【文章来源】中国法学网首发

【关键词】 司法管理体制 改革 法治

【作者简介】牟九安，中国监狱工作协会会员，甘肃省监狱工作协会金昌监狱分会副秘书长；专业方向：刑法学刑罚执行方向。 

    目前，随着我国（本文指中国大陆地区）市场经济体制的建立健全和经济全球化进程的不断加快以及政治民主化进程的逐步推进，社会公众对司法工作的期望值越来越高。由于在计划经济体制条件下形成的我国司法管理体制尚未根本改变，司法机关之间的关系尚未能根本理顺，致使国家司法职能的发挥还不够充分；加之司法机关及其司法人员自身的缺陷，司法腐败在一定范围内的存在，在一定程度上损害了我国司法机关的威望和公信力。为此，“健全公安机关、检察机关、审判机、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”，[1]消除司法弊端，增强司法职能，提高司法效率，确保司法公正，为在全社会实现公平和正义提供法治保障，已成为我国司法体制改革的重要任务。现就我国司法管理体制的改革谈一点粗浅的看法，供商榷。 

• 当前我国司法管理体制存在的问题和不足

   （一）有些司法机关管理等体制设立未能体现司法机关的性质，导致司法机关管理体制不顺，使司法活动难以做到独立。公安机关现行的“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制使基层公安机关的领导权过度集中于地方，始终影响着“条”得统一指挥。各级党委政府按“以块为主”的要求强调拥有对公安机关的绝对领导权，各级公安机关以“条”的要求来迅速处理大量的、复杂的公安业务问题，形成了对公安机关的多头多块领导和指挥的局面，特别是对跨区域的刑事犯罪、区域之间的重大治安问题等，往往难以做到在更大区域内的统一指挥、统一行动，尤其是一些基层公安机关领导感到为难的是，由于“条”与“块”关系不协调，上级公安机关的一些命令、指示与当地政府指令有出入或有不同要求时，基层公安机关对于执行不执行、先执行后执行无所适从，政令与警令矛盾，最终是“吃谁的饭、干谁的活”，将上级公安机关的命令、指示放在一边，或是将两方的指示通融执行，直接影响到了我国社会治安的好坏，也使各地治安状况不一，使公安机关的效能大打折扣。刑罚执行应在全国范围内是应该统一的，而却目前由不同部门和不同层次的机关行使（如按照现行法律规定，公安机关负责对有期徒刑余刑3个月以下、拘役等刑罚的执行；法院负责死刑立即执行、罚金、没收财产刑罚的执行，监狱负责死缓、无期和有期徒刑的执行），致使使刑事执行主体呈现多头执法的格局，不仅不利于法制的统一，也难以取得令人满意的刑罚执行效果。对贪污贿赂和侵权渎职案件的刑事侦查机关设置地方化，即在各级检察院内部设立，使其不可避免受到地方行政干涉和地方保护主义的干扰，也使检察机关对其自身违法犯罪活动难以做到有效监督，公正难以完全彰显，权力易被滥用。国家安全机关承担着对国家安全犯罪活动侦查的职责，其工作隐蔽性、秘密性极强，故应为国务院直属机构由中央垂直管理，可是目前将国家安全机关设置为地级以上政府的组成机构，这不利于打击危害国家安全犯罪活动的工作需要。

   （二） 有些司法机关职能不是越位就是缺位，致使其该管的没有管，不该管的却管了又管不好，影响了国家司法职能的充分发挥。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”“检察”本义是“审查被检举的犯罪事实”。[2]依此，“中华人民共和国人民检察院”是国家的审查被检举的犯罪事实的机关。“监督”本义是指“查看并督促”。[3]依此，“法律监督”是指查看并督促立法、执法和司法机关履职的活动。综上所述，我国宪法对“人民检察院”概念的外延与其赋予的内涵不一致。这不仅有损我国宪法的权威，也使我国检察院职能过宽，即不仅行使审查批准逮捕、审查决定起诉、出席法庭支持公诉的职能，还行使对国家公职人员的贪污贿赂和渎职侵权的刑事侦查职能。职能过宽不但使其分散“审查被检举的犯罪事实”的精力，而且使其对立法、执法和司法机关履职活动的“查看并督促”力不从心，这在一定程度上影响和制约其“检察”和“法律监督”效能的进一步提高。故让检察机关回归“检察”是目前检察体制改革的重要方向。《中华人民共和国宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，可是我国法院不仅行使审判职能，还行使部分刑罚执行权，故其职能不仅有违宪之举也显得过宽。同理，职能过宽不但分散审判精力，也会影响其执行刑罚的效能，这对其审判质量和刑罚执行的效能的提高均造成一定的不利影响。公安机关作为维护社会治安和公共安全的机关，由其行使部分刑罚执行权，职能显然过宽。同理，职能过宽，不但分散公安部门的维护社会治安和公共安全的精力，也会影响其执行刑罚的效能，这对其提高维护社会治安和公共安全与刑罚执行的效能均造成一定的不利影响。司法行政机关作为行使司法行政职能的机关，理应对社会法律行政事务和刑罚执行代表国家统一管理，可是目前对部分刑罚执行却无权管理，职能显然不完整。 

   （三）有些司法机关工作机制不畅，使司法机关难以做到公正和高效。我国实行的两审终审制，其审级显然过短，它既不符合国际大多数国家实行的三审终审制的做法，也使个别“冤”案在两审终审制中不见天日，正义性不足以彰显。如目前监狱内部分罪犯和社会上自由公民的申诉案件的增多，除了无理缠诉的因素外，不排除因审判级别过短，对案件的监督力度不够导致对案件的审理不公引发的申诉因素；再如近年炒的沸沸扬扬的“张氏叔侄”等案的发生也与审级过短对案件的监督力度不够因素有关。这里笔者需要指出的是一些学者认为，减少审级是为了节省司法资源，减轻人民经济负担，此说笔者不能苟同，因为法律是正义的化身，仅仅为了节省司法资源和减轻人民经济负担而缩短审级，则不符合发展社会主义法治的目的。“自己的刀刃割不了自己的把。”没有监督的权力必然会导致权力的滥用和腐败。目前，我国审执合一的运行机制不利于审判和刑罚执行互相监督；对公务人员贪污贿赂渎职侵权侦查和检察合一的运行机制不利于侦查和检察互相监督；对普通犯罪案件侦查和部分刑罚执行合一的运行机制不利于侦查和行刑互相监督。 

   （四）有些司法机关名不符实，即名称不能充分表明司法机构的性质，使社会公众对其职能和性质不能充分理解。如“监狱”一词只表明了惩罚职能，而对以改造人为宗旨的职能表明不充分，使人们对监狱的主要职能不了解，在罪犯的改造上不容易获得社会力量的大力支持。与此同时，由于古代监狱的黑暗和目前影视剧对监狱妖魔化的宣传和展示，使用“监狱”名称使人们容易和恐怖、黑暗与野蛮联系起来，因而，以“监狱”一词命名我国刑罚执行机关的名称已不适宜。如“法院”一词表明其职能过于笼统，不能充分表明法院是我国“审判机关”（如清末至南京国民党政府时期，我国的审判机关尤其是地方审判机关名称为“审判厅”，并不是法院。法院是南京国民党政府时期对升、检合一后的称呼）。如前所述我国宪法赋予检察机关的职能与其“检察”的外延和内涵不一致。

   （五）有些司法机构设置重叠，既造成部门之间职能不清又造成国家财力、人力和物力的浪费，更使司法行政效能难以提高。如司法行政部门是代表政府行使司法行政职能的部门，可是我国在各级政府部门内又设置了“法制办公室”，不但违背了政府机构设置统一、精简的原则，也使政出多门，最终违背机构设置的效能原则。 

二、对我国司法管理体制改革的几点构想 

   （一）重划职能，使司法机关各司其职。依法履行职能是国家机关履行职能的主要依据。因此，要重划职能，使司法机关各司其职。建议，将目前我国检察机关的贪污贿赂渎职侵权犯罪的侦查权分离出来，成立国家主席(既是国家机关又是领导职务)直属的“国家公职人员贪污贿赂渎职侵权侦查总局”，由其行使对国家公职人员贪污贿赂渎职侵权犯罪活动的侦查权；检察机关专司“审查被检举的犯罪事实”职能。将我国法院和公安机关行使部分刑罚执行权分离出来，交由司法行政机关行使，法院专司审判职能，公安机关专司普通犯罪活动的刑事侦查职能（对“国家公职人员贪污贿赂渎职侵权侦查总局”机关及其工作人员的污贿赂渎职侵权犯罪活动由公安机关行使，这样一方面两者互相监督，另一方面利用公安机关刑事侦查的资源提高对对“国家公职人员贪污贿赂渎职侵权侦查总局”机关及其工作人员的污贿赂渎职侵权犯罪活动侦查的效能）。这样一来，侦（主要指公安部、国家安全部和“国家公职人员贪污贿赂渎职侵权侦查总局”）、检、法、司各司其职，即侦查机关负责犯罪活动的侦查，检察机关负责审查被检举的犯罪事实，审判机关负责裁判罪（并作出刑事处罚）与非罪，司法行政机关负责执行刑罚，从而使其在刑事案件的办理中做到互相监督，相互制约，共同维护法律的正义。 

   （二）理顺体制，确保司法正义。将目前审判机关实行的四级二审制改为四级三审制，从审级上确保司法正义。除保持最高和高级审判机关保持现状外，为方便人民诉讼，在省级区域内一般以10个县（区）或口500万左右的行政区人设置一个中级审判机关，其院长由省级区域的人大选举产任命，办公经费列入省级财政预算，受省级区域的人大常委会和驻地地级区域的人民代表大会的监督，并向省级区域的人大常委会和驻地地级区域的人民代表大会作报告；初级审判机关可保持目前现状，由地级区域的人大选举产任命，办公经费列入地级财政预算，受地级区域的人大常委会和驻地县级区域的人民代表大会的监督，并向地级区域的人大常委会和驻地县级区域的人民代表大会作报告。检察机关的设置和经费来源与审判机关的设置和经费来源应为同样。司法行政机关应实行“以块为主，以条为辅”的双重领导体制，其中对中国司法鉴定管理中心、中国国际司法协助管理中心、国家社区矫正局等机构应实行省级以下垂直管理，对国家监禁矫正总局实行中央垂直管理。将目前“国家安全部”改组成由国务院直属机构“国家安全总局”，实行中央垂直管理，在省级设立“局”，在地级设立“分局”，在有些县级区域根据工作需要设立“办事处”。国家公职人员贪污贿赂渎职侵权侦查总局”管理体制与“国家安全总局”的一样。“公安机关应实行地级以下垂直管理。 

  （三）精简机构，使司法机关工作高效。将我国各级政府设置法制办公室和司法行政部门合二为一，在国务院组建主管我国司法行政职能和政府法律事务的“法务部”，并成立由“法务部”主管的中国司法鉴定管理中心、中国国际司法协助管理中心、国家法制办公室、国家社区矫正局和国家监禁矫正管理总局。将我国各级法院和检察院的警察机构改为“公安部（厅、局）驻XX法院（检察院）警戒护卫总（支、大）队”，实行“双重领导，以法院（检察院）领导为主、以公安机关领导为辅”的管理体制，取消”司法警察“这个警种；给公安部门“瘦身”，将我国各级公安部门所属的看守机构，整建制划归司法行政部门管理。

   （四）重构名称，使司法机关名副其实。将司法部改为“法务部”，法院改为“审判院”，将监狱改为“监禁矫正所”。

注释：

[1]见中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[2][3]分见中国社会科学院语言研究所语言研究所词典编辑室《现代汉语词典》[Z]商务印书馆出版1978年12月第1版第544页、第539页。