【作者简介】江苏省高级人民法院

【文章来源】《人民司法》2015年第13期

【内容提要】优化法官助理、书记员等审判辅助人员配置牵涉的方面较多，尤其需要注重制度之间的对接。本文立足于法官员额制的背景，就审判辅助人员的职责分工、合理配比、增补机制、分类管理等制度藕合问题进行了探讨。文章认为，优化审判辅助人员的配置，应当以审判事务分工为前提，科学界分审判辅助人员的职责；应当以合理配比为核心，使有限的辅助力量发挥最大效益；应当以健全正常增补机制为路径，拓展辅助人员的来源渠道。同时，还应当立足于法院人员分类管理的方向，从职位序列管理、专业技能标准和稳定职业保障等方面，建立符合审判辅助人员特点的管理制度，既能够在辅助人员职位序列内正常晋升，也要建立遴选为法官的交流通道，以满足审判辅助人员职业发展需求。

【关键词】人员分类，审判辅助人员，优化配置，制度藕合

　　根据中组部、最高人民法院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，审判辅助人员包括执行员、法官助理、书记员、法警、司法技术人员等五类人员。法官助理、书记员作为协助法官履行审判职责的辅助人员，是审判事务须臾不可缺少的力量，与法官员额制密切相关。优化法官助理、书记员等审判辅助人员的配置，是法院人员分类管理制度改革的重要内容，也是确定法官员额必须考量的因素，甚至可以说，“法官员额制、司法责任制能不能顺利推行，很大程度上取决于审判辅助人员管理制度能不能改革到位”。[1]因此，优化审判辅助人员配置，已经成为当前司法改革中应当引起足够关注的一个重要课题，本文就其中涉及制度藕合的几个基本问题作些探讨。

一、事务分工：优化审判辅助人员配置的逻辑前提

　　在现行的审判模式下，审判事务与辅助事务中的大部分由法官承担，缺乏细致的分工。应当说，在案件数量不多的情况下，由法官承担更多的审判事务并不困难，也更能将法官的价值发挥到极致。但是，在法院普遍面临着案多人少突出矛盾的当下，这一模式已经难以维系。以江苏法院为例，2014年度全省法院受理各类案件数达到139万多件，结案数到116万多件，一线法官人均结案达到157.5件。由于辅助力量普遍不足，审判辅助事务难以有效剥离，加重了法官本已经过重的工作负荷。实践中，除庭审记录、卷宗装订等必须由书记员完成的工作外，很多一线法官实际上包办了案件审理的其他事务，送达、保全、一般事项调查、调解、接待当事人、案件信息录入等非审判核心事务耗费了大量时间和精力（据江苏省高级法院民三庭调研认为，法官从事审判辅助事务的时间，占全部工作时间的20.62%），难以最大效率地发挥法官的智识。同时，大量的辅助事务，打乱了法官处理核心审判事务的节奏和思路，很多裁判文书撰写和阅卷工作只能留待午间、晚上或休息日来完成，法官加班工作已日见常态化。

　　按照现代社会分工理论，没有哪个行业是可以单凭某一主体的力量来完成的，将审判事务区分由不同的人按分工承担，是社会化大分工原理在审判领域的体现。[2]解决案件数量高位运行并日益上升与法官数量不足之间的矛盾，按照传统模式一味增加法官数量，显然不符合社会化大分工的发展方向。相反，法官员额制的推行，意味着在满足审判工作需要的同时，还要尽可能精简法官数量。在这种情况下，将审判事务在法官和辅助人员之间重新调整分配，成为一种必然选择，一方面有利于维持职业法官相对精干的数量，另一方面最大效率地利用宝贵的法官资源，满足社会对司法的需求。

　　实行法官员额制，归根到底是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。[3]因此，优化审判辅助人员配置应当紧扣审判事务分工这一前提，科学划分法官与审判辅助人员的职责范围，构建以法官为中心，法官助理和书记员等审判辅助人员各负其责、协调有序、快捷高效的审判权运行机制。首先，要以核心审判事务与辅助审判事务作为区分标准，实现法官与审判辅助人员之间的职责分工。法官的职责定位主要从事核心审判事务，要通过事务分工将法官从繁冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志行使判断权。[4]一般而言，法官的职责为：依法参加案件审理；对案件的实体和程序问题作出裁判；修改、审核、签发法律文书；监督和指导法官助理、书记员日常工作等。除此之外的其他与审判事务有关的工作，可以归入辅助审判事务范畴，分别由法官助理、书记员等审判辅助人员完成。其次，要以业务性工作与事务性工作为标准，实现法官助理与书记员之间的职责分工。大量的业务性辅助工作，如送达诉讼文书、组织证据交换，调查、收集、核实相关证据，采取保全及证据保全措施，办理委托鉴定、评估，组织庭前调解，接待当事人来访、咨询，起草阅卷笔录、归纳争议焦点甚至起草裁判文书等工作，都应由法官助理完成。书记员应主要负责庭审记录和其他记录工作；证据及代管物品的登记、保管和处理；案卷材料的整理、装订、保管和归档工作以及案件数据信息的输入工作。

　　在具体司法实践中，审判组织内部分工模式会因法院审级、案件类型、人员能力水平的不同而有所差别。坚持上述职责分工原则的基础上，应赋予审判法官指挥、指导审判辅助人员工作的权力。特别是鉴于目前审判辅助力量普遍不足，对法官助理与书记员的职责分工可以不必非常严格。如果书记员缺少，法官助理可以承担部分事务性工作；如果法官助理不足，书记员也可以分担部分业务性工作。但从长远发展上，随着审判辅助人员配备的日益充足，必须逐步厘清两者的职责，尤其要避免法官助理书记员化的不良倾向。法官助理应尽可能参与庭前阅卷、争点归纳、证据交换、庭前调解、调查取证、法律研究、草拟法律文书等审判辅助事务，在不实质影响法官裁判权的前提下，分担原由法官承担的业务性事务。

二、合理配比：优化审判辅助人员配置的核心要义

　　审判辅助人员有利于最大效率利用法官这一重要的司法资源已成为两大法系的共识。在欧美国家法院体系中，辅助人员的数量是法官人数的数倍。例如美国高级法院中，一般工作人员与法官的比例高达10:1。德国法院司法辅助人员与法官的比例约为2:1—3:1。[5]在我国台湾地区，各类辅助人员均实行员额制，其中法官与法官助理、书记员的配比也达到1:0.9:1.5。[6]当前，我国法院辅助人员配备比例普遍过低，已经成为制约审判工作发展的瓶颈。以江苏法院为例，从总体上看，全省法院一线法官7239名，审判辅助人员6627名，辅助人员比一线法官总数少612人。由于审判辅助人员配置方式呈现不同层次法院、不同条线和不同地区的差异，实际上一些法院和条线的审判辅助人员更为缺少。按照1：1的配置要求，对各中院和基层法院进行了摸底统计，13家中院均未达到，共缺辅助人员525人；109家基层法院中46家达到，63家未达到，共缺辅助人员648人。中院、基层法院合计缺少法官助理、书记员等辅助人员1173人。不少法官反映，因为缺少书记员，法官等书记员开庭的现象时有发生。一些与当事人谈话或者外出调查等工作，只好法官相互协作或者等待书记员空闲再进行，影响了审判工作的正常运转。增加法官助理、书记员等审判辅助人员，让法官从审判事务性工作中解脱出来，集中精力研究事实认定、法律适用等需要法官智识的工作，成为各级法院的基本共识。

　　确定的审判辅助人员的配比，应当与法官员额相适应，并考虑其他审判辅助人员数量构成比例的总体布局。当然，要精确确定各类人员的配置比例，应当对审判事务进行区分后，在诉讼流程的基础上对各种事务的时间消耗及工作量消耗进行流量分析。[7]由于当前审判辅助人员资源紧缺，我们还无法奢望按照欧美国家法院标准来要求，当务之急是通过合理确定基本配比，使有限的辅助人员配置产生最佳的功能和最大的效益。具体可以考量以下因素：

　　1.法院层级。在基层法院，大多是简易程序案件独任审判，一些普通程序案件也大多由法官与人民陪审员组成合议庭审理，“一审一书”是一个最理想的组合模式，书记员与法官按照同比配备应当是一项基本要求。中级法院虽然是合议庭审判，书记员一般按照合议庭配备，其中“三审一书”是一个基本配置，但是近年来随着案件受理数量的激增，个案的复杂程度不断提高，当事人之间矛盾对立更加尖锐，原有的一名书记员配合三名甚至更多法官工作的模式早已难以满足实际需求，提高一线审判人员与审判辅助人员的配比也势在必行。

　　2.条线情况。送达、提审、投监等程序性事务较多的刑事审判部门认为，书记员比法官助理更能发挥作用。民事审判法官则认为法官助理对于分担证据交换、庭前调解等审判性事务，缓解法官压力，提高审判效率意义重大。同时，基层法院民事案件中有大量的送达、保全、调查、调解、谈话、开庭等辅助工作，需要配备的辅助人员比例也要适当提高。事实上，基层法院民事法官辅助人员配备比例已经高于其他条线，但大家仍然普遍反映辅助人员不够。从江苏法院饱和度调研的数据看，民事条线辅助力量与法官结案呈现明显的正比关系，进一步提高民事法官的辅助人员配比，是应对繁重民事审判任务的实际需要。

　　3.法官的个体负荷。衡量法官工作量，可以从质和量两个方面把握。一般而言，在合议庭中担任审判长、专门办理疑难复杂案件的法官，办理同样数量案件比一般法官的工作量要大。同样，审理案件数量多的法官，其辅助性审判事务必然增加。调研中发现，当法官年结案数不超过150件，由一名辅助人员配合工作基本满足要求，但实际上很多法官年结案远超过150件，达到200件以上较为常见。对于这些工作负荷较重的法官，可以通过增加法官助理的配备，相应提高辅助人员配比。

　　4.合理的其他事务。现有的辅助人员中年轻女性比例较高，由于怀孕、生育、哺乳等原因造成暂时脱岗现象比较普遍。同时，审判庭和人民法庭都有不少内务工作，不可避免地挤占审判辅助力量。因此，在配备辅助人员时，应当留有弹性，避免由于缺乏应有的机动力量使工作受到影响。

三、增补机制：优化审判辅助人员配置的路径选择

　　现有法官助理、书记员来源渠道较多，包括从高等院校法律专业毕业生招录的公务员、部队转业干部、事业编制或者行政附属编制的正式人员、编制外使用的聘用制人员。这些人员中，具有公务员身份的人员通过司法考试后，一般很快被任命为法官。不具有法律基本知识和专业技能的人员，往往又难以胜任法官助理和书记员工作。鉴于辅助人员流.动性过大、难以有效增补的机制问题，法院系统也进行了不少改革探索。2003年开始在全国推行聘任制书记员改革，对书记员实行聘任制与单独序列管理，意图改变书记员岗位的临时性和过渡性，但由于其简单切断了由书记员转任法官的通道，实践效果不尽理想，目前已经停止该制度，并将原有聘任制书记员陆续转任。2004年开始的法官助理制度改革试点，将部分法官改作法官助理从事审判辅助工作，但由于导致法官助理的职责模糊不清，法官改任助理后积极性难以调动等原因，改革试点一度被迫中断，原先有审判职务的法官助理实际上又开始重新办案。应当说，这些改革探索总体方向并无不妥，但是由于没有与法官员额制等配套措施同步而难以推进。在当前的司法改革中，应当认真总结原有改革措施的得失，积极探索多元化辅助人员来源渠道，破解长期困扰审判辅助人员正常增补机制的难题。

　　首先，立足于内部挖潜，优化现有人力资源配置。主要把握两个方面：一方面要优化部门人员的配置。目前江苏法院中央政法编制人员中，包括具有审判职称的院领导、审判执行部门的法官和各类审判辅助人员在内的一线审判人员所占比例为82.16%。迫于人案矛盾的压力，这一比例较之以前已经明显提高，但司法行政人员占比仍然超过15%的员额要求。而且不同层级法院、不同地域法院，也呈现较大差异。因此，必须真正树立以审判为中心的理念，从精减非审判性事务入手，压缩司法行政人员数量，将人力资源向审判一线部门集中。通过优化人员部门配置，提高一线辅助人员的配比。另一方面要优化审判力量的结构。当前，大多数法院的人事模式呈现“倒金字塔式”结构，具有法官身份的人数多，法官助理、书记员等辅助人员数量较少。即使在一线的审判力量中，法官数量明显高于辅助人员比例。要根本解决审判辅助人员结构性短缺问题，必须依赖法官员额制的建立，逐步稳妥地对现有法官进行转岗分流。当前，一些法院初任法官数量明显增多，其根本原因在于审判任务越来越重所导致，需要通过增加法官数量来解决，但也有因为应对法官员额制度等改革的考虑，将通过司法考试的人员匆忙任命为法官的情形，其中不少初任法官来法院工作很短。这些人员从事法官工作后，辅助人员来源将进一步受到限制。因此，在法官员额没有制度化之前，要科学划定法官在审判部门和综合部门的分布比例，优先保障一线办案部门的实际需要。对于一线法官占全院法官比例较低的法院，要严格控制审核批准新的初任法官。同时，区分不同层次法院，合理设置初任法官的任职年龄和来院时间。对于来法院时间较短的人员，要优先满足审判辅助人员配备需要，逐步优化审判力量结构。

　　其次，积极探索社会化服务，拓宽辅助人员的来源渠道。虽然中央编办从2008年开始分三批专门为地方法院增加编制，但法院审判任务日益加重，原有的编制仍然难以适应工作需要。不少基层法院已经对现有的富余闲散审判资源作了充分整合，可以称之为已“挖无可挖”。一些案件任务特别繁重的法院，综合部门人员比例已经不到10%，即使在综合部门的人员也已经承担了办案任务。因此，立足于政法编制内人员结构调整，辅助人员的数量提高空间有限。通过购买社会化服务的方式，解决辅助人员配备不足成为现实选择。这里需要厘清一个争议，即审判辅助人员编外运行的合法性。传统观点认为，法官助理、书记员是法律职务，应当由具有公务员身份的人员担任。笔者以为，随着经济社会的发展，现代公共管理理念发生变化，这样的观点应当被修正。现代公共管理理论主张要增强公务员队伍的灵活性和有效性，提出了“政府雇员”的概念。政府雇员不占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权力，完全按契约化管理，只从事某项专业性工作。[8]法官助理、书记员虽然从事与审判有关的工作，但毕竟是辅助事务性质，并不行使裁判权，且具有明显的专业性，完全可以借鉴政府雇员的原理。同样，编制外的辅助人员工作虽然可能涉及审判机密，但完全可以通过聘用合同和加强日常管理予以约束，必要时还可以依照受委托从事公务人员依法追究法律责任，担心编制外辅助人员的违纪违法行为无法处理是多余的。事实上，英美等国法院的辅助人员有大量不具有公务员身份的政府雇员，甚至有些是法官个人聘用人员。实践中，全国法院早就开始使用合同制方式招录速录员，各级法院已经形成了一支庞大的编制外法官助理、书记员队伍，大大缓解了人力资源不足的矛盾，取得了很好的效果。

　　社会化服务方式更加灵活多样，有利于及时补充辅助人员。比如，从大学生中招录的法官助理，熟悉法院工作程序的时间较长，短期难以承担调查、协助调解和法律文书草拟等审判辅助工作。对此，可以采取与相关高校合作，将法学专业学生实习与编制外法官助理制度运作进行衔接，在学生实习期间完成法官助理基本业务的熟悉，在优秀实习生中挑选法官助理。合同制方式使用的法官助理，需要具备较好法律专业知识，但这些人员大多将此岗位作为丰富经历的需要，并不愿意长期从事辅助事务，可以通过约定一定的服务期限，期满不再续聘。

四、分类管理：优化审判辅助人员配置的制度支撑

　　世界各国人事分类制度主要有职位分类和品位分类两种，并经历了从品位分类管理到职位分类管理的发展过程。其中，职位分类管理制度强调“适才适用”和“适才适遇”两大基本理念，前者要求提高专业化水准，后者要求设计科学的分类工资制度。[9]长期以来，我国对于审判辅助人员缺乏应有的分类管理制度，导致辅助人员队伍普遍存在来源混杂、身份多元、发展空间受限、专业化程度不高、缺乏职业归属感等问题。因此，在优化审判辅助人员配置过程中，应当按照职位分类管理制度的基本原理，逐步建立符合审判工作规律和人员分类管理改革方向的辅助人员分类管理制度，以此推进和支撑改革的有序进行。

　　第一，职位序列管理。审判辅助工作作为专门职位分类，需要建立与其职位特点相适应的人事结构管理体系。这个结构体系，应当是纵横交错的立体模式。在横向分类上，主要可以有法官助理、书记员等专业职务（位）分类，当然还可以根据审判辅助事务的需要进一步细化。在纵向分类上，可以根据工作繁简难易程度、责任大小以及辅助工作所需具备的资格条件等因素，对同一职位划分出不同的职务层次。目前法官助理虽然在中组部、最高法院相关规范性文件中有所涉及，但在立法层面没有相关规定，法官助理职务身份缺乏法律依据。文件同时规定法官助理、书记员等审判辅助人员执行综合类公务员职务序列，但对这些职位所需要使用的特殊职务名称、职务层次设置等并没有具体的配套规定。因此，迫切需要出台相关规定，细化法官助理、书记员的职务名称、职务层次，通过清晰的职位序列，给审判辅助人员提供职业发展阶梯，稳定辅助人员队伍，同时也为各类人员的配置标准和职业保障提供依据。

　　需要特别指出的是，辅助人员职位序列管理并不能简单切断法官助理、书记员晋升法官的通道。审判辅助人员职位应当具备辅助法官与培养法官的双重作用，实践中也是作为青年人丰富知识、积累经验、研习司法技巧的重要平台。当前，随着法官单独序列管理制度的实施，以及法官员额制和法官遴选制度的推行，通过公务员招录的法官助理、书记员能否进入法官序列或者如何进入法官序列并不明确，一些人认为只能在辅助人员序列内晋升，而无法实现其成长为法官发展预期，导致现有审判辅助人员积极性不高，甚至一些人员因此选择离开法院。其实，这是对人员分类管理制度的误解。人员分类管理一方面强调不同人员在各自职务序列可以正常晋升，以实现其职业发展，另一方面也要求不同职务序列人员之间能够进行有序交流，以便更好保持队伍活力。不可否认，随着法官员额制和法官遴选制度的推行，法官选任制度将面临重大变革，选任法官的条件和程序将更加严格，现有法官将面临入额遴选，法官助理、书记员同样也无法通过原有渠道直接任命为法官。但在设计辅助人员职位序列管理制度时，应当建立不同职务序列人员交流机制，保留法官助理、书记员与法官的正常通道。当前正在推行的改革试点中也明确要求，过渡方案应当预留一定的员额比例，为暂时未能进入员额的人员和优秀的审判辅助人员留下一定的入额空间。[10]即使法官员额制正式实施后，随着法官减员，也会产生员额空缺需要补充。因此，法院编制内具有公务员身份的法官助理、书记员，在任职一定期限后，具备法官任职资格条件的，可以根据审判工作需要和法官缺额情况，按照遴选程序选任为法官，以实现其最初的职业发展轨迹预期。

　　审判辅助人员职位上目前客观存在大量的编制外人员，随着进一步拓宽辅助人员来源渠道，需要对这类人员进行单独职位序列管理。这类人员可以与具有公务员身份的人员区别开来，在大类上称之为司法文员或者法院雇员序列。在此基础上，再根据从事法官助理、书记员的具体职位，分别确定职务（位）名称，并明确各职务（位）层次的晋升条件和程序。一些法院已经开始进行了探索，取得了相对成熟的经验。如：江苏法院从2013年开始将编制外使用的书记员按照聘用制书记员采取单独序列管理，聘用制书记员单独序列管理，职务层次分为初级书记员、中级书记员、高级书记员3级，每级各设三个等次，形成“三级九等”的职务（位）序列体系。同时，聘用制书记员根据业务能力、工作表现、服务年限等逐级晋升相应等级，书记员等级晋升需通过省法院统一组织等级晋升考试。可以在总结这些法院做法的基础上，探索建立全国统一的编制外辅助人员职位序列管理制度。

　　第二，专业技术标准。辅助工作岗位作为专业类职类，应当设计有明确的专业技术标准，才能进行人职匹配，及时合理地将人员安排在合适的岗位上，实现人得其职，职得其人。目前，审判辅助人员的配备并没有专业的标准，存在选任程序随意、条件偏低等问题，一些从事审判辅助工作的人员缺乏基本技能、法律知识，与法官助理或书记员岗位要求和法官期盼有较大差距，难以充分发挥辅助人员应有的作用。

　　明确辅助人员的技能标准，应当根据审判辅助事务不同岗位的要求，并结合各法院人员状况进行。对法官助理职位的技能标准，比较共识的是应当突出法律素养要求，但具体标准设置上还难以把握。事实上，法官的工作习惯和工作方式不一样，对法官助理的要求也不一样：一些法官可能需要能够帮助其辅助完成更多的法律程序事项，一些法官需要能够帮助撰写法律文书等。目前可以根据各地法官的需要进行分别确定，可行的方法是由法官参与进行互选匹配，以提高法官与助理之间的契合度。书记员技能存在的主要问题是，不少书记员记录速度太慢，跟不上庭审节奏，审判人员不得不降低开庭速度，直接影响着庭审进程和审判效率；一些书记员不了解法言法语，影响了庭审工作正常开展和有关法律文书的质量。因此，对书记员的技能标准，可以从记录水平和法律基本知识两个方面去把握，并将记录能力作为其核心技能加以要求。同时，对于不同职务层级的法官助理、书记员，可以明确不同的技能标准，以此作为选任、定级、考核依据。

　　第三，稳定职业保障。这方面突出的问题是编制外审判辅助人员的职业保障。目前，一些法院使用的编制外辅助人员有些是与法院直接签订劳动合同，有些是劳务派遣方式，还有一些公益性岗位性质。一些法院编制外用工，虽然签订有劳动合同，但并未经过编制等部门审核认可，属于自行用工，随时可能因清理编外用工而被解除合同，造成编外人员缺乏应有的职业保障安全感。编制外辅助人员工资薪酬标准低，多数法院基本工资执行的是当地最低工资标准或略高一点，与同地区劳务用工比薪酬没有优势。各级法院普遍反映负担审判辅助人员的经费紧张，缺乏人社、财政部门的配套支持，难以招录或者留住素质较高的辅助人员。在当前的司法改革中，应当重视从政策、编制、经费等方面为增加审判辅助人员的配备提供保障。要将辅助人员岗位纳入核定的编外用工岗位指标范围，为编制外用工提供政策支持和保障。特别是编制外的书记员掌握着速录技能，从事的工作强度相当大，这些人员也大多愿意长期从事书记员工作，应当强化合同的长期性、稳定性。对于辅助人员的薪酬待遇要体现专业性特点，并结合司法人员职业要求，以高于当地同类专业人员、低于初任法官的标准加以确定。同时，根据辅助人员的职务（位）层次实行不同的标准，以“招得到”、“稳得住”优秀人才为保障，实现“用得好”这一优化审判辅助人员配置的最终目标。

【注释】 

    [1]引自最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新2015年2月在全国高级法院政治部主任会议上的讲话。 

　　[2]邹碧华：“审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨”，载《法律适用》2002年第12期。 

　　[3]贺小荣、何帆：“深化法院改革不应忽视的几个重要问题”，载2015年3月18日《人民法院报》。 

　　[4]贺小荣、何帆：“深化法院改革不应忽视的几个重要问题”，载2015年3月18日《人民法院报》。 

　　[5]彭北平：“信息化及法官辅助人员”，载2005年6月17日《人民法院报》。 

　　[6]牛建华：“台湾地区法院人事管理制度观察思考”，载2012年9月14日《人民法院报》。 

　　[7]邹碧华：“审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨”，载《法律适用》2002年第12期。 

　　[8]宗帅：“政府雇员制：公务员制度之外的另一种选择”，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2010年第5期。 

　　[9]丁玲：“我国公务员职位分类制度的演变”，载《铜仁学院学报》2011年第2期。 

　　[10]贺小荣、何帆：“深化法院改革不应忽视的几个重要问题”，载2015年3月18日《人民法院报》。