【作者简介】上海市人民检察院未成年人刑事案件检察处处长；上海市人民检察院未成年人刑事案件检察处干部

【文章来源】《青少年犯罪问题》2016年第1期

    为顺应司法改革的要求，助力未成年人检察制度的发展与完善，2015年5月9日，由上海市人民检察院、北京师范大学少年司法与法治教育研究中心、上海市法学会未成年人法研究会共同举办的“未成年人检察制度改革与发展研讨会”在上海顺利召开。中央司法改革领导小组办公室副主任、中央政法委政法研究所所长黄太云，全国人大内务司法委员会工青妇室主任秦剑，最高人民检察院公诉厅副厅长张相军，上海市人民检察院副检察长陈辐宽，上海市人民检察院副检察长周永年等领导，以及中国刑事诉讼法研究会会长、中国政法大学诉讼法研究院院长卞建林教授，北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授，复旦大学司法与诉讼制度研究中心主任谢佑平教授，中国社会科学院法学研究所研究员王敏远教授，中国社会科学院法学研究所诉讼法室主任熊秋红教授，上海市法学会未成年人法研究会会长、上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授等专家出席了本次研讨会，来自京、沪、苏、浙、川、甘、粤等十余个省市检察机关的相关负责人与来自上海市高级人民法院、上海市公安局、上海市检察院、上海市司法局、上海市教育委员会、共青团上海市委员会等机关、团体相关部门的负责同志，以及上海各区县未检工作的检察官代表100余人参加了本次研讨会。

　　与会代表集中围绕“未成年人检察制度改革与发展”这一主题，分别就“司法改革背景下的未成年人检察机构”、“司法改革背景下的未检办案组织及模式”、“未成年人检察职能之探索”及“未成年人检察社会支持体系之完善”等四个议题进行了全面分析与深入的探讨。

一、司法改革背景下的未成年人检察机构

　　上海市人民检察院未检处副处长吴燕认为，在大部制改革背景下，独立设置未检机构有必要性和可行性。一是未检工作的特殊性决定了未检工作必须走专业化发展的道路。二是上海及全国未检工作经验充分证明，机构独立化水平是衡量未检工作发展程度的一个重要指标。三是有利于完善我国未成年人司法保护制度，是建立健全办理未成年人刑事案件配套工作体系的基础，也可以为未检制度乃至检察制度的改革完善提供重要的平台。“大部制”改革不能理解为完全按照业务种类搞“一刀切”，未检工作涵盖侦监、公诉、监所、社区检察甚至民检、控申等业务，无论将其归并到哪一个“大部”，都将削弱甚至抹杀未检工作的完整性和专业性，并造成其中某部分业务工作的弱化，最终导致未检工作的倒退。因此，在大部制改革背景下，保持未检机构的独立设置，有三种设想：一是考虑设置独立的“未成年人检察部”，与公诉部、监督部等“大部”并列；二是设置独立的“特殊检察部”，与其他“大部”并列，将所有适用“捕诉监防一体化”工作模式的特殊案件检察官专办组划入该部；三是在其他“大部”之外，设立独立的未检主任检察官办案组，直接受检察长领导。吴燕提出，第三种模式率先探索检察长直接领导检察官办案的“扁平化”模式，是未检工作在司法改革中探路者作用的集中体现。

　　北京市人民检察院未检处处长岳慧青首先探讨了司法改革背景下的改革思维的问题。检察机关应将改革的重点放在法律监督的薄弱部门以及新兴的业务领域，比如民行、未检、知识产权、金融检察等。少年司法同仁应当树立少年司法共同体的意识。少年司法的同仁应齐心形成合力。其次，就改革模式而言，她主张在“大部制”的前提下，自下而上设立专门的未成年人检察部，履行捕诉监防四项职能，并重点强调“监督”的职能，将与未成年人案件相关的各种监督职能纳入职能范围。

　　四川省人民检察院未检处处长罗江结合四川省院自2014年单独设立未检处以来的全省未检工作开展情况重点阐述了设置了独立未检机构地区的实际效果：一是未成年人案件办案质量较好；二是能够对涉案未成年人开展有效帮教；三是能够有效加强未检问题的研究，且创新工作开展情况较好；四是对于少年司法的理念贯彻落实程度更高；五是能够撬动其他单位、团体，更容易整合其他资源参与未成年人保护工作，并形成保护合力。

　　上海市徐汇区人民检察院未检科科长季冬梅在对未检机构定位、未检工作理念等问题正本清源的基础上，提出司法改革背景下未检机构职权不仅应当巩固“未检一体化”建设前期成果，将审查逮捕权、审查起诉权、法律监督权、帮教回访、法治教育、综合治理、总结调研、未成年人权利维护等内容纳入职权范围，还应当积极探索将未成年民行检察职权、未成年人监所检察职权、未成年人公益诉讼职权等未检新职权纳入考虑范围。最后，她指出，未检机构与职权配置改革中应注意防止两个错误倾向：一是未检一体化办案模式带来的监督缺位问题。二是未检一体化模式带来的对未成年人的保护过度问题。

　　中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授结合发言人的主题发言，评论指出，未成年人案件的特殊性决定了需要专业的未检队伍、未检队伍的专业化需要独立的未检机构来保障。司法体制改革下的未成年人检察工作，应当注意：要在厘清检察职能的基础上，整合资源、调整机构；要注意到检察改革的延续性；要注意改革项目的协调性，防止冲突。四是要注意改革方案设计的可行性和可选择性。

　　北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授认为，实践证明，没有专门的未检机构就没有专门的未检办案人员。当前，特别强调检察机关未检机构的独立性是基于我国国情而言的：我国没有专门保护未成年人权益的机构；公安机关对未成年人保护还没有完全进入状态；检察机关是法律监督机关，处于公安机关和审判机关的中间环节，除了司法职能之外，还承载着类似国外儿童保护局的政府职能。司法改革提出去行政化、去地方化和“大部制”的改革方案，但并不意味着把所有的内设机构并到越少越好。司法改革的总体目标是使每个案件都能感受到公平正义，使每个案件都能有好的社会效果。如果这轮司法改革弱化/未成年人检察机构，则背离了司法改革的总体目标。

　　中国社会科学院法学研究所诉讼法室主任熊秋红教授认为，从建立以审判为中心的诉讼制度的改革来看，检察机关内部的职能分工会弱化，对于案件类型的特殊性会加强，那么未成年案件捕诉监防一体化的模式就是合理的，未检机构也有存在的合理性。复旦大学司法与诉讼制度研究中心主任谢佑平教授秉持学术讨论的精神，主要从反思的角度为未检工作未来的发展提出了疑问。他指出，现在检察机关未检机构就像一个保姆式的机构，他认为保留这样一个机构的必要性值得考虑。从宏观上讲，少年司法的中心应该是在法院，而不是在检察机关。从微观上讲，捕诉监防一体化模式不太符合诉讼规则、诉讼科学和诉讼规律，不太符合分工和制衡的原则。国外司法中，检察机关没有设置单独的未检机构。在我国要求精简和效率的情况下，单独在检察机关设立一个未检机构，是否有必要？未成年人的问题不等于未成年人的犯罪问题。检察机关应该注意的是犯罪问题，而涉及未成年人的问题，只能靠政府来解决。

　　上海市人民检察院三分检专委樊荣庆认为“审判中心主义下的少年司法工作的中心在法院”的观点值得怀疑，原因有二：检察机关对案件进行分流后，到法院的刑事案件就少了；检察机关的刑事案件比法院更多，因为检察机关的工作要涉及审查逮捕、审查起诉和刑罚执行监督等诸多内容。

　　上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授指出，如果用国外成人司法体系来评价中国少年司法改革的方向的确会觉得存在很多问题，但其实如果我们用国外的成人司法体系去看国外少年司法制度也会觉得有很多不同，因为少年司法制度本身就具有自己的特点。国外的少年司法的案件范围很广泛，主要包括刑事案件、一般的身份罪错案件（指酗酒、逃课逃学等）、保护类案件（包括性侵害未成年人、困境儿童的保护），因此有个说法叫“超级父母”。从国外的少年司法制度设计来看，少年法院享有先议权。在国外，少年司法体系属于福利体系，连司法机构都不像。国外少年司法体系，从用语到程序、立法、人员、机构在设计时都极为警惕和成年人一样。国外少年司法的设计中把中心放在法院有一定道理。但在中国的语境下，检察机关对公安机关有监督权，对法院也有监督权，建议把先议权交给检察机关。

　　广东省佛山市人民检察院未检科科长潘媚提到了有未检机构确实是办好未检案件的保障，但是在去年司法改革开始的时候，佛山市院未检科被并入到公诉局下面，在公诉局下设了若干个未检组。她希望未来能够保存这些未检组，并积极推动未检事业的发展。山西省太原市人民检察院未检处处长苏彩英提出，鉴于目前未成年人工作的情况比较严峻，且少年法院没有把社会调查、保护、就业等问题解决，所以由检察机关来做这些工作是难能可贵的。在我国现阶段，法院现在仅负责检察机关提起公诉的案子，公安机关目前缺乏专门办理未成年人案件的人员，检察机关可能负责这些工作更为合适。四川省人民检察院未检处副处长陈王莉结合办案的实际情况，指出专门机构的专门办案人员对于未成年人理念、特别程序、社会帮教和教育感化工作等内容非常熟悉，能把未成年人特别程序落实到位。甘肃省白银市人民检察院未检处处长高佑政通过白银市的办案数据分析，指出未检专门机构有利于落实未成年人刑事诉讼特别程序。

　　上海市教育委员会青少年保护工作处处长朱坚认为，目前未成年人保护法里确定有社会保护、学校保护、司法保护、家庭保护几种，但是做得最好的是司法保护，尤其是检察机关的司法保护。从发展方向看，短期内，检察机关的工作可能还要继续往前发展。

　　上海市高级人民法院未成年人案件综合审判庭庭长朱妙基于司法改革是个不断深化的过程的认识，提出希望未来的未检机构能够成为一个专门的、独立的组织，她希望未来有一个专门的少年检察院。中央司法体制改革领导小组办公室副主任、中央政法委政法研究所所长黄太云指出，不能把未检事业、未检机构遇到的问题完全归结为司法改革，因为司法改革的任务里没有涉及未成年人的内容、未检机构改革完全是检察机关内设机构的事情。

二、司法改革背景下的未检办案组织及模式

　　北京市人民检察院未检处处长岳慧青认为，“大部制”背景下应设立未成年人检察部，下设部长办公室、刑检、民事、行政、控申、刑事执行五个检察官办案组织。另外，她指出，建立少年检察院是中国特色司法制度的未来发展方向，除了设立未检部之外，少年检察院内还将设立儿童福利保障部、社会调查部、心理辅导和戒瘾部、教育矫治部、协调安置部等五个部门。

　　上海市高级人民法院未成年人案件综合审判庭庭长朱妙认为，首先，根据我国参与、签署的《联合国儿童权利公约》，维护未成年人的生存权、健康权和发展权来增进未成年人的福祉，是少年司法改革的终极性目标。其次，基于未检工作和少年司法的共通性，她介绍了到台湾高雄考察少年家事法庭的情形供大家参考。一是高雄少年家事法院中审理少年和家事事件的法庭是审判组织的核心，调查保护室是审判工作的配套机构。二是把审判业务与调查保护业务组合为法官和辅助人员的分组配股制，即由法官和少年调查官、少年保护官、心理测验员、心理辅导员组成不同的工作团队，调查官跟随法官从审前调查、出庭陈述阶段一直到协商执行阶段，并共同制定各种方案来统筹社会资源。三是法官必须具有少年家事法官专业证明书，同时应具备处理少年或者家事业务的学识经验及热忱。最后，从未成年人利益最大化的理念出发，应当借鉴台湾少年司法的组织架构和人员配备来对未检机构进行改革：未检机构应当不断强化而不能弱化；基于未检工作的特殊性，未检机构应当配备专业的检察官和辅助人员。

　　上海市闵行区人民检察院未检科干部毕明茜详细阐述了闵行区院未检办案组织形式具体改革方案主要有四个方面：严格准入机制，实现人员分类管理；明确职权分工，实现权责统一；强化制度建设，注重程序规范；深化配套机制，保证案件质量。一方面发挥检察官联席会议的作用，另一方面，建立案件评查制度。最后，她结合办案的具体情况和数据重点论述了未检组织改革后取得的实际成效，即缩短办案期限；简化的审批程序；人才培养效果显著。上海市宝山区人民检察院未检科科长范娟红首先结合未检工作的特点和规律，从公共素能标准和专业素能标准两方面论述了未检岗位素能。她也提到，在制定岗位素能标准的过程中应当注意三个方面：厘清不同岗位之间的内容和要求；明确检察官和检察官助理的职权范围与分工；细化科长兼任主任检察官的情形下，科内的案件办理规则等。

三、未成年人检察职能之探索

　　甘肃省人民检察院未检处处长齐世萍首先结合我国未成年人刑事检察职能的发展过程，提出应区分未成年人刑事检察职能与未成年人检察职能。其次，就未检职能专业化与社会化而言，在加强未检专业化建设的同时，也要在社会化方面下工夫。最后，拓展未捡职能要从三个方面来保障：首先完善的法律制度；其次完善的组织体系，公、检、法、司都需要在加强专门机构建设、完善职能、延伸工作等方面进行积极探索实践，形成真正意义上的少年司法一条龙；再后充足的物质条件和人员作保障。

　　陕西省西安是未央区人民检察院检察长助理、西北政法大学刑事法学院副教授宋志军提出未检除了捕诉监防的职能外，还有实体分流和社会资源整合的职能。第一，实体分流的职能。目前未检的独特功能在于可以通过批捕和起诉方面，实现未成年人非犯罪化处理的功能，实现案件分流。第二，社会资源整合职能。检察机关在社会资源整合方面应当要有转介的职能，即把未检办案过程中需要社会组织、社会力量承担的那一部分工作转介到社会组织中去，实现未检办案的专业化和观护帮教等工作的社会化。例如，在西安有两种模式，一种是未央区检察院的未成年人案件由区关工委全盘负责所有合适成年人在场、观护帮教等工作的模式。另外一种是在雁塔区检察院，由雁塔区检察院和西安指南针司法社工服务中心合作，部分社会化职能由西安指南针司法服务中心来承担。

　　上海市闸北区人民检察院未检科科长陈宇认为，首先，诉讼中未达刑事责任年龄的未成年人脱离诉讼程序后的失管状态普遍发生的主要原因有：司法机关以追诉犯罪为重心，忽略了对涉案未成年人的帮教矫治，同时缺乏相应制度指引操作；司法机关与政府有关部门、青少年保护团体缺乏衔接机制，相关部门无法及时掌握未成年人涉案情况；涉案未成年人因未受到教训，对自身过错认识不足，家庭亦缺乏重视。其次，就检察阶段而言，她提出了如下建议：前期准备阶段，成立联动机制，使预防矫治工作运转高效；组建防治队伍，使防治队伍专业化；创新防治机制，使防治工作发挥良好效果。审查案件过程中全面展开工作。

　　上海市黄浦区人民检察院未检科科长谷莺首先指出，审判中心主义强调对刑事案件的审理过程和裁判结果应当以庭审为中心是对庭审结构的重塑，必然会对当下以卷宗或以侦查为中心的诉讼模式带来冲击。其次，性侵未成年人案件查办现状和审判中心主义之间的冲突主要有：直接言词原则与现行司法实践之间的冲突，如司法人员亲历性不足、证人出庭率低、被告人对质权和未成年被害人的保护。对犯罪嫌疑人（被告人）权益的关注和被害人权利保障缺失之间的冲突。司法机关应积极发挥刑事职能，依法从严惩治性侵未成年人的犯罪人；建立未成年被害人影响陈述制度；建立未成年人性侵案件特殊办理程序；完善性侵未成年人案件证人、被害人出庭作证制度；构建综合保护体系。

　　上海市奉贤区人民检察院未检干部戴丽首先对未成年人社区矫正工作面临的困境做了具体分析：法律法规不健全，分类矫正操作难；专业矫正人员匮乏，教育帮教作用有限；分类矫正意识不足，矫正方案针对性不强。她指出，发挥检察职能、完善未成年人社区矫正制度的路径的主要方式有：健全法律法规，丰富检察监督着力点；成立专门机构，提高未成年社区矫正专业性，加强检察监督对口性；创设适用于未成年犯的社区矫正特色项目。四川省人民检察院未检处处长罗江认为，未成年人检察工作应向综合检察工作方面发展，要涉及刑事、民事和儿童福利等各方面，不仅要有刑事案件，还要有民事行政案件。

　　最高人民检察院公诉厅未检处处长张寒玉点评时认为，要想做好未成年人保护工作，未成年人检察的职能要先梳理清楚，接着才是机构、人员的问题。检察机关要建立联动机制。除了未成年人案件的捕诉监防职能和被害人是未成年人的案件外，其他案件如反贪案件，也需要我们建立联动机制。应注意探索新形式。例如，山西省太原市考虑到从纯数量来看案件少，且未成年人案件专业性强，探索了集中管辖的方式，将太原市所有未成年人案件都由市级机构来管。虽然现在与刑事诉讼法规定的级别管辖相冲突，但是这种探索也可以，因为有些国家的未成年人案件就是直接上提一级来处理的。中国社会科学院法学研究所王敏远教授认为，从未成年人检察工作的发展历程可以看到，未成年人检察工作可能更多强调实践的主动性。就未检工作专门化而言，应在内部凝聚相关力量，在外部整合相关资源。

四、未成年人检察社会支持体系之完善

　　浙江省人民检察院未检处处长糜方强认为，未成年人犯罪预防要坚持系统治理、社会治理的原则。就未检工作而言，社会化工作的重要性不亚于专业化工作。未成年人犯罪问题是个社会问题。从未检办案环节看，合适成年人参与刑事诉讼、社会调查、附条件不起诉、监督考察帮教等刑诉法明文规定的制度本身就涉及社会化工作。未成年人的人格甄别、观护帮教等职能延伸工作尤其需要社会力量的支持。

　　重庆市人民检察院公诉一处副处长曾庆云认为，在应然状态下，未检工作社会支持体系与司法体系应当是无缝对接的。从实然的角度来看，未检工作的社会支持尚未形成体系。主要表现在：规范、制度支持不足；全国各地社会支持体系的发展水平参差不齐；主体缺位后导致主体责任缺失；社会资源的多元化和碎片化现象并存等方面。检察机关在实践中发挥主导作用，导致出现一些问题：如容易出现干预不当、干预过度的问题；容易淡化检察职能、甚至脱离检察职能。对于少年司法体系建设，曾庆云处长认为应从以下六个方面进行建设：通过立法推动顶层制度设计，从国家层面加强少年司法的社会支持体系建设；坚持政府主导和支持来加强社会支持体系建设；注意全局性、系统性，避免造成资源浪费；既要兼顾现实，又要着眼长远；注意专业化和社会化相结合；注意处理好未检机构内部自我的强身健体和社会支持体系的关系。

　　云南省人民检察院公诉办公室未检办干部饶巾艺首先结合云南省未检工作的社会支持体系建设情况，指出了工作中面临的困境：未检的专业化程度不高；社会资源的缺乏导致利用社会力量受限；借助社会力量不充分。其次，在未检专业化程度不高以及专业力量、资源比较缺乏的情况下，可以从以下几个方面考虑依托社会力量开展未检工作：保持未检机构的独立性和未检干警的专业性；明确未成年人权益保护、犯罪预防以及社会化帮教工作的领导机构及各部门的职责，健全完善对各部门职责的落实监督和惩处制度；完善公检法司等机关以及关工委、共青团、民政、妇联等相关方面的协作配合机制。江阴市人民检察院副检察长朱彩娟介绍了江阴市依托青少年保护协会积极构建未成年人检察社会支持体系的具体情况：突出队伍建设，有效破解未检社会化难题；突出制度建设，有效落实未检特别程序；突出平台建设，有效维护未成年人的合法权益。

　　上海市浦东新区人民检察院未检处副处长潘震颖以浦东新区的实践探索为例，阐述了合适保证人制度方面的一些研究成果：合适保证人的职责和条件。合适保证人除了援引刑诉法关于取保候审保证人的相关规定外，还需要具备一些特殊的条件。合适保证人的适用范围为犯罪情节较轻，无羁押必要、犯罪嫌疑人认罪悔罪、无法交付保证金或者提供适格保证人的情形。合适保证人适用的情形为依托区级、市级观护基地进行考察帮教或积极寻找其他适当的保证人。合适保证人适用的方法是必须开展社会调查、严格羁押必要性审查并选择合适的保证人，由青少年社工等社会力量及时跟进帮教，最后进行考核评定。遇到的难点和困惑在于合适保证人制度队伍的来源和经费保证问题以及合适保证人的权利和义务如何界定的问题。三是如何将合适保证人的理论上升到立法层面的问题。

　　熊秋红教授首先从未成年人制度和成年人制度相比较的角度指出了未成年人检察工作的特殊性。一是二者理论基础不同。成年人刑事诉讼采取的是对抗模式，而未成年人刑事诉讼采取的是家庭模式。二是立法原则不同。成年人刑事案件在实体法上强调罪刑法定原则和罪责刑相适应原则，在程序法上强调无罪推定原则。但是，在未成年人案件方面，更多的是强调起诉便宜主义，强调教育感化挽救的方针政策，弱化了无罪推定的色彩。三是程序和制度设计有差异。刑诉法有未成年人特别诉讼程序。四是实践样态上有差异。从实践样态上来看，未检部门比较关心职能分工与一体化的问题。但是，成年人案件在公诉等部门是以案件类型来划分。五是社会支持体系上的差异。未成年人案件社会力量参与的重要性大于成年人案件。六是功能上的差异。成年人案件中的社会力量主要是发挥监督功能、协助司法的功能，未成年案件中的社会力量主要是发挥帮教功能。其次，她指出，从特别程序来看，未成年人案件与成年人案件不仅有差异，而且差异的样态不一样。一是有的是本质差异。例如，未成年人诉讼程序中合适成年人到场制度与成年人诉讼程序中的制度设计上有本质差异。二是有的是程度上的差异。例如，犯罪记录封存制度，未成年人的隐私更需要保护，保护程度要强于成年人。三是有的是阶段性差异。由于我国在法治发展中的阶段不同而导致的差异。例如，附条件不起诉制度，刑诉法规定仅在未成年人犯罪案件中适用，但很多人建议在部分轻微成年人案件中也用。

　　姚建龙教授在点评时指出：应在中国检察制度改革背景下讨论未成年人检察制度改革。所有问题的讨论都应该建立在未成年人司法工作包括未成年人检察工作特殊性的基础上。少年司法是行为人中心主义，成人刑事司法是行为中心主义。少年司法与成人司法的区别。同样是审查起诉案件，成人司法审查的是事实证据，少年司法追求的重心是教育和扶助，是寓教于审、寓助于审。少年司法是功夫在案外，所以少年司法费心、费钱。在中国的语境下，要把先议权赋予检察机关。中国的少年刑事司法是一元体系，是在刑事司法体系下来考量少年司法的问题，而中国儿童福利体系又极度不健全，所以有必要组建社会支持体系。第八，改革一定要循序渐进，不要一谈到改革就否定前面的改革。

　　全国人大内司委工青妇室主任秦剑在总结中谈到：未成年人的事是天大的事，今天的孩子就是明天社会的主力。所以，要把未成年人保护的问题纳入到所有的国家机关的范围和所有人的意识中。责任方面。责任不单单是国家机关的问题，也是每一个人的问题，每个成年人都有保护孩子的义务，即使是日常的言行也要保护孩子。需要把制定的法律具体实施落实下去，承担起保护孩子的责任。今天给孩子法治的观念、法治的形象，明天孩子一定会还给我们法治的意识、法治的环境。中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授认为，这个会议凝聚了几点共识：未检工作非常重要；未成年人司法工作有特殊性；未检工作具有很强的专业性；未检机构有独立的必要。