【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2015年【期号】 7

    中国共产党十八届三中、四中全会绘制了新一轮司法改革的框架蓝图。两个全会决定关于司法改革的内容，既涵盖了司法体制机制的方方面面，又涉及相互联系影响的各种因素，还关注司法权运行的外部环境，充分彰显出司法改革这一庞大工程的系统性。各项改革林林总总、蔚为大观，然则何者才是基础？全会决定并未明确。“万丈高楼平地起”，作为一项系统工程打好基础最是关键。有鉴于此，本文拟从司法改革目标方向入手，探讨司法改革基础项目设定的原则与关联因素，并指出基础项目改革的实施路径，以为改革方案设计者提供参考。

    一、司法改革目标方向与基础项目设定

   （一）司法改革目标方向解读

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”两个决定明确阐述了司法改革的目标方向：一是在制度层面，建设公正高效权威的社会主义司法制度；二是在实践层面，做到“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法权力运行机制，实现司法公正。前者既是司法改革的最终目标，亦是实现司法公正最重要的保障。后者是司法改革的直接目标，亦是评判司法制度是否公正高效权威的决定性标准。

    从用语表述及内在逻辑分析解读两个决定，三中、四中全会对公正高效权威的内涵做了具有重要意义的界定和深化。首先，评判司法是否公正的主体是人民群众。不仅是作为案件当事人的人民群众，还包括非案件当事人的普通群众。因此，司法公正必须是社会普遍认同的，反映最广大人民群众共通的正义感。也就是说只有全社会普遍认同司法的公正，才能树立司法权威，全社会普遍认同的司法权威，才是真正的司法权威。其次，具体案件的公正是司法公正的实践基础和审查标准。“每一个司法案件”的要求体现了普遍公正与个案公正的对立统一。法律面前人人平等，“王子犯法庶民同罪”，法律才有权威，法治才能施行，此为普遍公正。而通过一个个具体的案件的公正处理，才能使法律代表的普遍公正汇聚为实际的普遍公正。不公正的个案处理，影响人民群众对司法的信心，损害司法的权威。考验和审查司法是否公正只能通过对具体案件的审查来实现。因此，普遍公正与个案公正不可偏废，应追求二者的有机融合。再次，司法公正需要设定能够确保司法公正的制度加以保障。“完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督”，均反映了“以公正司法之手段实现司法公正的目的”[1]之意旨，贯彻制度公正、程序公正与法官公正、实体公正并重，以制度公正、程序公正保障法官公正、实体公正之理念。最后，在公正范畴中司法公正是社会公正的重要组成部分。四中全会决定尽管肯定“司法公正对社会公正具有重要引领作用”，反过来却意味着司法公正从属于社会公正，司法公正不仅要根据社会公正的一般原则来评判，而伦理公正、经济公正等其他类型社会公正的现实对司法公正的影响也将产生重要的影响。

    瞄准这一目标，才是设定司法改革系统工程基础项目的正确方向和有效入口。

   （二）司法改革目标实现之基础研判

    为实现司法改革的总体目标，十八届三中全会从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制及完善人权司法保障制度3个方面设定改革项目，十八届四中全会则主要从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督、建设高素质法治专门队伍等方面设定改革项目。正如习近平总书记多次指出的，上述改革项目重点在于解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。这些深层次问题直接指向司法改革目标实现之基础。

    一是拥有高素质的司法人员，最重要的是法官和检察官。改革开放、法制重建以来，司法人员水平特别是法律业务水平不断提升，但是整体素质特别是个人品行素质仍然不高，不能适应经济快速发展期和社会转型期人民群众对司法公正的需求，亦为朝野共识。作为司法官必须更加娴熟地掌握法律这门“善良与公正的技艺”，既要以专业的眼光审视手中的案件，准确适用法律，也要知人阅世、通晓公序良俗，积极回应普罗大众的正义感；既要坚守法治精神，铁面无私、严格执法，又不能机械司法，而要妥切地调和普遍公正与个案公正的可能冲突，平衡个案的特定后果和系统性后果；[2]既要恪守中立原则，不偏不倚，遵守法定程序，又要正确行使职权，依法最大限度地实现实质公正，避免司法成为强者通吃、弱者有理也输的游戏。司法权威的树立，只有依赖高素质的法官，只有高素质的法官才能赢得人民信赖，才能树立起真正的法律权威、司法权威。

    二是提供法官依法独立审判的环境。司法权是一种判断权，高素质的法官有能力作出高质量的裁判。不过，倘若存在外部带有强制力或威慑力的干预，法官就可能迫于此种强制力或威慑力，屈从或顺从他人的判断，从而无法作出良好的裁判。因为干预者未必完全是出于公心，即便出于公心，但其判断违背审判的亲历性，自身素质也未必可与法官等量齐观。因此，必须从各种条件上保证高素质的法官能够独立负责地审理案件、作出裁判，即三中全会提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”。此一说法虽然尚未明示“法官独立”，但仅剩一层窗户纸，一定程度上表明依法独立行使审判权的主体不仅指法院，亦应当涵括法官。就当下而言，司法地方化和司法行政化这“两化”是非法干预审判权独立行使的最基本因素。而司法行政化主要存在于司法系统内部的运作中，而司法地方化又通过司法行政化这一管道实现对司法活动的干预。形象地说，一是法院内部级别高的领导对级别低的法官有较大的管控权，二是地方领导凭借对人、财、物的掌控影响和制约法院，进而通过法院内部的行政化管理关系干预案件处理。解决司法行政化问题的关键在于理顺内部人事管理关系、改革审判权运行机制，相对容易达成。而司法地方化问题涉及宪法和基本法律对司法权的配置安排，化解起来盘根错节、千丝万缕，需要通盘考虑。

    三是有效的监督制约。高素质的法官和依法独立审判的环境只是解决了“能为”和“可为”的问题，而如何防范和制约司法人员不当行使职权，令其“为所当为”，亦至关重要。就此而言，现今对司法人员的监督不可谓不多、不可谓不广，人大监督、检察监督、纪律监督、社会监督等多管齐下，审级监督、司法公开、流程监控、错案追究等多措并举，然而成效始终不彰，司法腐败问题依旧较为严重。用高素质、操守好的法官逐步替代能力弱、品质差的法官，当然有助于缓解司法腐败。针对法官个人滥用权力、违法用权的问题，只要加强监督并实行“零容忍”，也有望获得解决。但要从根本上解决司法不廉问题，最难突破的障碍和阻力仍源于尚未革新的司法体制，其中最关键的同样是引发司法地方化和司法行政化的那些制度安排—它们极大地限制了监督制约机制效能的发挥。

    二、司法改革制度基础设定

   （一）司法改革基础项目设定之原则

    一是“支柱原则”。即基础项目对司法改革目标的实现起着最直接的决定性作用，可谓“牵一发而动全身”。而非基础项目虽然可能有助于促进司法公正，但只是间接地、辅助性地起作用。就前文所述司法改革目标实现的基础而言，提升法官队伍素质的途径无非两种：一是在职教育培训，二是直接遴选高素质的法官。但是，前者的作用有限，更重要的应是后者。[3]因此，法官遴选制度应是司法改革基础项目。从塑造法官依法独立审判的环境看，人财物受制于地方是法院及其法官无法依法独立行使审判权的关键原因。要让法院及其法官摆脱地方控制和干预，最根本的是改革司法管辖制度，构建与行政区相分离的司法管辖区。就此，司法管辖区的设立亦应是司法改革基础项目。

    二是“地基原则”。即司法改革基础项目应先于非基础项目推进落实，非基础项目的开展应建立在基础项目完成的前提下，或者应根据基础项目的落实进度协调推进。虽然非基础项目具有相对独立性，单独实施非基础项目也有可能在边际上改进司法表现，但正所谓“基础不牢、地动山摇”，基础项目制约着并最终决定着非基础项目发挥作用的范围和限度。例如，法官员额制、立案登记制、审判权运行机制等改革固然重要，但倘若法官队伍整体素质不变，遴选机制没有完善，进入员额的法官就不一定是相对素质较高的。而素质较低的法官占据员额后，必然会在相当长时期内影响整体素质的提升；倘若司法裁决权仍然受到压力或威慑，即便进入立案仍难保证获得公正裁判，无法真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。

    三是“框架原则”。即基础项目从根本上决定了司法改革的框架边界和容量限度，司法改革应当围绕基础项目而展开，非基础项目应当与基础项目匹配、衔接、配套。例如，只有确定了遴选法官的素质标准，才能科学设定收入保障水平—过低的保障水平可能无法吸引或留住高素质的法官，而过高的保障水平则是对财政资源的浪费。又如，一旦实行司法管辖区与行政区相分离，法官的任命，法院人财物的管理，对司法的人大监督、纪律监督等制度必然需要调整、重构。再如，法院脱离地方行政统管之后，院长、庭长等将不再参与各种地方事务和活动，从而有更多的时间精力投入到办案主业，这会直接影响其办案任务的确定以及法官员额的配置。

   （二）司法改革基础项目设定之现实价值

    在中央的有力推进下，各项改革任务正在紧锣密鼓地不断落实。仅中央全面深化改革领导小组自2013年12月30日成立至今，召开的十二次会议几乎每次都有专门的司法改革议题，并通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》、《关于设立知识产权法院的方案》、《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》、《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》、《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》、《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》、《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《深化人民监督员制度改革方案》、《人民陪审员制度改革试点方案》、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》等10多项司法改革专门方案。这种进展速度充分体现了中央对司法改革前所未有的重视程度。尽管如此，在已经公布了司法改革顶层设计方案的背景下，现实改革依然无视总体设计沿着老路执行“成熟一个，制定一个”的“既定”路线图。此种推进模式固然有“快出成果”的优点，却不一定符合科学改革的要求。正是由此才凸显出设定司法改革基础项目的紧迫性及其价值所在。

    一是明确改革的系统性，避免碎片化推进。以往的司法改革，缺少价值目标指引和整体规划设计，从宏观上呈现出零打碎敲、杂乱无章的态势。[4]本轮包括司法改革在内的全面深化改革，中央多次强调要更加注重改革的系统性、整体性和协调性。而四中全会对司法改革也做了非常系统的规划和部署。不过，司法改革的系统性不仅要体现在规划的系统性上，落实的系统性亦极为关键。首先要把握各改革项目之间的关联性，厘清它们之间的相互联系和相互作用。以法官管理制度为例，法官遴选制度旨在遴选出高素质的法官，法官员额制的理论前提之一就是作为法官候选人的高素质人才有限；而之所以要提高法官职业保障水平，部分原因也是因为法官“少”（员额制）而精（高素质）。其次，要把握各改革项目之间的层级性和时序性。“九层之台，起于累土”。先做好基础改革项目，整体改革才能“拾级而上”、顺利登顶。以司法管辖制度为例，如果司法管辖区与行政管理区从部分分离逐步走向全部分离，则人财物管理、监督职业机制等就必须对应跟进或同步推进。否则，非基础项目各自为政、自说自话、自成一体，就会出现原定的方案不适应司法管辖区设立后的现实，导致来回折腾甚至产生新的改革阻力，加大改革难度，延缓改革目标实现。

    二是抓住改革的关键点，区分轻重缓急。司法改革任务庞大繁重，改革项目实施者的时间、精力、智力、财力等各种资源都是有限的，所以要把有限的资源首先用在解决最基本、最关键的问题上，绝不能错失了千载难逢的司法改革良机。比如，时下各界极为关注的法官员额制问题，中央政法委书记孟建柱指出员额制“关系到司法体制改革成败”，显然非常重要。虽然中央强调要让高素质的人进入员额，但在实际操作中，却出现了保守的倾向：“尽可能不触动利益格局，力求平稳过渡”很可能成为多数试点法院的最终选择。不难预见，此种选择很难选出真正高素质的法官。这无疑与“让最优秀的专业人才担任法律判断者的工作”[5]的改革目标背道而驰。出现这种情况，恰恰是没有首先解决或没有解决好法官的遴选问题，出现了为实现员额而设定遴选机制的本末倒置。

    三是正视改革的持久性，防止急于求成。司法体制改革涉及司法制度的方方面面，其中问题千头万绪，本来就不可能一蹴而就。其“牵涉面甚广，牵扯利益甚众，政策导向与法律导向相互交织，具有牵一发而动全身的作用，不可率尔操觚，必须经过审慎试错”。[6]“罗马不是一天建成的”，我们必须做好打持久战的准备。就此而言，现今各试点法院均设置3到5年的过渡期，这种过渡期应视为仅具有规划性质，而不具有强行性。法官员额制或许能够以行政化方式强行落实，却未必就能带来一支高素质的法官队伍。纸面上或许能够实现“由裁判者负责”，“没有签审的签审制”、法官外衣下的行政官却可能在实际中去而复返。[7]传统上我国司法的地盘是一个开放式营地，几乎无限制的吸纳了大量的各色人等进人，法官的存量很大，高素质的人才实现新陈代谢需要时间；司法地方化附着其上的体制安排根深蒂固、犬牙交错，“剪不断，理还乱”，需要稳打稳扎、水滴石穿的耐心。基础改革项目尚需如此，建基其上的其他改革项目更不能急功近利。

    三、司法改革基础项目之实施设计

    综据前述，我国司法改革的基础项目应设定为司法管辖区的设置及法官遴选制度的建立，二者应为司法改革的两个基础项目。司法管辖制度改革是设置不与行政区相对应的司法管辖区，法官遴选制度改革则应聚焦法官遴选委员会的设计。

   （一）司法管辖区之设立与实施

    十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。北京和上海已经分别设立了跨行政区划的人民法院和人民检察院。目前的改革思路主要是改造现有的铁路运输法院，使之成为跨行政区划法院。[8]可以说，“适当分离”已经为独立于行政区的司法管辖区的设定提供了改革依据。而主要办理跨地区案件的跨行政区划法院，将来亦当可以根据需要扩张到管辖普通案件。设立司法管辖区的主要理由为：一是从确保依法独立公正行使审判权的要求看，设立与行政区脱钩的司法管辖区是必然趋势，是从根本上破解司法地方化难题的不二选择。二是从司法权的性质看，习近平总书记指出：“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[9]通过修改现行法律甚至在必要时修宪，法理上依据充分。三是从世界法治文明看，司法管辖区与行政区全部或大部分分离是法治发达国家的共同经验。四是从已有司法实践看，我国一些专门法院长期从事跨行政区划的司法管辖，较好地排除了地方的干扰，裁判相对公正。

    就司法管辖区的实施而言，由于涉及大范围的机构、人员、资源重组以及包括管辖制度在内的诉讼制度的对应调整，只能稳步推进，必要时先开展试点工作。具体来说，笔者建议可以分两步走。第一步，是把中级法院和基层法院逐步调整为跨行政区划法院。由于目前司法地方化和司法行政化在省级以下司法机关中更为严重，[10]此类机关先行一步有其必要性和合理性。跨行政区划法院的组成方式可以灵活多样，既可以两个市设一个中级法院、两个县设立一个基层法院，同时更多地设置人民法庭作为基层法院的派出机构，也可以不改变现有的法院设置，而将全国划分为3000个左右司法管辖区，5至10个司法管辖区配一个中级法院。司法管辖区的设置主要考虑方便人民群众参与诉讼，以及地理上与行政区不完全重合，以有效避免地方行政权正式或非正式的控制或干预。可以用3至5年左右的时间完成第一步改革。第二步，是把高级法院逐步调整为跨行政区划法院，或在全国不以省而以大区设法院，两个或三个省设一个高级法院；或是按照上述司法管辖区划分，每10至15个中级法院管辖区设置一个高级法院。前一种操作方法下，可以整合最高人民法院巡回法庭和高级法院，令最高人民法院巡回法庭转变为合并后的高级法院本部，原有的高级法院可转化为高级法院分院。在完成第一步改革之后，可以再用3至5年的时间完成第二步改革。

    （二）法官遴选委员会之设立与实施

    中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出要在省一级设立法官遴选委员会。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出要“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选”。按照最高法院的定位，法官遴选委员会的主要职能是遴选初任法官、上级法院法官以及择优选升高级法官。法官遴选委员会从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。[11]为真正选出高素质的法官，法官遴选委员会的设立还需解决好以下两个关键问题。

    一是政治标准与专业标准的关系问题。该问题集中体现为党的干部管理体制与法官遴选机制的衔接问题，焦点是要将法院领导（主要是院长、副院长、庭长、副庭长）的选拔任用与普通法官的遴选区别对待。从改进和完善党对司法工作的领导方式的角度考虑，法院领导干部严格执行党管干部原则，由党的组织部门直接管理，适用现行的党政干部选拔任用机制，采取民主推荐、组织考察、民主集中决定等程序选拔任用。与手握健康生命的医生和教书育人的教授一样，法官也是一个依据法律掌握生杀予夺权力解释法律和适用法律的技术工匠，法官的选任和等级晋升，应参照医生、教授等专业技术人才的选任和职称评定办法，突出法官的专业性、技术性。当然，法官也应和医生、教授一样，在职称晋升和评定时重点考核他的个人品行。这样做既坚持了党对法院工作的政治领导、思想领导和组织领导，又避免过度强调法官的政治性而忽视其专业性。

    二是法官遴选的公正性问题。法官遴选必须以程序公正确保实体公正。首先，遴选委员会及其委员的产生。法官遴选委员会必须是独立的权威的专业机构，其成员应当在有一定社会威望、职业道德高尚、专业地位权威的人员中产生，比如，可以由法官、检察官、律师、法学教授等法律专业人士组成。法官依然由人大常委会任命，遴选委员会应当设在人大常委会，委员通过人民代表大会选举产生。其次，遴选委员会的工作机制。法官遴选委员会向人大常委会提出法官任命建议名单。法官任命建议名单由法官遴选委员实名投票产生。实名投票表格向社会公开，遴选委员有义务接受任何公民的质询和监督，质询答复应当面对媒体公开。以此强化遴选委员的责任，防止权力滥用。这一改革需要相应修改宪法和法律，可以用3年左右的时间完成此项改革。

【注释】 *董皞，广州大学副校长，研究员，法学博士；郭建勇，武汉大学博士生，广东省珠海市中级人民法院研究室副主任、法官。本文为2011年国家社科基金重大招标课题“我国司法体制改革评价指标体系研究”（项目编号：11＆ZDO55）的中间成果。课题主持人：董皞。

[1]董皞：“司法功能与司法公正、司法权成”，载《政法论坛》2002年第2期。

[2][美]理查德•波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第186页。

[3]苏力：“法官遴选制度考察”，载《法学》2004年第3期。

[4]夏锦文：“当代中国的司法改革：成就，问题与出路”，载《中国法学》2010年第1期。

[5]季卫东：“司法体制改革的关键”，载《东方法学》2014年第5期。

[6]秦前红：“司法改革要谨防‘撕布效应”’，载《检察风云》2014年第巧期。

[7]周永坤：“司法的地方化、行政化、规范化—论司法改革的整体规范化理路”，载《苏州大学学报（哲学社会科学）版》2014年06期。

[8]李少平：“全面推进依法治国背景下的司法改革”，载《法律适用》2015年第1期。

[9]习近平总书记2014年1月7日在中央政法工作会议上的讲话。

[10]赵兴洪：“司法区划分基本问题研究”，载《西南农业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

[11]贺小荣、何帆：“深化法院改革不应忽视的几个重要问题”，载《人民法院报》2015年3月8日第5版。