【作者简介】重庆市人民检察院第一分院法律政策研究室干部

【文章来源】《海峡法学》2015年第1期

【内容提要】责、权、利是检察官办案责任制的基本问题。在确定办案责任主体时应充分考虑检察权的双重属性，刑事检察权应当以检察官为责任主体，职务犯罪侦查权应当以主任检察官为责任主体。权限划分上，检察官对案件的决定权应来自于检察长授权，并且要明确检察长或检委会、案件责任人以及业务部门内部各层级之间的关系。职业保障上，应当建立检察官专业的职务序列，完善身份、待遇等履职保障，科学评价工作业绩并加强结果运用。只有责、权、利三者统一，办案责任制改革才能真正落实。

【关键词】检察官，办案责任制，权限，保障

　   十八届三中全会明确提出司法管理体制改革，检察官办案责任制改革是其中的重要内容。根据最高人民检察院统一部署，各地已在2014年1月开始进行相关制度试点探索；另一方面推进检察官办案责任制已经上升到顶层设计的层面，成为深化司法体制改革的重要组成部分。在改革试点与制度建设齐头并进的背景下，我们有必要首先厘清检察官办案责任制的几个基本问题，使检察官办案责任制能够真正符合司法规律、充分适应业务需求，成为检察工作创新发展的巨大推动力。 　　

一、责任主体的问题

　　所谓“办案责任制”，顾名思义是指与检察办案相关的责任体系，那么随之而来的第一个问题是：办案责任的主体是谁？这个问题是关系到办案责任制整体结构设计的根本问题。责任主体的不同，相应职责权限的划分、监督制约的重点、职业保障的对象也将随之发生变化。

　　从试点情况来看，北京、上海、湖北等地试行的“检察官办案责任制”通常冠之以“主诉”、“主办”、“主任”检察官之名[1]，似乎主任检察官才是办案责任制的主体：“主任检察官是案件第一责任人，对一般案件的办理享有决定权，对上级交办、督办及专案等重大案件的办理享有建议权，原则上只接受检委会、检察长的领导；由主任检察官根据案件难易程度、组内人员办案经验、办案数量等因素统筹安排和分配案件的办理”，“主任检察官对其职责范围内的处理决定承担全部责任，为主任检察官设立二至三人的助手队伍，再配以若干检辅人员”[2]。主任检察官的地位和作用可以概括为以下三个要点：一是以主任检察官为核心成立办案小组，小组含助手、辅助人员若干名；二是主任检察官只接受检委会、检察长的领导，是办案小组的领导，享有分案权，一般案件的决定权和重大案件的建议权；三是办案小组自行决定的所有案件，均由主任检察官承担责任。可以看出，在这种办案模式下主任检察官才是案件办理的责任人，组内其他检察官虽然也承担一定的办案任务，但并不对案件办理的结果负责。换言之，办案责任的主体是主任检察官而非检察官。检察官按照本组主任检察官的调度办理案件，最终的决定以主任检察官意见为准。

　　在目前进行的改革中，增强办案主体的独立性，合理去除其行政化色彩，有效放权和还权已基本达成共识。但这种独立是谁的独立，是以主任检察官为核心而组成的办案团队的独立，还是以检察官为基本办案单位而确立的一通到底的独立，则还存有不同看法。[3]“主任检察官办案责任制”与“检察官办案责任制”有明显的区别，主任检察官是检察官之中的精英群体[4]，其范围远远小于检察官。笔者认为，确定检察机关办案责任制主体时，应当充分考虑检察权兼具司法和行政属性的特质，以司法属性为主的检察权，即刑事检察权应当以检察官为责任主体；以行政属性为主的检察权，即职务犯罪侦查权应当以主任检察官为责任主体，不能简单地搞“一刀切”。

　　（一）刑事检察权应当实行检察官负责制

　　检察机关刑事检察职能主要是指逮捕和起诉。在履行这两项职能时如果以主任检察官为主体，则将使检察机关陷入实际办案需求与司法亲历要求相矛盾的两难境地。一方面，以主任检察官为办案主体与实践办案需求不相适应。高检院对主任检察官选任的比例规定为“原则上占全院检察官总数的三分之一”，各地的做法也严格贯彻了高检院要求。从重庆市试点的渝北区院情况来看，2011-2013年该院共办理批捕4262人，起诉6134人，年均批捕1421人，起诉2045人；开展检察官办案责任制试点之后，该院刑检部门共配置主任检察官13名（含部门负责人4名）。如果按2011-2013年平均案件量计算，则每位主任检察官需批捕或起诉267人，每个工作日需办结1人以上。如此紧张的时间内要完成阅卷、讯问、出庭等工作任务并不现实。如果再考虑到部门负责人由于承担行政工作，相应办案数量要减少三分之一，则主任检察官的工作量将达到年均300人以上，这对主任检察官来说将是“无法承受之重”。另一方面，脱离办案的主任检察官负责制违反了司法亲历的要求。如前所述，主任检察官既然无法亲自完成办案任务，唯一的解决途径就是让组内其他检察官办案。此时，阅卷、讯问等基础性工作都由检察官来完成，检察官是实际办案人；如果由主任检察官来审查检察官提出的案件处理意见并作出决定，将会使“办案”与“决定”的角色归属发生分离。此次办案责任制改革的初衷是要“去行政化”，“让审理者裁判，由裁判者负责”。办案人与决定人角色分离，意味着又回到了改革前“审者不定、定者不审”的怪圈之中，主任检察官成为了“小科长”、“小处长”，在事实上形成了新的审批制。

　　（二）职务犯罪侦查权应当实行主任检察官负责制

　　与刑事检察权不同，职务犯罪侦查权更多地体现出行政权而非司法权的特征：侦查权积极追求“证明犯罪”，与被动性的司法权相异；侦查权严格执行上令下从的指挥作战方式，与相对独立的司法办案有明显区别。因此，职务犯罪侦查权的责任主体也应当与刑事检察权相区别。近年来，职务犯罪智能化、隐蔽化趋势日趋突出，刑诉法对人权保障的要求越来越高，侦查的难度明显加大。据笔者在辖区院的调查显示，每件职侦案件从立案到侦查终结需要60天左右，且立案前还有大量的初查工作。外调、查帐、讯问、询问等工作必须紧紧依靠侦查团队的力量，否则难以完成。实践中还有实务部门的一线业务专家提出了“队建制”的职务犯罪办案单位模式[5]，与主任检察官负责制有异曲同工之义。同样以重庆市渝北区院为例，该院职务犯罪侦查部门共有干警32人，2011-2013年共立案103件103人，年均立案34件34人。试点之后，职侦部门共选任主任检察官9名（其中含部门负责人教导员1名、副局长4名），并以主任检察官为核心组建办案组。按近三年办案量计算，平均每个办案组每年办案约为4件，工作量负荷合理、符合实际。另外，由于职务犯罪预防对职务犯罪侦查有着天然的依赖性，因此预防应当与侦查相结合，在职侦部门内部设置专门的主任检察官，根据查办案件的具体情况决定开展个案预防及专项预防，实现“侦防一体”的要求。

　　（三）诉讼监督权应当区分情况、区别对待

　　检察机关的诉讼监督职能包括立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事行政诉讼监督、刑罚执行监督等，可能涉及自行侦查、审查批捕、出庭应诉等多项诉讼职能，应当视不同的情况确定不同的责任主体。对于立案监督、侦查活动监督以及刑事审判监督，一般应由刑检部门检察官在办案过程中一并行使，即实行检察官负责制；对于控告申诉、民行检察，检察机关在履行职责过程中更多地居于中立地位，从客观的立场来考察原案处理决定或生效判决是否合法，并不拘泥于当事双方的讼争及利益诉求，符合司法权被动、中立的属性特点，因此也可以考虑实行检察官责任制；对于履行诉讼监督职能中可能涉及的自行侦查，则应当按照职务犯罪侦查工作的特点，实行主任检察官负责制。对于刑罚执行监督职能，可以考虑借用现行的派驻检察制度，由主任检察官对本派驻检察官小组的工作负责。

二、权限划分的问题

　　有责必有权，有权必有责，权责应一致。只有放权于检察官、还权于检察官，才能使之成为真正行使检察权、承担办案责任的主体。检察官办案责任制改革，其实质就是检察权在检察机关内部的重新配置。在法律尚未修改的前提下，检察官或主任检察官享有的职权应当来源于检察长的授权。哪些职权应当授予案件责任人，哪些职权应当继续保留由检察长或检委会行使，以及如何处理检察长和检委会、部门负责人、主任检察官、检察官之间的关系，是推行办案责任制必须解决的关键问题。

　　（一）案件责任人的职权范围

　　在此次改革试点之前，在一些地方试点的主诉、主办检察官办案责任制就已经把一些“推进”诉讼活动的职权授予给检察官来行使。如从2005年起试点分类改革的渝北区院，从试点之初就把批捕权、起诉权授予主任检察官，除重大疑难复杂案件之外，主任检察官可以自行作出批捕、起诉决定，不需报检察长审批，但不捕、不诉、撤案等“撤销”诉讼行为或“中止”诉讼活动的职权仍由检察长或检委会行使。办案责任制改革开始试点后，我们需要针对刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督三个不同的业务条线，分别设定案件责任人不同的职权范围。

　　刑检部门检察官的职权。对于批捕、起诉等“推进”诉讼活动的职权以及复查、鉴定、勘验、延期、退查、建议延期审理等程序性权力，授权检察官行使的可行性已在实践中得到了证明[6]。对于具有“撤销”诉讼行为或“终止”诉讼活动性质的权力，如不捕、不诉、撤案等，也可以授权检察官行使。首先，只能“前进”不能“后退”，意味着职权体系的不完整，也意味着此次改革与之前相比没有新的突破；其次，诉讼法对不捕、不诉等决定规定有相应的救济程序，不必过于担心检察官的不当履职无人监管；最后，目前检察队伍的素质已得到了大幅提升，应当充分相信大部分检察官在大部分的案件中能够做出适当的决定。当然，无论是“向前进”还是“向后退”，重大疑难复杂案件以及法律规定应当由检察长或检委会决定的案件，仍然应当由检察长或检委会来行使决定权。

　　职侦部门主任检察官的职权。职侦工作具有天然的行政属性，且社会影响较大，因此应当以检察长决定为主，主任检察官决定为辅。具体来说，初查、立案、采取强制措施、变更强制措施、技术侦查、撤案等重大决定，仍然应当由检察长作出；询问、查询、搜查、勘验、扣押、调取证据、律师会见等一般职权，可以授予主任检察官行使。

　　诉讼监督部门检察官或主任检察官的职权。一些重大的监督决定，如发出纠正违法通知书、提出检察建议、启动违法行为调查等，只要是对其他机关单位造成直接影响的，还是应当由检察长或检委会决定。除此之外，其余职权均应授予检察官或主任检察官。

　　（二）案件责任人与检察长或检委会的关系

　　检察官办案责任制强调检察官个体的独立性，尊重检察官个人的意志和决定，但这并不意味着检察长和检委会被架空。有学者指出，没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合检察工作的特点与要求。[7]实行检察官办案责任制之后，检察官或主任检察官仍然需要向检察长负责；对检察长或检委会的决定，检察官或主任检察官必须服从。如果检察长不同意检察官或主任检察官案件处理决定的，既可以改变或部分改变其决定，也可以提交检委会研究决定。当然，按照“谁决定、谁负责”的原则，检察官或主任检察官决定被改变的，改变部分应当由检察长或检委会承担责任。

　　同时，检察长的授权可坚持“一般”与“特殊”相结合。一般授权，即应当在选任检察官或主任检察官之前，先针对不同业务条线制定权限分配规则，明确授权范围；一旦检察人员被任命为检察官或主任检察官，便视为检察长将相应权限授予其行使。特殊授权，即检察长可临时把权力收回，由自己决定或提交检委会讨论决定；也可以把除法律明文规定应当由检察长或者检委会行使的权力以外的其他本由自己行使的权力，临时授予某检察官或主任检察官行使。

　　（三）业务部门内部关系

　　试点改革选任主任检察官之后，除辅助人员之外，业务部门内部还有部门负责人、主任检察官、检察官三个层级。

　　主任检察官与部门负责人的关系。办案权限已明确授予检察官或主任检察官，因此部门负责人不再具备案件审核的职权。如果部门负责人也是主任检察官的，其在办案方面的权限与其他主任检察官应当完全一致。在办案之外，部门负责人还应当承担起本部门行政管理的职责，还可以召集部门主任检察官联席会议，对重大疑难案件进行讨论，为案件办理提供参考意见。主任检察官应当服从部门负责人的行政管理。

　　主任检察官与本组其他检察官的关系。选任出主任检察官之后，改革要求以主任检察官为基数，以一定的比例配备其他检察官、检察辅助人员，组建基本办案组织。主任检察官与本组其他检察官的关系，因不同业务条线权责分配的不同，也应当有所区别。首先，对于实行检察官负责制的以刑检为代表的部门，主任检察官是本办案组的组织者而非责任人，除自行办理案件之外，应主要负责分案、组织案件讨论，以及对检察官办理的案件提出参考意见。主任检察官的选任严于普通检察官，相应的其办案水平也应高于普通检察官，因此可以在设计分案规则时，把相对重大疑难复杂的案件交给主任检察官办理，还可以让检察官在一定的比例范围内把自己把握不准的案件上交给主任检察官办理，以体现主任检察官的职责重于普通检察官。其次，对于实行主任检察官负责制的以职侦为代表的部门，主任检察官是本办案组业务工作的负责人，组织、指挥本办案组执法办案活动，在检察长授权范围内对本办案组办理的全部案件负责。其他检察官应当协助主任检察官办案，接受主任检察官的领导和指派，处理具体事项。

三、职业保障的问题

　　责、权、利三者是有机统一的整体，如果没有“利”作保障，检察官的“责”和“权”都将失去其根基。这里的“利”并非狭隘的经济或政治待遇，而是与检察官履职密切相关的职业保障的总和。

　　（一）建立专业的职务序列

　　国家机关的活动大致可以分为行政、司法和立法三种方式，行政权以命令、统筹和执行为特征；司法权以协调、中立和判断为特征；立法权以议事、决策和立制为特征。[8]司法人员在办案活动中必须通过亲身经历程序，根据案件证据情况独立地判断案情、适用法律，并承担案件质量责任。如果说一般公务人员需要的是服从和执行，那么司法人员需要的则是专业的知识和独立的判断。正因如此，司法人员的准入、管理、保障也理应与其他公务人员有所区别。但在现行管理体制之下，检察官被纳入公务员法调整范围；如果《人民检察院组织法》和《检察官法》有特殊规定的，适用其规定。[9]由于《人民检察院组织法》和《检察官法》没有规定检察官职务序列的问题，因此只能按照公务员法的相关规定[10]适用公务员职务序列：院领导及内设机构负责人对应领导职务、其他检察人员对应非领导职务，由职务对应相应的级别，再由职务与级别来确定检察人员的工资及其他待遇，由此形成了“职务——职级——待遇”的模式。检察人员要提高自己的待遇，就必须努力争取更高的行政职务，通过行政职务来获得职级。这也是检察官群体致力于从“台前”退至“幕后”，从“一线”跻身“管理”的重要原因。领导职务毕竟有限，更多的检察官只能在几十年的职业生涯里熬资历，希望通过“论资排辈”来晋升同样为数不多的非领导职务，稍稍提高自己的待遇水平，这也造成了基层一线检察干警职级待遇偏低、留不住人。[11]因此，实践迫切需要建立单独的职务序列，让检察官职务与工资待遇直接挂钩，针对性解决“检察官”这一专业职务与一般公务员职务混同的问题，弱化各类行政职务、行政职级给检察工作带来的行政色彩，力求把业务人才留在一线、稳定在一线。

　　1.检察官专业职务序列。建立检察官专业职务序列应当以《检察官法》规定的检察官等级[12]为依托，根据各级检察机关的层级高低进行设置。检察官专业职务可以实行定期晋升和选升相结合，并把专业职务作为确定检察官工资福利标准的基础。

　　2.检察辅助人员、司法行政人员职务序列。对检察官助理、书记员职务设置专门的职务序列；司法警察职务序列可以参照执行同级公安机关人民警察职务序列；检察技术人员职务序列可以按照国家有关规定执行专业技术类公务员职务序列；司法行政人员职务序列仍按照《公务员法》规定的领导职务、非领导职务进行设置。

　　（二）完善履职保障

　　完善检察官履职保障，是要建立完善的检察官职业保障制度体系，让检察官在履行职务时得到的保障与其享有的执法办案权力、承担的执法办案责任相匹配，从职业身份和经济待遇两个方面保障检察官依法独立公正执法。

　　1.职业身份方面。为保证检察官履职的独立性，有必要建立与其职业身份相关的保护制度。非因法定事由、非经法定程序不得随意解除检察官职务或调整岗位；检察官依法履行职务的行为不受指控和法律追究；检察官及其家庭成员在人身及财产安全受威胁时，可以要求司法警察保护。同时，还应当进一步健全检察官岗位培训制度，针对性开展岗位练兵、定期培训、晋级培训，使检察官办案水平不断适应变化发展的实践需求。

　　2.经济待遇方面。以专业等级为基础，建立检察官单独工资序列，使检察官收入水平与社会经济发展同步。还要进一步健全检察官医疗保险、困难救助、抚恤优待等相关制度，免除检察官在经济上的后顾之忧。

　　检察辅助人员、司法行政人员也应参照检察官的职业身份、经济待遇保障制度，建立相应的履职保障机制。

　　（三）建立科学的业绩评价机制

　　科学评价办案业绩，不仅可以直观反映检察官工作情况，促进办案责任的落实，更可以为检察官选任、晋升、惩处、淘汰提供客观依据。目前，许多检察院都建立了内部人员考核机制。重庆市检察机关从2010年9月起推行检察官执法档案，对侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察等业务部门从事执法工作的检察官实行一人一档，检察官基本信息、案件质量抽查情况、案件监督、个案督导情况、执法过错责任追究情况等十个方面的内容客观记载于其中[13]。但从实践运行情况看，执法档案制度有待进一步深化和完善，建立科学的检察人员业务评价体系还有许多工作要做。

　　1.案件质量的评价标准问题。实践中很多单位都把后一阶段的处理结果作为评价前一阶段工作的主要标准，要求“立案、批捕、起诉都要确保有罪判决”。这样的评价标准既不符合司法规律，也给办案人员带来了无形的压力。建立科学的业绩评价体系，首先必须正确认识办案风险，要从作出决定当时的证据情况来判断立案、批捕、起诉是否恰当，尽量给检察官提供更为宽松的履职环境。

　　2.工作业绩的全面性问题。现行的业绩评价方式以“有无质量问题”为主，显得过于粗放简单。建立科学的业绩评价体系，应当把检察官的办案效率、办案效果、工作创新、团队建设等工作情况纳入其中，提高业绩评价的全面性和立体性。

　　3.评价结果的运用问题。业绩评价的根本目的在于运用。虽然检察机关一直强调考评结果要与人事管理挂钩，但目前对办案绩效的直接运用还不尽如人意[14]，检察机关在内部评先评优、晋级晋职时无法量化干警工作业绩，还是以“印象分”为主。结合办案责任制改革的客观要求，检察官的业绩评价应当进一步量化、精细化，客观反映检察官之间工作成效的差异性，为运用作好铺垫。在运用方面，除评先表彰、目标管理之外，特别要把业绩评价结果运用于检察官的选任、调整、晋级、降级、免职之中，提高队伍人事管理的透明度。只有以科学的业绩评价为基础，构建起“有进有出、有上有下”的任用机制，才能有效调动检察人员工作积极性，营造“能干事者得其位”的良好竞争氛围，使检察官队伍始终保持显著的业务水平优势，不断提高专业化、职业化水平。

【注释】 

　　[1]参见高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期；陈旭：《建立主任检察官制度的构想》，载《法学》2014年第2期；郑青：《湖北省主办检察官办案责任制探索》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期等相关文献。 

　　[2]高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期，第57、59页。 

　　[3]张栋：《主任检察官制度改革应理顺一体化与独立性之关系》，载《法学》2014年第5期，第150页。 

　　[4]按照各地试点方案，主任检察官应当从检察官之中从严择优选任。 

　　[5]参见李卫国：《职务犯罪侦查可尝试队建制》，载《检察日报》2014年2月14日，第3版。 

　　[6]北京、湖北、重庆等多地之前的改革已把上述权限授予主诉、主任检察官行使，并未出现明显问题。如海淀检察院的实践可参见李刚：《海淀检察院的主诉检察官办案责任制》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期，第64页。 

　　[7]谢鹏程：《论检察官独立与检察一体》，载《法学杂志》2003年第3期，第38页。 

　　[8]龙宗智：“为什么要实行主诉检察官办案责任制——论主诉检察官办案责任制”，载《人民检察》2000年第1期，第16页。 

　　[9]我国《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”第3条规定：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。” 

　　[10]我国《公务员法》第16条、17条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。”“非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。”第19条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别。”“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。” 

　　[11]如庄永廉：《尽快解决基层骨干职级偏低问题》，载《检察日报》2007年9月14日，第1版。 

　　[12]根据《检察官法》规定，检察官等级由高至低依次为首席大检察官、一级大检察官、二级大检察官、一级高级检察官、二级高级检察官、三级高级检察官、四级高级检察官、一级检察官、：检察官、三级检察官、四级检察官、五级检察官。 

　　[13]参见徐伟：《重庆全面施行检察官执法档案制度》，载《法制日报》2013年8月17日，第5版。 

　　[14]运用不力与评价内容单一有关。在没有错案的情况下对检察官办案绩效的评价不会有太大差异，客观上给运用带来了困难。