【文章来源】检察日报

【作者简介】北京师范大学教授、博士生导师

结合公安派出所及当地的实际情况，检察机关应当有针对性地建立一个有重点有力量的全方位监督体系:一是推动建立健全刑事案件信息共享机制;二是健全提前介入和案件指导机制;三是完善与公安派出所联席会议制度、定期不定期巡查制度等，畅通信息来源渠道;四是畅通当事人等申诉机制，发现公安派出所刑事侦查存在问题和监督线索;五是与公安派出所建立类案、专题监督沟通机制，使公安派出所的刑事侦查活动对检察机关的监督行为作出正面有效的回应。

公安派出所在刑事侦查体系中的地位越来越重要，但是其刑事侦查活动还存在诸多问题，严重影响了职能的发挥。最高人民检察院把对公安派出所的监督写入《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)(2015年修订版)》。提高公安派出所刑事侦查活动的水平与规范化，切实履行侦查活动监督职责，需要检察机关进一步完善对公安派出所刑事侦查活动的监督机制，提高监督水平，适应人民群众对公平正义的更高要求。

检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督的必要性

权力制约与履行监督职能的需要。凡是权力都有滥用的可能，只有加强对权力的监督与制约，才可能防止权力被滥用。侦查权具有特殊性，许多侦查措施特别是强制性侦查措施，会损害相关人的自由、财产、隐私等权利，而且侦查具有机动、灵活、保密、相对封闭、分散作战、直接接触社会阴暗面等特点。另外，破案与考核的压力，案多人少的矛盾，侦查能力的欠缺与侦查手段的落后都有可能使侦查权自我扩张，越过法律的边界。侦查机关有权自行决定采取逮捕以外的其他强制措施和强制性侦查措施，行政色彩浓厚，强化监督制约显得尤为迫切。

根据宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，具有诉讼监督职能，覆盖刑事诉讼的全过程，公安派出所的刑事侦查活动理应是检察监督的重要内容。公安派出所处于执法办案的第一线，且刑事侦查职能不断拓展，其刑事侦查活动合法、规范与否，直接关系刑事司法的公正性。司法的生命是公正，检察机关切实履行对公安派出所刑事侦查活动的监督职责，有利于实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。

深化司法体制机制改革的需要。长期以来，检察机关对公安派出所的监督较为薄弱。按照党的十八大与中央司改精神，检察机关需要进一步深化司法体制改革，推动依法治国，确保强化法律监督，推进公正司法，加强司法公信力建设。加强检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督不仅顺应了司法改革的方向，也是今后一段时期检察机关侦查监督部门审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项基本任务平衡发展的重要着力点。

满足人民群众新期待的需要。随着权利意识、法治意识的增强，人民群众对公平正义有了更高的要求，不仅要求检察机关自身严格公正司法，还要求检察机关切实履行对其他执法司法机关的监督职责。侦查监督部门是检察机关办理普通刑事案件的第一关，集打击犯罪与保障人权、保障诉讼与监督诉讼两个方面功能于一身，处于打击犯罪、保障人权、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的前沿，既要引导公安派出所加大打击犯罪力度，保护人民群众权益免受违法犯罪行为的侵害，又要坚守防止冤假错案底线;既要监督公安派出所规范执法，保障人民群众权利免受公权力的侵害，又要依法适用逮捕强制措施保障刑事诉讼顺利进行，在强化对公安派出所刑事侦查监督中责任尤为重大。如果守住了第一道关口，就能起到事半功倍的效果，如果第一道关口失守，就可能出现“起点错、跟着错、错到底”的情况。为了保证公安派出所依法、规范地刑事侦查，全面、充分地收集证据，检察机关必须严格履行监督职能，防止出现监督的真空和漏洞。

督促公安派出所适应新形势和依法刑事侦查的需要。公安派出所承担着基层一线大部分的公安管理职责，随着公安机关内部体制改革的进行，刑事侦查职能在不断扩大，办理案件的数量越来越多，并且无分流机制，大小案均办。在实践中，派出所办案不同程度上存在证据意识薄弱、取证能力不足、办案水平不高、侦查手段单一、办案不够规范等问题，短时间内还难以改变。加之诉讼制度改革背景下逐渐严格的公诉和审判标准，派出所的刑事侦查面临着本体能力不足和客观条件受制约的双重挑战和压力。

另外，公安派出所作为公安机关的派出机构，是重要的刑事侦查主体，尤其是在立案撤案和进行侦查活动方面承担着日渐重大的职责，直接面对广大群众从事执法、服务工作，与公民的权利密切相关，是人民群众的依靠，也是基层政权的重要支柱。因此，公安派出所的执法能力、执法水平和执法形象直接关系到党和政府的形象，关系到百姓的安危，关乎党群关系以及政府和人民群众的关系。检察机关肩负着保障公民权利的使命，就必须对派出所的刑事侦查活动进行监督，保证其按照法律履行职责。另一方面，派出所的刑事侦查活动关涉程序正义的实现，刑事侦查活动能否依法进行直接体现在派出所是否按照程序行事，检察机关监督派出所的刑事侦查活动，保障其依法进行，是捍卫程序合法的急迫需要。

对公安派出所刑事侦查活动监督几个重要问题的思考

关于监督范围。《公安派出所正规化建设规范》规定了公安派出所的9项主要职责，故根据公安派出所的性质、地位、任务和职责，检察机关对公安派出所的诉讼活动进行的法律监督的内容和范围，就是公安派出所办理的刑事案件、协助侦查的刑事案件、可能涉嫌犯罪的“治安案件”、取保候审和监视居住的执行、剥夺政治权利等刑罚的执行，以及公安派出所人员的渎职等职务犯罪行为。监督的对象是公安派出所全体公职人员和合同制民警、其他依照法律从事公务的人员、受委托(委派)履行监管(临时看管或解送)职责的人员。

在侦查监督环节，主要做好立案监督和侦查活动监督，特别是群众反映强烈的突出问题。只有突出重点才能保证监督质量和效果，要重点加强对公安派出所刑事案件有案不移、有案不立以及动用刑事手段违法立案、插手经济纠纷的监督，着力监督刑讯逼供、暴力取证、违法限制人身自由和财产权利等严重违法行为。

关于监督模式。目前开展对公安机关派出所刑事侦查活动的监督主要形成了6种比较典型的工作模式，分别是驻所检察官办公室模式;片区检察官模式;在县(区)公安(分)局设立镇街(社区)检察室侦查监督室模式;镇街(社区)检察室模式，该模式又分为侦监部门和检察室分工负责的模式和侦监部门主导检察室配合的模式两种;专门诉讼监督部的模式;备案审查、定期联席会议、日常巡查等模式。各地应当结合实际，适用不同的监督模式。

关于监督途径。对公安派出所刑事侦查活动的监督要坚持实事求是、从实际出发，可因地制宜采取以下途径:一是设立侦查监督驻公安派出所检察室。结合本地实际，选择主城区、城乡结合部、刑事案件高发、办案质量问题突出等重点区域的派出所，单独设立或者分片设立驻公安派出所检察室，建立对公安派出所刑事侦查活动的常态化监督机制。侦监部门指定专人通过定期驻所审查案件信息、介入侦查、召开联席会议以及不定期巡访检查等，采取区域负责、中心辐射、全面覆盖、驻所检查与巡回监督相结合的方式对派出所刑事侦查活动进行监督。二是直接登录县级公安机关办案系统，与公安机关所有讯(询)问室视屏监控相联，辅之以现场走访讯(询)问室、定期不定期检查、提前介入引导取证等方式。三是加强与基层(乡镇)检察室的协调配合，参与公安派出所对疑难案件的讨论，会同公安机关开展专项检查活动。同时，加强与检察机关公诉、控告申诉、刑事执行检察等部门，特别是驻所看守所检察室等的协调配合，通过信息共享等方式发现派出所刑事侦查活动中的问题，强化监督。

关于监督方式。主要包含口头纠正、检察建议、书面纠正违法通知书、建议更换承办人、移送违法犯罪线索5种。检察机关可以按照比例原则，区分不同情形，采取适当监督方式。

对公安派出所刑事侦查活动监督存在的问题及建议

虽然检察机关对公安派出所刑事侦查的监督推动了公安派出所刑事侦查活动的规范化，取得了一定的法律监督成效，但是还存在以下问题:一是在监督理念方面。“重配合、轻监督”等观念仍然存在，对监督的必要性认识不足，监督动力不足，作为相对方的公安派出所也因对监督存在一定的抵触情绪，而制约了监督工作的开展。二是在监督能力、方式方面。目前，尚未形成立体的全方位的监督体系，真正运用到实践中的监督方式单一，弹性较大，且缺乏统一的法律依据，监督抓不住重点。三是在监督质量方面。检察机关对派出所刑事侦查活动的监督很大程度上需要公安机关的配合，如果检警关系不顺畅，衔接不够完善，容易导致监督流于形式。此外，强调监督数量却忽视监督效果的监督，也使得监督质量成为监督的短板之一。针对上述问题，笔者提出如下建议:

坚持监督原则，强化监督理念。提高侦查监督工作的法治化、现代化水平，意味着检察机关对公安派出所的刑事侦查活动进行监督，也必须秉持法治化、现代化的原则。首先，检察机关必须坚守法治理念，依法监督，恪尽职守，公正监督，同时创新监督意识和方式，及时总结经验。其次，检察机关必须进行规范监督，根据相应的法律依据，对公安派出所的违法行为采取适当的监督方式，保证刑事侦查活动依法进行。第三，要防止与派出所“打成一片”，以成为其“拐棍”和依赖对象，影响审查逮捕时客观公正的判断。最后，检察机关必须提升监督能力，提升监督现代化水平，注重侦查监督信息化建设，突出重点，进行有效监督。

增强监督动力。对公安派出所的刑事侦查行为进行监督是检察机关的职责，是法律赋予检察机关的重要使命，只有监督好才能够守护好司法公正的底线。检察机关必须树立这一清晰的认识，要敢于监督，愿意监督，积极监督。同时，应当通过检察改革，完善监督机制，保证监督到位。要建立有效的激励机制，督促和鼓励干警主动开展监督。

构建监督体系。结合公安派出所及当地的实际情况，检察机关应当有针对性地建立一个有重点有力量的全方位监督体系。一是推动建立健全刑事案件信息共享机制。进一步推动在县(区)级层面建立公安派出所办理刑事案件信息通报制度，有条件的地方建立刑事案件信息共享平台。二是健全提前介入和案件指导机制，如对公安派出所办理的一些重大敏感疑难、群体性、涉众型案件提前介入，共同研究分析案情，帮助侦查人员确定侦查方向，引导证据收集，及时发现和纠正不规范侦查行为。三是完善与公安派出所联席会议制度、定期不定期巡查制度等，实现检察机关对公安派出所刑事侦查信息的实时、全面掌握，畅通信息来源渠道。四是畅通当事人等申诉机制，重视当事人等的申诉，注意听取其意见，发现公安派出所刑事侦查存在问题和监督线索。对于一些特殊的、处于监督死角的案件进行个案调查监督，有效扩大监督的覆盖面，实现对公安派出所的全面监督。五是与公安派出所建立类案、专题监督沟通机制。注重克服监督手段的弹性化，增强监督的刚性，提升监督行为的执行力，使公安派出所的刑事侦查活动对检察机关的监督行为作出正面有效的回应。

保证监督质量。检察机关对派出所的刑事侦查活动进行监督，最终的目标必然落实在监督质量方面，以提升派出所刑事侦查活动的能力和水平。为此，首先要依托构建的信息平台，结合当地实际情况对派出所办案质量进行分析总结，梳理出一套适当有效的评估机制。其次，检察机关在结合该数据的基础上分析监督前后办案质量的变化，相应调整监督方式和力度。最后，实现检察院对派出所刑事侦查的同步监督和动态监督，真正实现“有力监督”和“追诉犯罪”的统一。