鲜明对照的是，逮捕后的普通羁押时间就达2个月之久，而从证据要求的角度来看，在逮捕时就应当做到事实清楚，证据确凿，那么逮捕后的长时间的羁押意义何在？因此，侦查权能的不足本质上仍然是一种不平衡，即逮捕之前的侦查权能不足，而逮捕后的侦查权能过剩，这才会引发侦查部门套用公安行政权来弥补逮捕之前权能弱小的现状⑻。因此，要遏制借力公安行政权的动机，应该对侦查权能进行调整，例如补充逮捕之前的侦查权能，制定紧急状态下的侦查强制措施规则等。 

　　2．侦查权的重新配置。周欣教授认为，赋予治安部门侦查权具有一定的合理性，并且提出了侦查权与行政权两权共享的分配原则即“办案权与事权相一致原则；办案权与专业性、行业性相一致原则；分工明确与相互配合相兼顾原则；现实需求与历史沿革相结合原则”。[25]周欣教授的观察准确地反映了我国侦查权配置的实然状况，但却忽略了这一实然状况所带来的潜在风险，正如上文所述，两权共享机构的膨胀为公安行政权与侦查权的错位提供了组织基础，对侦查效率与效度的追求应当建立在侦查方法的革新和侦查体制机制完善的基础之上，而不能依靠压缩程序，过度集权化来实现，否则会造成“全警皆侦”的局面。当然我们也不能从效益原则完全滑向控权原则，毕竟在压力型体制之下，过分的控权式职权配置会形成不应当有的掣肘局面甚至会影响到警察权的整体功能。为了达到效益原则与控权原则的平衡，可以借鉴美国轻罪与重罪的职权配置模式⑼。在英美法系国家，以巡逻警员（patrol）为代表的治安警员与社区警员在本辖区内进行与犯罪预防、秩序维护有关的行政管理工作的同时，也可以对本辖区内违警罪及部分轻罪案件进行侦查甚至起诉，轻罪案件与重罪案件的区别在于法定刑期长短的不同，如美国⑽《模范刑法典》规定，“犯罪分为重罪（felony）、轻罪（misdemeanor）、微罪（petty misdemeanor）和违警罪（violation）。而重罪又分为一级重罪、二级重罪和三级重罪。轻罪的刑罚不超过1年监禁。微罪的最高刑期为30天。而违警罪只能处予罚金、没收等制裁，不能处以监禁。”[26]也就是说罪行等级决定了受案的警察机构类别。事实上，犯罪的严重程度往往牵涉到犯罪的情节、主体、规模等因素，犯罪的严重程度不同，所需求的侦查能力和侦查装备也不同，这样的职权配置模式符合侦查与犯罪的辩证关系。而我国则是以行业领域而非犯罪严重程度作为治安部门与侦查部门管辖分工的标准，赋予了治安部门过多的侦查权，从理论上来说，我国治安部门已然与侦查部门为同等重要之机构，治安部门的警察权已经远远超过侦查部门之警察权，这样的模式配置在逻辑上是难以自洽的，在实践中究竟能否体现效益原则也是值得商榷的。由于我国的刑法典并没有对罪行等级进行划分，学术上对轻罪与重罪划分标准也有争议，因此可以采用以罪行等级为基础——法定刑3年有期徒刑以下，兼顾犯罪性质——犯罪情节轻微，作为治安机构管辖刑事案件的管辖原则。此种职权配置模式将一部分治安领域内重罪案件的管辖权从治安部门剥离，而充实到侦查部门的管辖范围内，可以避免治安部门垄断治安领域的所有警察事务，形成侦查部门对治安部门的事后监督，保证治安管理的廉洁性。 

　　3．警察法体系的完善。完整的警察法体系应当包括警察组织法和警察行为法，其中警察行为法是弥合警察行政权和警察刑事职权缝隙的粘合剂。在尊重警察行政权与侦查权需要协同运行的规律基础之上，警察行为法可以通过完整的警察执法行为规则、法律后果及救济程序来绕过繁杂的权力识别程序而直接得出警察具体行为的法律性质及其后果。在这方面，英国的经验值得借鉴。作为现代警察制度的起源，英国警察在成立之初，为了避免英国普通民众对警察暴力专政的担忧，现代警察之父罗伯特·比尔在其建警原则中就提出警察仅仅是专职的治安官，警察就是普通公众。因此相对应的警察权力只是来自于普通法的授权和约束。但在随后的150年里，普通法的约束并没有让警察继续遵循警察就是普通公民的理念，尤其是在颇为动荡的20世纪70—80年代，警察盘查权的滥用引起了英国社会的严重不满，据夏菲博士的考察，“在较长时间里，盘查权是一个以‘特别法（adhoc）’形式存在和发展的，不是一项全国性的警察权力”。[27]（p82—83）此时正是英国社会治理转型的过程，时任英国首相撒切尔所主导的新公共管理运动要求警察必须对地方治安负责，“警务正在被细化为一系列可测量的数据”。[28]在社会变迁的过程中，英国警察权也逐渐呈现类似内卷化特征的倾向（在对骚乱行为的调查报告中，警察盘查行为被认为是合法但欠妥当的）。面对警察自由裁量权扩张，判例法的约束已经逐渐式微，为了控制警察权的隐性扩张，1984年《警察与刑事证据法》便应运而生。通过制定法详细规定警察盘查的程序要件及其证据规则，警察盘查行为无需再进行判断其是属于侦查权还是行政权，而直接与非法证据排除规则相联系，随后1985年《犯罪起诉法》、1994年《刑事司法与公共秩序法》、2002年《警察改革法》等陆续通过，警察权的权能范畴被显性化，法定的权能就意味着有法定的程序去约束，也有利于警察组织的自我变革。而我国的警察法体系显然过于简单，既有的《人民警察法》更像是警察组织法和警察行为法的混合简易版本，既缺少警察行为规则的描述，更没有相关的证据规则。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》中对警察行政权的行使进行了细化，但很显然，这一法规将并轨在侦查程序中的警察行政权与证据规则隔离，警察行政权并不产生刑事诉讼的法律后果。因此，制定统一的《警察行为法》可以在司法控制的设定条件下，通过警察具体行为与非法证据排除规则的嫁接，来弥合公安行政权与侦查权的法律缝隙，也可以避免权力主体识别不能的困境。

五、结语：制度是一个演化的过程

　　奥地利制度经济学派代表人物拉赫曼教授在《马克思·韦伯拾遗》一书中写道：“在我们看来，制度秩序的中心问题是以连贯性和适应性之间的差异为转移的，也就是说是以作为整体的制度秩序的必然永恒的本质，与个别制度的必备的适应性之间的差异为转移的。”[29]公安行政权与侦查权的错位现象首先是警察权失范的一种耦合机制的作用结果，但是却反映了警察权控制内卷化的本相。治理错位现象必须立足于作为整体制度秩序的警察权法治化的变革宗旨，坚持连贯性的制度设计，将错位现象的治理融入整体警察权的控制与规范之中。但是制度是一个演化的过程。“通往法治目标的基本路径（根本性制度、重大结构——功能要素）呈现出一定程度的确定性、必然性，体现这些根本性制度、重大结构——功能要素的具体制度，可能有较多的多样性、差异性。差异在什么层次，差异到什么程度，取决于法治及其实质性价值的功能需要和容忍限度。”[30]警察权的制度变革不可能一蹴而就，法治转型的要素需要通过制度演化来渐进性培育，对于公安行政权与侦查权的错位现象而言，打破耦合机制的链条既是当下缓解错位现象发生频率和强度的现实策略，是一种适应性规则的体现，也是累积警察权变革要素的必要步骤。 

【注释与参考文献】

　　⑴所谓“存而不论”，胡塞尔又称之“悬置”，是指把我们对世界的自然态度、传统观点和理论构造置入括号中存而不论，即为研究直接意识材料而对世界“中止判断”。所谓“事实回归”，是指要让人看到在自身展示之物中的“隐蔽之物”，即一种整体性的普遍的课题化的世界。所谓“先验还原”，是对认识主体的意向解构进行分析，从而揭示现象是如何被认识的。参见[德]埃德蒙·胡塞尔：《纯粹现象学通论》，李幼蒸译，商务印书馆1992年版，第97—98页。 

　　⑵如《中华人民共和国人民警察法》在对留置盘问进行规定时，并没有区分刑事警察和行政警察，而《公安机关办理行政案件程序规定》虽将留置盘问等措施规定为行政强制措施，但由于《中华人民共和国人民警察法》在法律效力上的高阶位置。因此，所有的人民警察均被视为有权进行留置盘问。 

　　⑶六盘水市公安机关网监部门管辖案件有两类：一、《刑法》第285、286条规定的入侵计算机信息系统、破坏计算机信息系统、破坏计算机系统数据和应用程序、故意制作传播计算机破坏性程序的刑事案件（部分省区市网监部门可以管辖《刑法》第287条的刑事案件）；以及网监部门根据《治安处罚法》和《计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法》（33号令）处理的行政治安案件。二、以其他部门立案，但是由网监部门为主开展侦查的案件，这类案件类型：网上传播淫秽电子信息；网上组织淫秽视频聊天和淫秽表演；网络赌博；网络盗窃虚拟财产；利用互联网架设侵权网络服务（如游戏私服）和销售侵权电子信息（如侵权电影）等侵犯知识产权案件；网络互联网组织传销活动，且传销的相关证据主要存留在网上；利用互联网敲诈勒索（敲诈勒索的信息通过网络发出）；通过互联网窃取或泄漏国家机密；利用互联网散步恐怖信息；利用互联网进行网络诈骗。资料引自《六盘水网警》。 

　　⑷过密化是黄宗智教授对内卷化概念的进一步发展，指经济在以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展，即所谓的“没有发展的增长”。 

　　⑸在公安部主页法律法规项下，能检索到的法律法规、部门规章及其他执法规范性文件多达上百项，在此不一一列举。 

　　⑹如马鞍山市公安局根据有关法律、法规及安徽省公安厅《安徽省县级公安机关执法质量考评办法》和马鞍山市市公安局《马鞍山市公安局执法单位季度执法评比通报工作实施办法》等文件要求，2007年3月5日至12日，市公安局从各有关部门抽调人员组成市局执法质量考评组对当涂县局、各分局今年一季度的执法质量进行了考评。考评采取先派专人到各分（县）局随机抽取已办结的行政案件20卷和刑事案件10卷，后在市局法制科集中评阅案件，并将考评中发现的问题在公安网上进行公示，允许被考评单位申辩的方法进行。 

　　⑺此处对于秩序维护的强调存在一个前提，就是宪政框架完善，政治／行政分离，政治权力结构运行良好，警察专业自主性强等等。而不是警察专业自主性沦丧情形下对社会控制单一角度的强调。因为历史证明，警察通常会凭借其手中掌握的裁量权对那些“不受欢迎的”的人员进行控制、压迫。 

　　⑻2012年《刑事诉讼法》将拘传期限延长到24小时，可以看做是对侦查权能的调整，但对于逮捕后的羁押期限仍未做修正。 

　　⑼大陆法系国家有司法警察和行政警察的区分，司法警察须在检察官或引导、或指挥的模式下开展侦查工作，故其不存在同一主体双重职权配置的情形。而我国检警关系在短时间内不会发生如此变革。 

　　⑽美国有三分之二州的刑法典都是以《模范刑法典》为蓝本制定的，因此，以《模范刑法典》为视角考察美国有关轻罪和重罪的划分具有相当的代表性。 

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