【作者简介】中国政法大学诉讼法学研究院及国家2011计划司法文明协同创新中心教授，博士生导师

【文章来源】《当代法学》2015年第5期

【内容提要】刑事冤案向被害人进行国家赔偿后，对冤案责任者是否以及如何追究责任的问题日益受到社会关注，其中之一就是向冤案责任者进行追偿的问题。但是，我国目前的追偿制度，一方面人们对它的功能、作用的认识还有一定问题，另一方面追偿制度在立法和执行上也有一定问题。应当理性认识国家追偿制度的功能与作用；应当完善立法，从实体和程序上细化国家追偿制度；还应当严格执法，以追责促追偿，切实贯彻执行国家追偿制度。 

【关键词】国家赔偿 国家追偿 追责

　　近年来不断披露的刑事冤案一次次冲击着司法的公信力。⑴人们在对我国现行司法制度的公正性及预防、发现并纠正刑事冤案的机制不断进行反思的同时，也对参与办理这些冤错案件的公安、司法人员发出问责，要求依法追究其中有关责任人员的法律责任。不仅如此，还有不少人特别关注并大声疾呼，在国家对冤案受害人作出经济赔偿后，应当依法向有关责任人员进行追偿，不能让国家为他们的错误承担责任，也不能让纳税人为他们的错误买单。⑵但是，现实情况则是，虽然法律上有明文规定，对于造成冤案的有关办案人员应当追偿国家赔偿费用，但是司法实践中不论追偿的案件数还是追偿费用的绝对数都是非常有限的。由此引起社会对国家赔偿后的追偿问题更加关注。 

　　其实，根据《国家赔偿法》，不仅对于刑事冤案的国家赔偿费用可以向有关办案责任人员进行追偿，而且对于行政违法行为引起国家赔偿的费用也可以向有关责任者追偿。但是，行政追偿与刑事追偿的执行情况大致相同，距法律的要求和人们的期望相去甚远。 

　　国家追偿的现实为什么会如此？是立法有问题、执法有问题还是人们的期待有问题？笔者认为各方面都存在问题。要解决这些问题一方面要从观念上理性认识国家追偿制度的局限性；另一方面，要完善立法；严格执法，强化国家追偿制度的有效性。

一、理性认识国家追偿制度的功能与作用

　　为什么要在法律上建立追偿制度，其功能、作用是什么？这既是在立法上建立追偿制度的出发点，也是从实践上考察、评估追偿制度实施情况的重要依据。笔者认为，这一问题在我国尚未形成基本的共识。 

　　无论法律界还是法学界，一般都认为追偿制度具有教育、惩戒引起国家赔偿义务的有关责任者的功能。与此同时，追偿制度是否还有其他相伴随或不可分割的功能，则存在着不同的认识或倾向。一种具有比较普遍性的看法认为，建立追偿制度也是为了维护纳税人的财产权，不让纳税人为那些造成国家承担赔偿义务的有关责任者“买单”。因为是有关责任者的违法行政行为或违法刑事行为给受害人造成了损害，如果只是由国家对受害人进行赔偿，实际上就是让全体纳税人为有关责任者“买者”，这样既不公平，也侵犯了纳税人的财产权。这种看法在社会上有比较广泛的民意基础。例如，2010年10月国务院法制办向社会公布了《国家赔偿费用管理条例（送审稿）》，征求社会各界意见。据《瞭望》周刊报道：“‘国家赔偿向责任人追偿’获网民普遍支持”。⑶其后当正式公布的《国家赔偿费用管理条例》删除了“送审稿”中关于具体数额的标准后，有人表示“失望”，认为“国家赔偿淡化了追偿”。⑷不仅普通民众如此，有些法律界人士也认为“个别机关和人员的违法行为不应由全体纳税人来买单”，“让国家和纳税人为少数冤案责任人买单，无疑损害了国家和纳税人的财产权。”⑸ 

　　此外，在法律界或国家赔偿行业内，对于国家追偿制度的功能，在公认的具有教育、惩戒有关责任者功能的同时，一般认为还有弥补国家赔偿费用或减轻国家财政负担的功能。甚至还有人认为应当具有挽回国家损失的功能。 

　　笔者认为，对国家追偿制度的功能、作用的认识，不能孤立地从国家追偿制度本身观察、分析，而应当放在更广阔的背景下。 

　　首先，要从《国家赔偿法》对于有关责任者的追偿规定与国家有关法律、法规对于有关责任者的追责规定的相互关系上观察、分析国家追偿制度的功能、作用。 

　　从《国家赔偿法》对于有关责任者的追偿规定与国家有关法律、法规对于有关责任者的相关追责规定的相互联系来看，对有关责任者的经济追偿并不是孤立或唯一的处分。当国家工作人员由于行使行政或刑事职权给受害人造成损害，引起国家对受害人的赔偿后，其不仅要受到经济上的追偿，还应依据有关法律、法规对其进行追责。譬如依据《公务员法》、《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》等以及有关错案责任制等法律、法规的规定，对有关责任者分别不同情况，可以处以警告、记过、留用察看，调离特定岗位、除名、开除公职等行政处分。不仅如此，严重者还将对其追究刑事责任。正因为如此，《国家赔偿法》第16条在关于行政追偿规定的同时还明确规定：“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”；第31条在关于刑事追偿规定的同时也明确规定：“对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。 

　　从上述规定可以看出，对于不论行政违法行为还是刑事违法行为引起国家赔偿的有关责任者，国家不仅要在对受害人赔偿后向其追偿赔偿费用，同时“有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。也就是说，追偿并不是惟一的处罚手段，而且还要进行追责，两者应当双管齐下，不能相互替代，选择其一。并且从二者的性质和对责任者的实质影响来看，追责显然重于追偿。因为追责不仅包括各种政纪处分，而且还有构成犯罪的追究刑事责任的处罚。而不论行政责任还是刑事责任，对于违法责任者来说，直接涉及到对他们职业身份的降低、职业生涯的终止甚至人身自由的剥夺，显然要比从经济上追偿赔偿费用重得多。 

　　从追偿与追责的关系不难看出，追偿对于责任者当然具有教育、惩戒功能。但是，追责对于责任者的教育、惩戒功能更强、更重。两相比较，追偿对于责任者的教育、惩戒功能是次要、辅助的，追责才是主要的和基本的。如果追责不能落实到位或者只是轻描淡写，即使能对责任者进行追偿，其对责任者的教育、惩戒作用也是有限的。因此，我们应当理性、客观地认识追偿对于责任者教育、惩戒的功能和作用。 

　　其次，要从《国家赔偿法》对受害人的赔偿规定与对有关责任者的追偿规定的相互关系上观察、分析国家追偿制度的功能、作用。也就是要从国家赔偿制度与国家追偿制度的相互关系上观察、分析国家追偿制度的功能、作用。 

　　从《国家赔偿法》的有关规定明显可以看出，国家对受害人的赔偿范围要比对责任者的追偿范围广的多。根据《国家赔偿法》第3条和第4条的规定，行政赔偿的范围共有九种情形，既包括对侵犯人身权的赔偿，也包括对侵犯财产权的赔偿，但第16条规定的行政追偿范围仅限于上述九种赔偿情形中“有故意或者重大过失”的侵权行为。不具有故意或者只是一般过失地侵犯人身权和侵犯财产权的行为，即使国家向受害人赔偿后，也不能向有关责任者进行追偿。至于刑事赔偿的范围，也包括对人身权和财产权侵犯两个方面，第17条和第18条将其概括规定为七种情形。而根据第31条的规定，刑事追偿仅限于第17条中的第四项和第五项以及上述赔偿范围以外的“在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”情形。显然，刑事追偿范围远小于刑事赔偿范围，通过刑事追偿无论如何也不可能追回刑事赔偿的费用。 

　　《国家赔偿法》的规定之所以在国家赔偿范围与国家追偿范围上如此悬殊，主要是确定国家赔偿责任与国家追偿责任的依据是完全不同的。国家赔偿责任的产生并不以国家机关及其工作人员的主观过错或程序违法行为为必要条件。比如即使办案机关及其办案人员没有任何主观过错或程序违法行为，但是将无辜的人作为犯罪嫌疑人、被告人拘留、逮捕、起诉、定罪尔后被撤销的，办案机关对受害人也负有国家赔偿责任。实际上是一种客观责任或结果责任。但是，国家追偿责任的确定采取的却是严格的主观责任或过错责任。对于行政追偿责任，要求行为人必须具有“故意或者重大过失”，只是一般过失都不能进行追偿。对于刑事追偿责任，则要求行为人具有“（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的，”以及“在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”情形，而在这些行为中无疑包含了行为人必须具有主观故意的要求。 

　　此外，即使有些案件符合国家追偿的规定，也不是、事实上也不可能将国家已经赔偿的费用无条件地全部追偿回来，因为法律的要求是追偿“部分或者全部赔偿费用”。 

　　总之，根据《国家赔偿法》的规定，从国家赔偿制度与国家追偿制度的关系看，二者并不是必然、对应的逻辑关系。其一，有相当多的案件在国家赔偿以后，由于不符合国家追偿的条件，并不能进行国家追偿；其二，即使有的案件符合国家追偿的条件，也并不能将国家赔偿的费用全部追回。据此，我们对于追偿制度在挽回国家赔偿费用上的功能、作用上应当理性认识，不宜过分期待。 

　　再次，要从实践中依据《国家赔偿法》的有关规定，对受害人的实际赔偿情况特别是赔偿金额与有关责任者工资收入水平的相互关系上观察、分析国家追偿制度的功能、作用。 

　　从实践中国家对受害人的实际赔偿案例与有关责任者的工资收入水平的比较来看，两者是极其悬殊的。在这些案件中即使对责任者严格进行追偿，他们也没有能力弥补国家支付给受害人的赔偿费用。例如：湖北佘祥林冤案，受害人获得国家赔偿46万（2005年）；河南赵作海冤案，受害人获得国家赔偿65万元（2010年）；浙江张辉、张高平冤案，受害人各获得国家赔偿110万（2013年）；安徽于英生冤案，受害人获得国家赔偿百余万（2013年）。以上数额按涉案当地政法干警的工资收入水平，相当于一个人十几年甚至几十年的工资收入总额。在此情形下，显然不可能也不应该将政法干警十几年、几十年的工资收入都用于追偿国家赔偿费用。由此可见，从责任者的工资收入及承受能力来看，是不可能弥补或挽回国家已支付的赔偿费用的。因此，不宜将此作为国家追偿制度的主要功能。 

　　最后，还可以参考其他国家关于追偿金额的有关规定，比较、分析我国追偿制度的功能、作用。根据有关人员公开发表的论文所述，捷克赔偿法律规定：“除非劳动法有特别规定，除非过错系被迫偿人故意，国家求偿额原则上不超过已赔偿额的六分之一，以1000克郎为最高额”；俄罗斯联邦国家赔偿立法规定“致害公务员赔偿数额不得超过其月工资的三分之一，法院确定其违法后，责成其交付该损害赔偿诉讼的诉讼费”；加拿大赔偿立法规定“公务员所承担的赔偿费用不能超过250加元”。⑹可见，以上国家立法规定的追偿标准都是非常低的，并不与国家已支付的赔偿费用直接匹配。这对我们理性、客观认识国家追偿制度的功能、作用也有启示意义。 

　　通过以上观察、分析，我们不难对国家追偿制度的基本功能、作用得出以下基本认识：其一，从对责任者教育、惩戒的功能、作用上看，追责制度是主要的，追偿制度是次要和从属的，不能对追偿制度企望过大；其二，从对国家赔偿费用弥补、挽回的功能、作用上看，即使能够对责任者严格追偿，通过追偿能够获得的费用也是有限的，由此对于弥补国家赔偿费用的作用也是有限的，不能企望用追偿制度挽回国家支付的全部赔偿费用。

二、完善立法：从实体和程序上细化国家追偿制度

　　尽管国家追偿制度在教育、惩戒责任者和弥补、挽回国家赔偿费用方面的功能、作用是有限的，但不能认为它是不必要的，更不能认为我国追偿制度的功能、作用已经发挥殆尽。事实上，我国追偿制度的现状距离其应当和能够发挥的功能和作用相差甚远。 

　　首先，我国追偿制度的实施还有很大的空间。从实践来看，《国家赔偿法》实施以来，国家向受害人赔偿方面进步较大，成效明显，但赔偿义务机关向有关责任者追偿国家赔偿费用的情况非常有限。据有关权威人士披露，根据对26个省（市、区）各级财政部门的调查，2002年至2004年，向责任人追偿赔偿费用合计约217万，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3％。例如，同期湖南省的追偿率为2.64％，黑龙江省的追偿率为2.1％，北京市的追偿率为4％。部分地区追偿赔偿费用数额为零。⑺为什么立法与实践存在如此之大的反差，需要我们深入思考。 

　　其次，我国现行追偿制度在立法上确实是有问题的。从理论上和法律上讲，追偿制度是国家赔偿制度的组成部分。但客观而论，《国家赔偿法》关于赔偿部分的规定经过两度修改，比较丰富、细致，日趋完备。而关于追偿部分的规定则比较原则、笼统、粗疏。这是造成追偿难以执行、追偿效率低下的重要原因。因此，当务之急，应当对追偿制度完善、细化，使其内容明确，程序正当，标准合理，责任清楚，具有操作性。 

　　笔者认为，以下几个问题比较突出，应当尽快解决。 

　　（一）明确追偿主体的相关责任，建立追偿责任的事前制约机制 

　　根据《国家赔偿法》第16条和第31条的规定，追偿主体应该是“赔偿义务机关”。法律明确要求在赔偿受害人损失后，对于行政赔偿，赔偿义务机关“应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”，对于刑事赔偿，赔偿义务机关“应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用”。上述“应当”的要求表明，对于符合条件的赔偿案件，赔偿义务机关在对受害人赔偿后，有责任主动启动追偿程序。 

　　但是，《国家赔偿法》没有对赔偿义务机关如何启动追偿程序提出要求，更没有对其不启动追偿程序承担什么后果作出规定。国务院发布的《国家赔偿费用管理条例》对此有所规定。其第十二条规定：“赔偿义务机关应当依照国家赔偿法第十六条、第三十一条的规定，责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担或者向有关工作人员追偿部分或者全部国家赔偿费用。赔偿义务机关依照前款规定作出决定后，应当书面通知有关财政部门。有关工作人员、受委托的组织或者个人应当依照财政收入收缴的规定上缴应当承担或者被追偿的国家赔偿费用。”第十三条进一步规定：“赔偿义务机关、财政部门及其工作人员有下列行为之一，根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定处理、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其中第五项、第六项为“（五）未依照规定责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担国家赔偿费用或者向有关工作人员追偿国家赔偿费用的；（六）未依照规定将应当承担或者被迫偿的国家赔偿费用及时上缴财政的。” 

　　虽然有上述规定，但实践中追偿率如此之低，追偿额如此之少，却没有见到受到以上处理、处分的，说明这一规定缺乏制约力和强制性。同时也提出一个问题，这种事后的处理、处罚规定对于切实落实追偿制度是否确有效果？能否从事后可能发生的处理、处罚转变为在事前建立一种使赔偿义务机关不得不采取追偿措施的制约机制？笔者认为与其事后处罚不如事前制约，使赔偿义务机关从提出国家赔偿的一开始就关注、启动国家追偿制度，从而使其真正成为既是国家赔偿的主体又是国家追偿的主体。具体而言，笔者对完善立法提出以下建议： 

　　第一，在赔偿义务机关受理赔偿请求人的申请并向有关财政部门提出书面支付申请时，就应当在提交相关材料的同时，对于本起赔偿案件在赔偿费用支付后是否存在“应当”追偿赔偿费用的问题提交相关材料加以说明，即对本赔偿案件是否存在行政追偿或刑事追偿的法定事由和条件作出明确说明。如果存在法定事由和条件，应当提出追偿方案。如果不存在法定事由和条件，也应当说明理由和根据。 

　　第二，财政部门在受理并审查赔偿义务机关提出的赔偿支付申请时，不仅要审查赔偿问题，也要审查追偿问题，然后一并作出处理。对于应该进行追偿的案件，赔偿义务机关如果没有提出追偿方案或者追偿方案存在问题，有权要求其作出说明，补充材料。 

　　第三，经财政部门审查后，确认赔偿义务机关在赔偿后应当进行追偿的，赔偿义务机关在赔偿后就应当进行实际追偿，并在追偿程序完成后向财政部门上缴追偿的费用。 

　　第四，对于经财政部门审查确认应当追偿的案件，赔偿义务机关没有进行追偿或者没有完成追偿程序，追回已确定的追偿费用的，财政部门今后不再受理该赔偿义务机关的赔偿申请。 

　　总之，通过建立以上事前制约机制，由国家财政机关对赔偿义务机关在追偿问题上形成强力制约，以保证追偿制度能够落到实处。 

　　（二）理性界定追偿标准 

　　目前《国家赔偿法》没有提出具体的追偿标准，只是笼统地规定应当追偿“部分或者全部赔偿费用”。在《国家赔偿费用管理条例（送审稿）》征求意见时，曾考虑过提出一个相对确定的追偿标准，但正式通过时又取消了这一方案，采用了与《国家赔偿法》一致的应当追偿“部分或全部赔偿费用”的规定。由此引起社会上不同的反响和意见。同时，由于没有国家标准各省、自治区、直辖市在本地文件中提出了不同的追偿标准。曾有学者以此为研究对象发表了《国家追偿标准研究——以19个省、自治区、直辖市的相关规定为分析对象》的论文，指出这种做法存在的问题和弊端，提出“去除国家追偿标准的地方化，实行追偿的国家标准”，并对如何制订“国家标准”提出了应当考虑的诸多因素。⑻ 

　　限于篇幅和这个问题本身的复杂性，笔者在此不想过细谈论追偿标准问题，仅就如何制订追偿标准的原则和考虑因素提出如下看法。首先，也是最重要的，在确定追偿标准时，不应抱有试图通过追偿制度挽回国家全部赔偿费用的观念。其次，考虑到我国经济社会发展的严重不平衡性和由此使追偿标准的确定更加复杂化的因素，不宜搞统一、具体的国家标准。国家法律、法规只能提出一个确定追偿标准的框架原则和相关衡量因素。具体来讲，应当比目前追偿“部分或者全部国家赔偿费用”更加确定一些，但又不能太具体，提出明确的量化标准。可以提出什么情形下应当“追偿部分”，什么情形下应当“追偿全部”，但又不能把标准完全量化，直接用具体的金额来表达。 

　　事实上，在国家赔偿问题上，《国家赔偿法》第四章“赔偿方式和计算标准”里大量使用了“按照国家上年度职工日平均工资计算”相关的赔偿费用，包括计算“每日赔偿金”、“残疾赔偿金”、“死亡赔偿金”等，看似是一个统一的国家标准。但由于各地职工工资水平差异很大，所谓“国家上年度职工日平均工资”的标准呈现出的实际上都是地方标准。因此，追偿标准势必要考虑地方因素，而不是“一刀切”的具体、统一、量化的“国家标准”。 

　　再次，不论是确定追偿“部分”还是追偿“全部”的宏观标准，还是确定个案中追偿的具体数额，都应当注意考量以下几方面因素：其一，被追偿对象的主观过错程度，“故意”应当与“重大过失”不同；其二，被迫偿对象给受害人造成的后果程度，造成严重后果的应当与造成一般后果的不同；其三，被追偿行为在社会上造成影响的程度，造成恶劣社会影响，严重损害政府形象的应当与造成一般社会影响，一般损害政府形象的不同；其四，赔偿费用的多少，赔偿费用越多，达几十万、上百万甚至数百万的，追偿的费用应当与其成反比，只能追偿“部分赔偿费用”而且在绝对数上也应该逐渐降低；赔偿费用越少，如只有十几万或几万的，追偿的费用相应也可以提高一些，甚至可以追偿“全部赔偿费用”；其五，追偿对象的经济收入，承受能力以及对家庭生活的影响，不能因为追偿而使追偿对象及其家庭生活受到明显不利影响，对于有扶（抚）养人口的追偿对象更要特别注意。 

　　（三）科学构建追偿程序 

　　如果说在追偿主体和追偿标准两个问题上，《国家赔偿法》还是有所规定只是不尽完备的话，那么，在追偿程序上《国家赔偿法》几乎没有涉及。这也是追偿规定在实践中几乎成为“休眠条款”的主要原因。因此，科学构建追偿程序应当是完善追偿制度的重中之重。 

　　追偿程序应当包括三个方面：其一，启动程序，这个问题本文在前面谈到明确追偿主体责任部分时实际上已经论及，笔者强调的是追偿的启动不应当是在国家赔偿实施以后，而应当与赔偿义务机关向财政部门提出赔偿费用申请同步进行。其二，运行程序，即追偿程序启动后如何运行的程序，这里面核心是要赋予追偿对象享有知情权、陈述权、异议权等基本权利。其三，救济程序，即当赔偿义务机关作出追偿决定后，应当赋予追偿对象享有救济权以及承载救济权的救济程序。可以考虑赋予追偿对象具有以下权利：向追偿决定机关提出复议的权利；在经复议并维持原决定的情况下，向决定机关的上级机关提出申诉的权利；在申诉驳回后，向法院提出诉讼救济的权利。 

　　在要不要赋予追偿对象不服赔偿义务机关作出的追偿决定时，享有向法院提出诉讼的权利以及提出何种诉讼的问题上，理论界目前尚未达成共识。主要有三种观点：其一，追偿国家赔偿费用，是一种内部行政责任，不应当赋予追偿对象享有诉讼救济的权利；其二，追偿国家赔偿费用，是一种民事责任，应当赋予追偿对象享有向法院提起诉讼救济的权利；其三，追偿国家赔偿费用，既不是单纯的行政责任，也不是典型的民事责任，而是一种独立的法律责任，可以赋予追偿对象在不服追偿决定时向法院寻求救济的权利。 

　　笔者曾经撰文比较倾向第二种观点。但经过深入思考，最后还是倾向于第三种观点。首先，追偿国家赔偿费用并不是行政法上的一种行政处分，将其视为行政责任依据不足。其次，追偿国家赔偿费用，从追偿主体与追偿对象的关系以及引起追偿国家赔偿费用的事由来看，并不是产生于平等的民事主体之间和民事行为之中，确实不属于典型的民事责任。因此，将其视为一种独立的法律责任形式比较符合客观实际。对于是否应当赋予追偿对象在不服追偿决定时享有向法院提起诉讼的权利，笔者认为应当赋予其诉讼救济的权利。因为从追偿对象的个人合法收入中追偿国家赔偿费用，实际上涉及的是公民的民事权利，已经超出了内部行政责任的范畴。在公民的民事权利受到剥夺的时候，应当赋予其享有诉讼救济的权利。至于提起何种诉讼的问题，笔者认为在目前三大诉讼分类的格局下，不论从追偿主体与追偿对象的相互关系来看，还是从引起追偿的具体事由来看，与民事诉讼主体关系相去较远，而与行政诉讼主体关系比较接近，因此将其划入行政诉讼领域比划入民事诉讼领域更为合适。此外，从处理此类争议适用的法律来看，应该主要是公法包括行政实体法、行政程序法、刑事实体法、刑事程序法等，也与行政诉讼比较接近。因此，将其划入行政诉讼领域比划入民事诉讼领域更为合理。 

　　以上所述应当通过修改《国家赔偿法》或制订、发布司法解释加以解决。只有在立法上能够完善追偿制度，使其具有可操作性，才能推动追偿制度从法律条文走向法律实践，把追偿国家赔偿费用的立法规定和立法意图落到实处。

三、严格执法：以追责促追偿，切实贯彻国家追偿制度

　　法律的生命在于实施，否则，再好的法律也是一纸空文。目前国家追偿制度难以实施，未能真正发挥作用，除了以上所述认识上和立法上存在的问题外，执行本身也存在突出的问题。 

　　如前所述，《国家赔偿法》对造成国家赔偿案件有关责任者的处理包括两个方面：其一是追究行政责任和刑事责任，即在行政赔偿案件中“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”；在刑事赔偿案件中“对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”；其二，追偿国家赔偿费用的部分或全部。而且两种处理方式的适用条件和对象是完全一致的。更重要的是两种处理方式不是选择关系而是并用关系，法律的要求都是“应当”。但是，在司法实践中，不仅追偿率很低，追偿明显不足，而且追责也严重缺失。仅从一些严重刑事冤案的处理来看，比如湖北佘祥林案、河南赵作海案、杭州张高平叔侄案等，几乎没有对负有明显责任的办案人员进行追责。这是非常值得重视并应当加以解决的问题。 

　　从追责与追偿对责任者的影响来看，追责显然重于追偿。因为追责涉及行政责任和刑事责任，轻则影响责任者的仕途，重则影响责任者的命运，对当事人的影响是基础性的甚至是根本性的。而追偿并不算行政处分，只是在经济上对当事人造成一定损失。正因为如此，从追偿对象的角度来看，如果让其在追责和追偿之间选择其一，大多数人会选择追偿而不选择追责。据了解，实践中有的公职人员为了逃避追责，平息其违法行政行为或违法刑事司法行为的受害人或其家属的上访上告，宁愿自己拿钱“私了”，用自愿“被迫偿”换取被官方公开追责或追偿。 

　　此外，从追责与追偿的关系来看，追责显然是追偿的基础。如果一个公职人员因其违法行政行为或刑事司法行为造成国家赔偿而没有被追责，受到处分或刑事追究，实际上缺乏对其进行追偿的基础。因为无论追责还是追偿，都是以有关公职人员在履行职务活动中具有过错和责任为前提的。而追责的过程就是调查、确认有关公职人员在履行职务活动中是否有过错、有责任的过程。不经过这一过程就无法追责，进而也难以进行追偿。因此，在实践中，不仅没有严格追责本身就是一个问题，而且还将成为追偿的客观障碍，阻碍追偿的实施。 

　　可见，追责对于追偿的意义有三：其一，追责之于有关责任者的教育、惩戒作用要大于追偿，不予追责即使能够追偿，其教育、惩戒作用也是十分有限的；其二，追责之于追偿是基础、是条件，先予追责再为追偿，理由充分，顺理成章。其三，追责有利于促进追偿，不仅可为追偿奠定基础，创造条件，而且与追偿相互配合，共同作用，可对责任者产生教育、惩戒之积极功效。 

　　基于以上，当下首先要强化追责。客观而论，如果说实践中没有严格追偿主要是追偿制度本身不完善的话，那么，没有严格追责则主要是赔偿义务机关有法不依，主观上不积极、不主动造成的。从《国家赔偿法》的规定看，追责表现为两个方面，一个方面是政纪处分，另一个方面是刑事责任。虽然法律规定的追责主体不像追偿主体是“赔偿义务机关”那样明确，而是“有关机关”。但赔偿义务机关对于“有关机关”进行追责影响至关重要。首先，就政纪处分而言，大多数情况下，赔偿义务机关就是“有关机关”，完全有资格、有权力对责任者直接进行追责处分。即使有的赔偿义务机关不属于“有关机关”，但由于其是赔偿义务机关又是追偿机关，完全有条件、也有责任向“有关机关”移送有关材料，提出追责处分建议。其次，再从追究刑事责任来看，虽然赔偿义务机关不一定是有权追究刑事责任的机关，不能直接追究责任者的刑事责任，但是，赔偿义务机关完全有条件、有能力、有责任向有权追究刑事责任的“有关机关”报送材料，提出建议或进行报案。最后，作为赔偿义务机关和追偿义务机关，对于有关责任者是否符合追责条件的判断也是不难的。因为追偿的实体条件与追责的实体条件是完全一致的，一旦确定了一个方面，两个方面就都具备了条件。 

　　总之，从现行立法上看，追责的规定要比追偿的规定明确。同时，严格追责有利于促进追偿。因此，要有效地进行追偿，首先应该严格地进行追责。 

　　当然，抛开追责机关及有关人员对追责的主观态度不谈，仅就追责本身来看在我国现行体制下也是有难度的，主要是确定追责的对象——谁是责任者难度较大。其中在司法体制下的难度要大于行政体制。长期以来，我国司法体制中过于强调制约、监督，造成权力运行过程层级多，涉面广。比如检察机关和法院，在具体办案人员之上有部门领导、院级分管领导、院级主要领导，其上面还有检察委员会、审判委员会。很多检察、审判事务要逐级上报，层层把关。看似慎重，实则分散了责任，一旦出了问题，发生冤错案件时，确定谁应当对此承担责任就有相当难度。好在这一问题已经被发现、重视并积极采取措施加以解决。例如法院系统提出“让办案者裁判，让裁判者负责”的改革主张及相关措施。希望不仅司法机关而且行政机关都应当在权力运行体制上强化责任意识，明晰职权范围和界限，一旦出了问题，谁应当承担责任不再难确定。在此情形下进行追责至少在确定追责对象上就比较容易了。 

　　赔偿义务机关应当从维护政府公信力，树立公职人员正面形象，从严管理国家工作人员的高度认识并执行国家追偿制度。从实际情况来看，追偿制度不完备确实是追偿实践不理想、存在诸多问题的重要原因。但是，在其背后还有更深层的认识原因。一些领导干部无原则地同情、迁就有关责任人员，为其开脱责任也是很重要甚至很普遍的重要原因。比如有的以责任分散，不好认定为由，对明明应该追偿的责任者不予追偿。这种理由实际上是经不起细究的。事实上一旦作出国家赔偿决定，造成国家赔偿的原因必须查明，在此过程中有关公职人员有没有责任、有多大的责任通常已经显现。在此情况下，对有关公职人员是否应当追责乃至追偿就有了判断的基础和条件。例如行政案件一旦具备赔偿的条件，就意味着案件事实已经查清。在此基础上再认定行政追责和追偿的问题并不非常困难。根据《国家赔偿法》行政赔偿适用范围包括九种情形，而九种情形包括的都是各种“非法”或者“违法”行为，比如“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”；“非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的”；“违法征收、征用财产的”，等等。这些行为的非法性或违法性都是非常明显的，并不难以认定。只要这些事实查清楚了，在此基础上进一步认定有关人员是否具有“故意或者重大过失”并不很难。 

　　至于刑事赔偿案件中应当追责、追偿的适用条件，其违法性、危害性更加明确强烈，而且与刑事赔偿中若干具体情形的条件是完全一致的。比如《国家赔偿法》第17条规定的是国家赔偿的适用条件，其中第四项和第五项的内容是：“（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”同时，根据《国家赔偿法》第31条的规定，这两种情形也是刑事追责的条件和刑事追偿的条件。如果一个案件的受害人依法提出国家赔偿申请，经赔偿义务机关审查，确认属于第（四）项或第（五）项的某种情形，据此作出赔偿决定，那就意味着该案也已具备了对有关人员进行追责和追偿的条件。但是，实践中依据第（四）项和第（五）项的规定对受害人作出赔偿的案例并不鲜见，同时对责任者进行追责和追偿的案例却很少听说。又如根据《国家赔偿法》第31条的规定，在审理并作出赔偿决定的刑事赔偿案件中，如果发现有关办案人员“在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”，应当对其进行追责和追偿。这意味着只要认定存在贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判的行为，就应当无条件地对有关人员进行追责和追偿。在这里既没有法律上的选择余地，也没有执行上的裁量空间。 

　　综上可见，与追责难、追责少的原因一样，追偿难、追偿少的主要原因不是立法不完备，而是执法不严格。要做到切实执行追偿制度，应当高度重视并解决好赔偿义务机关特别是其中相关领导干部严格执法的主观认识和态度。 

【注释与参考文献】

　　⑴仅2013年以来就有杭州张高平张辉叔侄杀人冤案、浙江萧山五人抢劫杀人冤案、安徽于英生杀妻冤案等。 

　　⑵据《法制晚报》2013年12月20日报道，北京九名律师上书全国人大常委会，建议修改《国家赔偿法》，落实向错案责任者追偿制度。 

　　⑶参见《“国家赔偿向责任人追偿”获网民普遍支持》，《瞭望》2010年第43期，第41页。 

　　⑷参见《国家赔偿法修改获通过》，《新京报》2010年4月30日，第A08版。 

　　⑸《法制晚报》2013年12月19日报道《9名律师上书人大常委会建议追偿冤案责任人》。 

　　⑹转引自谢祥为、叶雨：《国家赔偿标准研究——以19个省、自治区、直辖市的相关规定为分析对象》，《江西社会科学》2006年第12期，第164页。 

　　⑺司杨敏、许大华、卞荣华、张德钧：《国家赔偿费用追偿问题研究》。 

　　⑻参见前引⑹，谢祥为、叶雨文，第166页。