陈春梅：俄罗斯法院经费制度：联邦制国家的另一种类型

admin 在 2016-04-19 00:00 提交

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【作者单位】最高人民法院办公厅

【文章来源】《人民法院报》2016-04-15

法院经费制度的主要内容

俄罗斯联邦法院经费实行中央统一保障的体制，全国法院经费基本上由中央财政调拨和支付，法院经费预算由联邦会议集中审议批准，法院在经费预算编制和管理方面占据主导地位。

1.编制法院经费预算草案。

俄罗斯联邦法院经费预算由联邦政府财政部门负责汇编。法院经费预算与政府部门的经费预算分别编制，在联邦预算中单独列支。政府财政部门在起草法院经费预算方案时，需要与联邦最高法院和联邦宪法法院进行充分沟通和协商，认真听取他们关于法院经费预算的意见和建议。

2002年通过的俄罗斯司法机构组织法，确立了司法机关实行高度自治的原则。全俄法官代表大会是俄罗斯全国法官的最高自治机构，享有对包括法院经费预算在内的全国法院重大事项作出最后决定的权力。其成员由联邦最高法院院长和联邦宪法院长，以及一定数量的法官代表组成。该大会选举产生法官委员会，作为全俄法官代表大会的执行机构，每半年召开一次会议。全俄法官代表大会和法官委员会对全国法院经费预算进行总体规划。

1998年经俄罗斯联邦会议批准，成立俄联邦最高法院司法总局，作为联邦最高法院的直属机构。法官委员会日常工作由联邦最高法院司法总局负责。司法总局的一项重要职责就是处理联邦法院的司法行政事务，保证联邦法院的正常运转。起草全国法院经费预算计划工作，实际上由联邦最高法院司法总局具体承担。

在编制每年的法院经费预算时，地方各级法院首先提出本级法院的经费需求申请，并逐级呈报给上级法院。联邦主体法院的司法经费预算方案由联邦主体法官代表大会讨论确定。联邦最高法院司法总局根据地方法院报送的经费需求计划，按照规定的经费科目，提出当年度全国法院经费预算的初步方案。联邦最高法院院长和联邦宪法法院院长将经费预算初步方案提交给法官委员会进行讨论和审议。法官委员会审核同意后，法院经费预算初步方案报送给联邦政府。

联邦政府收到法院经费预算方案后，根据国家财政政策和当年度国家财政经费的总体安排，对联邦最高法院提交的司法经费预算方案的内容进行研究和审核。

联邦政府在编制法院经费预算草案时，一般会充分尊重联邦最高法院提出的经费预算要求，通常要与俄联邦宪法法院院长、联邦最高法院院长，以及俄联邦最高法院司法总局局长和法官委员会负责人共同商定。

按照俄罗斯联邦法律的规定，如果财政预算要减少法院经费预算，应当征得全俄法官代表大会或法官委员会的同意。联邦政府编制完成法院经费预算草案后，将其纳入联邦财政总体预算草案，一并提请联邦会议审议。

2.审议法院经费预算。

俄罗斯联邦法院经费预算草案需要经过国家议会审议通过，这是保证其具有法律约束力的必经程序。国家议会审议法院经费预算方案，采取国家杜马和联邦委员会分别审议的方式进行。

法院经费预算草案首先提交给国家杜马审议，国家杜马全体会议三读通过法院经费预算法案，之后，需要提交俄联邦委员会审议批准。俄联邦委员会设有预算委员会，具体负责对法院经费预算法案进行审核，并提出审核意见。政府财政部门代表还要在联邦委员会全体会议上，就法院经费预算编制的主要内容和其合理性，向全体委员进行解释和说明，并且回答委员们提出的询问。经过讨论和审议，联邦委员会批准通过法院经费预算案。如果国家杜马和联邦委员会在法院经费预算问题上产生不同意见，两院可以成立协商委员会，就法院经费预算问题进行充分沟通，以消除存在的分歧，取得一致意见。

如果政府和法院在司法经费预算方案上持有不同见解，在议会审议法院经费预算草案时，联邦宪法法院、联邦最高法院、法官委员会派出的代表，以及联邦最高法院司法总局局长，有权参加议会上下两院关于法院经费预算草案的讨论，并向其解释和说明法院提出的法院经费预算方案的合理性。国家议会作出最终决定。法院经费预算案经过议会上下两院通过后，还需要最后提交给总统签署，才能具有正式的法律效力。

这里需要说明的是，俄罗斯联邦财政预算一般为3年期规划。但是，为了应对国际国内经济形势的压力，2015年俄罗斯政府决定，从2016年起，俄罗斯联邦财政预算调整为年度财政预算，实行一年一度财政预算的做法。因此，法院经费预算草案以后每年度都需要提交议会审议批准。

3.执行司法经费预算。

俄罗斯联邦法院享有独立的经费预算执行权。法院经费预算经联邦议会批准和总统签署后，政府财政部门应当按照规定落实法院经费预算法案。俄联邦法院的行政事务以前由司法部负责，成立俄联邦最高法院司法总局后，为法院提供经费管理和服务的职责转由司法总局行使。

联邦最高法院司法总局具体负责联邦法院的经费分配和管理。联邦政府财政部门直接将法院经费拨付给联邦最高法院司法总局，再由司法总局统一下发给各级地方法院使用。联邦最高法院司法总局及其在地方法院设立的下属机构，统一承担各级法院的财务、装备、后勤、行政等保障工作。

俄联邦最高法院司法总局收到联邦财政预算拨款后，按照经费的性质和用途，及时将经费拨付给各联邦主体法院、地区法院以及军事法院和专门法院。司法总局内设财经委员会、审计官办公室、建筑及设施使用办公室等机构，具体承担法院经费管理和运行职责。

俄罗斯联邦法院的基本建设（包括新建法院）和设备配置由俄最高法院司法总局直接负责。对于地方法院日常经费及数额较小的支出，司法总局及其分支机构负责人可以直接决定；对于数额较大的经费支出，司法总局要同法官委员会协商确定。联邦最高法院司法总局依据联邦法律，为法官、退休法官及他们的家人、法院人员提供住房、医疗和度假的设施。

治安法院是俄罗斯联邦最低一级法院，由各联邦主体自行设立。治安法院由联邦主体议会产生，治安法院的法官由联邦主体的立法机构任免。但是，治安法院法官的工资仍由联邦财政负担，其他经费由联邦主体负责保障。

联邦最高法院司法总局负责法院经费预算控制、执行效果的监督检查，并向法官委员会报告有关情况。当然，俄联邦中央财政监察部门也有权对法院经费预算的执行情况进行监督。除此之外，其他机构和个人无权监督法院经费支出情况。

在财政年度结束时，俄联邦最高法院司法总局制作法院经费预算执行情况的报告，通过政府财政部门提交给国家杜马和联邦委员会。国家杜马和联邦委员会依照法定程序对法院经费预算进行审议。法院经费决算报告审议通过后，法院经费预算执行完结。

法院经费制度的基本特点

从上述内容中，可以看出，俄罗斯联邦法院经费制度具有不同于其他联邦制国家的几个明显特点：

1.实行中央财政统一保障体制。

俄罗斯联邦对法院经费采取由中央财政统一保障的体制。全国各级法院经费预算由中央财政单独列支，国家议会审议批准，联邦财政集中拨付。

俄罗斯宪法对此作出明确规定：法院经费只能来自联邦财政预算。1999年俄罗斯联邦通过了法院经费法，进一步规定所有法院经费都应当来自中央财政，不受地方财政制约。即使有的地方政府自愿为当地法院提供经济帮助，也必须经过联邦最高法院司法总局对其帮助的动机和目的进行严格审查。

法院经费由联邦财政一级保障的具体制度，改变了过去法院经费实行分级保障的做法。俄罗斯联邦法院系统虽然存在四级法院体系，但是，各级法院的司法经费预算都由联邦最高法院统一提出方案，经政府部门纳入国家财政总预算，并且由国家议会统一审议批准实施。在这种情况下，各级法院维持正常司法活动的经费完全由联邦财政集中保障，彻底摆脱了地方法院与同级政府之间在经费问题上存在的任何关系，各级地方政府无权干预和控制当地法院的经费规模和经费支出。

虽然各联邦主体享有高度自治权，但是，联邦主体议会不能决定联邦主体法院的经费预算，联邦主体法院经费预算由国家议会审批，而不是由联邦主体财政预算支出。即便是作为联邦主体区域内的基层法院，治安法院的法官工资也由国家财政统一供给，与联邦主体财政没有任何联系。

俄罗斯联邦法院体系法明确规定：联邦法院和治安法官的经费由联邦预算支付；刑事陪审员、人民陪审员、仲裁陪审员参加审判活动时候的费用由联邦财政预算支付。因此，俄罗斯联邦法院经费实行的是中央财政统一保障的制度，全国各级法院经费开支都由中央财政负担。

2.以保障司法权独立行使为目标。

近年来俄罗斯司法改革的一个重要目标，就是从制度上保障法官依法独立行使司法权。俄罗斯联邦法院经费制度就是紧紧围绕这一目标逐步建立起来的。

俄罗斯联邦法院经费来自联邦预算且单独列支，由中央财政统一拨付，其根本目的就是为了从根本上保证法院和法官按照联邦法律独立地审判案件，排除任何外界的干扰和控制。俄罗斯联邦法院体系法明确规定：根据联邦法律，法院的经费必须保障法院充分和独立地行使审判权；联邦宪法法院、联邦最高法院的经费，根据联邦法律的规定在财政预算中单独建立。

俄罗斯以法律形式明确规定，法院经费预算原则上不得减少。如计划削减5%，需由俄罗斯联邦法官委员会批准；如计划削减10%，需召开全俄法官代表大会紧急会议批准。俄罗斯法院经费制度始终是以保障实现法院和法官独立审判为目标，这是俄罗斯联邦法院经费制度的明显特点。

3.法院经费管理权与审判权相互分离。

俄罗斯联邦法院体系法明确规定：联邦宪法法院和联邦最高法院的活动由其自身设立的机关保障；其他普通管辖权法院活动保障由联邦最高法院的司法总局行使。

俄罗斯联邦最高法院司法总局是独立法人单位，其局长由联邦最高法院院长在听取法官委员会意见后任免。司法总局局长受联邦最高法院院长的领导。司法总局总部设在莫斯科，在各联邦主体法院都设有分局。司法分局局长由司法总局局长商当地法官委员会确定，由司法总局局长任命。

司法总局及其分局的职责是，负责处理法院所有的司法行政事务，如人财物保障、法院基础设施建设维护、法官培训、国际交流、信息化、司法公开等。司法总局内设财经委员会、审计官办公室、建筑及设施使用办公室等16个职能部门。司法总局及其分局的工作人员为国家公务员，拥有专业级别和专业称号。其工作人员的选任、级别和工资待遇，参照政府公务员管理。因此，俄罗斯联邦法院经费管理权与审判权是相互分离的。

法院经费制度的内在意蕴

俄罗斯法院经费制度是在司法改革过程中不断健全和完善的。俄罗斯联邦法院经费制度的内在意蕴值得认真思考。

1.法院经费应当由中央财政统一保障。

法院经费联邦财政预算保障，这俄罗斯联邦宪法规定的一项重要原则。无论是联邦宪法法院和联邦最高法院，还是各联邦主体法院，其司法经费都由中央财政统一负担。全国各级法院经费预算由中央财政部门编制，国家议会集中审议决定，中央财政统一分配。即便是最低层的治安法院，其法官的工资也由中央财政支付。

法院经费由中央财政统一保障，是国际社会的通行做法，符合司法的基本规律。因为司法权从性质上看属于中央事项，不论法院设置在哪个地方，都应当是国家的法院，而不是地方的法院。

按照事权属性与支出责任相一致的原理，全国各级法院的司法经费应当纳入中央财政预算统一保障。只有这样，才能从根本上排除地方政府和外界力量对法院依法独立裁判案件产生的干扰，保障法院公正行使司法权。因此，即使是基层法院的法官工资，也应当从中央财政经费中支出。

至于基层法院的其他经费项目，可以考虑由地方加以保障。因为在联邦制国家，各个联邦主体享有高度自治权，基层法院通过审判工作为地方经济发展提供司法保障。在这种情况下，可以允许地方财政对基层法院建设经费和业务经费等经费项目，承担适当的支出责任。这种经费支出安排，不会从根本上动摇法院依法独立行使司法权的基础。

法院经费制度应当保障实现司法权独立。

实现司法权独立是俄罗斯司法体制改革坚定不移的方向。俄罗斯法院经费制度始终将保障法院独立审判作为根本宗旨。

俄罗斯联邦宪法规定，联邦财政预算对法院的拨款，应当能够保障法院依照联邦法律的规定，充分和独立地行使司法权。实现司法权独立必须提高法官的独立地位。为此，俄罗斯联邦法官地位法规定，法官在行使司法权时不受任何人的支配。同时建立法官职业保障制度，规定了法官的任免条件，法官的物质保障，法官离任的权利，法官及其家庭成员的社会保护措施，以及法官的自治组织等。

俄罗斯联邦法院体系法也规定：司法权独立于立法权和执行权；法院独立行使司法权，只服从宪法和法律，不取决于其他任何意志；参加审判活动的刑事陪审员、人民陪审员和仲裁陪审员只服从宪法和法律；俄罗斯联邦不能颁布废除或者降低法院和法官独立性的法律与其他规范性法律文件；法官不被撤职，不经其同意，法官不能被任命（选举）担任其他职务或者调任其他法院。

为了实现司法权独立，必须建立独立的法院经费制度。没有独立的司法经费制度，就不可能真正实现司法权独立。充足的法院经费是保证法院独立公正行使审判权的重要基础，其中经费预算独立是法院经费独立的核心和关键。俄罗斯联邦在司法改革的过程中，通过艰难的工作，已经基本建立了独立的法院经费预算体系。实践证明，法院经费独立是司法权独立不可或缺的元素。

3.法院经费管理权应与审判权相互分离。

俄罗斯联邦法院经费管理事务原来由国家司法行政部门——司法部负责，从1997年1月1日开始，法院经费管理权由法院独立行使。同时，在联邦最高法院成立司法总局，具体处理联邦法院系统的法院经费管理等司法行政事宜。因此，俄罗斯联邦法院经费管理同审判业务是两个相互分离的体系。这种分离体现在两个方面：

一是外部分离，即法院经费管理职能从国家司法行政机关中分离出来；二是内部分离，即法院经费管理职能与司法审判职能相互分离。但是，这种法院经费管理职能与司法审判职能的分离具有相对意义。

因为涉及法院经费编制和管理的重大事项，都由全俄法官代表大会和法官委员会作出最终决定，联邦最高法院司法总局应当执行决定，不能擅自变更决定内容。所以法官在法院经费管理方面仍然占据主导地位，具有决定性作用。从世界其他国家的情况来看，法院经费管理权与司法审判权相互分离的制度安排，能够最大限度地保证法院独立公正履行司法审判职能，是一种较为科学合理的制度设计。

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