【作者简介】北京建筑大学；最高人民检察院

【文章来源】《中国刑事杂志》2015年第2期

一、法律定位

　　从现行人民监督员选任程序来看，主要是以最高人民检察院颁布的规定为表现形式。那么，是否能够更进一步，直接将人民监督员制度统筹纳入《刑事诉讼法》进行规定？或者由全国人大制定《人民监督员法》进行单独立法？“根据立法机关的意见，人民监督员没有必要写入刑事诉讼法，主要考虑其所涉及的监督领域较为宽泛，对立法技术提出了很高的要求……如果只做泛泛地规定，依然不具有可操作性；详加规定则涉及到刑事诉讼环节的各个方面，使之散见于各个程序之中，可能波及整个诉讼框架的改动。”⑴而将人民监督员制度单独立法，统一制定法律规则尚不成熟，有待全面推行总结经验后进行。因此，现有人民监督员制度暂时只能表现为检察机关的自有规则，下面分析其变化维度和完善空间。

二、规则完善

　　从《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）到《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），人民监督员选任制度内容存在重大变革，要对人民监督员选任规则进行整体把握，应当分析《意见》对原《规定》的修订之处。需要说明的是，《规定》目前仍然是合法有效的，因此其具体内容并不因《意见》的出台而不必遵循，如：审查公示人民监督员拟任人选需有7日公示期，等等。 

　　（一）选任主体 

　　从《规定（试行）》到《规定》再到《意见》，人民监督员选任主体经历了由同级检察机关——上级检察机关——同级司法行政机关的演变。这种变化趋势明显反映出检察机关主动回应选任方式内部化的质疑，从《规定》的提升选任主体职级到《意见》的选任主体外部化，都反映出了强烈的改革信号。诚如《意见》中所言：“人民监督员的选任管理是制度的基础性工作。改革选任管理方式，由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等工作……有利于……提高人民监督员制度公信力，加强对检察权力运行的制约，提升检察机关法律监督能力……。”《意见》将人民监督员的选任主体确定为检察机关同级的司法行政机关，其优点为：（1）选任及其后续管理是不涉及司法公权力的行政权运作，而司法行政机关是从事司法行政管理的专门性行政机关，从事法律事务性工作具备先天性经验和优势，由其进行人民监督员的选任既可以节约成本，又能较好地进行组织和规划；（2）司法行政机关在选任后，同时负责人民监督员的培训、考核、奖惩等一系列工作，有利于实现行政事务的统一、高效、有序管理；（3）司法行政机关脱离于检察系统之外，具有相对的独立性，能够一定程度上在选任阶段避免检察机关的干扰。 

　　由司法行政机关行使人民监督员的选任权，相比较单纯由检察机关或上一级检察机关进行选任工作，的确是一大进步。“司法行政权与司法权合并在一起容易造成司法行政化，为了从制度上保证审批机关和检察机关依法独立公正的行使审批权与检察权，就要将司法行政权从司法机关中逐步分离出去。此次人民监督员制度的改革就是司法去行政化的专业表现，也预示着这样的一种发展趋势。”⑵但是，应当看到，司法行政机关是部门行政机关，是一级政府的下辖机关，而人民检察院属于宪政体系中“一府两院”的两院之一，与一级政府，即“一府”相对应，在宪政序位上，同级司法行政机关应当低于同级人民检察院，那么由其进行选任监督检察职权的人民监督员主体是否合适？我们认为，司法行政机关进行选任是一种纵向的进步，但只是权宜之计，未来人民监督员选任主体的选择仍然应当由独立的市民社会视野下的选任委员会实施，这样一是避免了宪政序位上不统一造成的监督尴尬，二来也真正顺应了外部监督的非公权力性质。 

　　（二）选任条件 

　　在人民监督员的选任条件上，相比较之前的《规定》，《意见》进行了内容上的微调：（1）去除了第一条中原有“有选举权与被选举权”的文字，增加了“品行良好”，将“有一定文化水平”修改为“具有高中以上文化程度”；（2）将第二条中增加了“劳动教养”；（3）去除了第三条中因职务原因可能影响履职的群体中“执业律师”的部分；（4）明确了省级检察院和设区的市级检察院人民监督员不得兼任的原则。这种内容上的微调基本不影响人民监督员的原有选任框架，只是对一些实践运行中突出的争议进行了修正，如：执业律师是否属于因职务原因可能影响监督身份的群体，《意见》做出了明确的否定回答。 

　　在选任条件上的上述内容修正，无疑是进步的方面。但是，值得一提的是：在有些内容仍然有改进的空间，如：对于因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员中，尽管基于独立性和去精英化的要求，将党政机关、人大等职能部门的人员基本排除在选任范围之外，但是，仅仅限定为“在职工作人员”，也就是说，转岗、退休、被辞退的原公权力职能部门人员不包含在内，仍然可以成为人民监督员的选任对象。而这类人员一旦进入人民监督员群体，将因其原公权力依附属性而降低独立性地位。而且，无论是原《规定》，还是新《意见》，对于“因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员”，都是采用“不宜于”担任人民监督员，而没有用“不能”这样的完全禁止字眼。这样，一方面承认他们属于“因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员”，另一方面，并不完全将其排除出选任的范围。在规则的设定上有自相矛盾之嫌，应当进行完善。同时，在人民监督员的任期时限上，《意见》延续了原《规定》的期限，人民监督员每届任期五年，连续任职不超过两届。这样设置的考量主要是：与同级检察机关的任期一致，便于监督，避免因时限的不一致干扰到案件的正常监督。对此，有两个问题需要注意：其一，人民监督员是一种大众的外部化监督，由某一个人或一个群体长期担任，极有可能产生权利的异化，丧失独立性，从而伤害制度的根基；其二，加快人民监督员的流动，增强新鲜血液的输送，使更多的社会公众都有担任的可能性与机会，正是体现人民监督员普遍性、大众化、外部化的应有之义。因此，将来在人民监督员的任职时限上应当考虑缩小年限，或者在保留五年任期的条件下，考虑分批调整或轮换，尽量减少人民监督员重叠任职的情况。 

　　（三）选任程序 

　　选任程序上，《意见》进行了更为细致和规范的表达，主要表现在以下几个方面：（1）因为整体选任权已移出检察机关，因此原有“选任委员会”的试点终结，改为由司法行政机关与人民检察院进行协商确定名额，同时增加了“地域：’作为确定因素；（2）明确了组织报名阶段的“社会公告”环节，公告时间为1个月，使社会大众有更为充裕的时间了解以及考虑人民监督员的身份职能；（3）在拟任人选中，首次明确“机关、团体、事业单位工作人员一般不应超过选任总数的50％”，这是对人民监督员大众化还是精英化争论的首次回应。《意见》基本确定了1：1的人员类别比例；（4）新规与旧规的衔接处理。因为新《意见》与原《规定》在选任主体、选任方式上存在根本差异，因此《意见》明确“……原人民监督员任期未届满的试点地区，……对人民监督员重新进行审查公示，对符合条件且愿意留任的予以确认，……必要时，应当进行补选。”从而保证了前后衔接的一致性；（5）强调了推荐与自荐两种方式。 

　　在选任程序中，需要强调的问题是，“自荐”是凸显人民监督员大众化司法参与的重要路径，但是遗憾的是，关于自荐的方式方法，只是“接受公民自荐报名”这样的文字表述，具体程序性规则，报名材料的要求、时限要求、报名后的意见送达、自荐人的选任标准、救济程序等都没有提及。在普遍公众参与度低潮的社会语境下，这些必要规则的缺失使得公民“自荐”的路径并不明朗，一定程度上降低了人民监督员的私权利参与维度。 

　　（四）选任后的管理 

　　在人民监督员任职后的管理层面，《意见》进行了纵深式的补充规定。主要表现在：（1）明确了“初任培训”的常态化以及“专项业务培训”的必要性，这也是适应大众化与精英化1：1比例的增设内容；（2）“司法行政机关应当建立人民监督员信息库，……人民检察院办理的案件需要人民监督员进行监督的，……在人民监督员信息库中以随机抽选方式产生参加人员名单，……”增强了人民监督员的选取随机性，⑶从而确保监督公平；（3）明确确立了司法行政机关建立人民监督员考核制度的职责，并对于履职不当和履职违法的人民监督员可以进行“劝诫”、“提出处理建议”乃至“免除资格”的处理方式。由此看出，相比之前《规定》并不太重视的选任后管理规则进行了“填白式”规定。尤其是“考核制度”的建立，使得人民监督员的履职能力得以保证。这样，在“入口”通过选任主体外部化变更增强了监督的独立性，又在“出口”通过创设考核制度确保了这种独立性的实施。 

　　需要指出的是，关于选任后管理规则，尚有许多细节需要明确。例如：在随机抽选了人民监督员后，是否应当告知犯罪嫌疑人；犯罪嫌疑人是否有申请其回避的权利；人民检察院抽取后发现该人民监督员有不适宜履职的情形存在，是否能主动调换，在这种情况下，该人民监督员是否具备救济的权利与相应程序。这些问题都是发生在选任完毕，但人民监督员尚未真正参与案件监督活动的阶段问题，应当在人民监督员选任后管理的部分进行明确。

三、结语

　　检察机关创设人民监督员制度回应了“谁来监督监督者”的质疑，这是检察机关主动接受外部监督的制度创新。毋庸讳言，2014年9月4日，最高人民检察院和司法部联合发布的《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》是检察机关对人民监督员实施近十五年来进行的制度反思和规划，实现了人民监督员选任方式的相对外部化，增强了监督职权运行的独立性，选任程序透明性增强，培训和考核制度的创设使人民监督员的履职能力获得良性期许，等等。尤其是进行选任机制的主体外部化试点更是反映出增强制度外在监督效果的努力，所有这些变革都反映出检察机关作为法律监督机关的包容度。表明检察机关尽管面临多重身份的尴尬，仍然希望在法律监督，尤其是自我监督层面有所作为。 

　　因此，对于《意见》应当给予积极良性的评价，“这个制度总算给一般的公众开启了一条参与监督检察机关的路子……。”⑷至少它表明了检察机关理性反思的姿态。值得特别注意的是，《深化人民监督员制度改革方案》经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过，2015年3月7日由最高人民检察院和司法部联合下发。其中有关人民监督员选任程序的内容基本维持了《意见》的主张，如：司法行政机关作为选任机关；推荐与自荐成为两种并行的选任方式；机关、团体、事业单位工作人员在拟任人选中比例不超过50％，等。从制度整体发展趋势上看，选任规则一直在积极寻求外部化的运作空间，而且也获得了中央的支持与肯定。 

　　但是我们也应当看到，即使是原《规定》加新《意见》的组合，是否就涵盖并解决了人民监督员实施以来的所有选任问题？答案是不尽然的。在选任机制上还存在诸多亟待完善之处，其制度建构可谓任重而道远。“虽然我们承认法治与司法的公理，但在一个不尽如人意的法治环境中，在多方面的条件制约下，我们无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美。”⑸一方面，我们对于人民监督员选任程序应当秉承包容性批判的心态；另一方面，在厘清其基本理论问题后，对制度的改革与探索将持续前行。 

【注释与参考文献】

　　⑴陈卫东：“人民监督员制度的困境与出路”，载《政法论坛》2012年第7期。 

　　⑵蒲晓磊：“‘谁来监督监督者’不再是问题”，载《法治周末》2014年10月7日，第一版。 

　　⑶美国《陪审团选任法案》规定：大陪审团遴选需要遵循两个基本原则，随机选任（random selection）以及客观标准原则（objective criteria）。参见“determination of disqualifications，excuses，exemptions，and exclusions upon the basis of objective criteria only”，See John Bourdeaux，Glenda K．Harnad，Alan Weinstein，Grand Jury，Database updated March 2011，38A G．J．S Grand Juries Summary．