【作者简介】最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长，全国检察业务专家、法学博士；最高人民检察院渎职侵权检察厅干部，法学博士

【文章来源】《人民检察》2015年第9期

【内容提要】职务犯罪中渎职犯罪与贿赂犯罪相交织与侦查权“以罪名配置”的矛盾、职务犯罪主体群体化特征凸显与办案力量分散的矛盾、职务犯罪行业性特征突出与侦查权“非专业分类”的矛盾，迫使侦查权内部配置机制改革需要进一步深化。整合调整侦查权配置与运行机制，破解职务犯罪发展态势与侦查权配置之间的矛盾，有利于侦查基础情报信息的整合与利用，有利于线索的研判和把握，有利于侦查专业化水平的提升。因此，需要调整以罪名作为侦查权内部划分标准的做法，实行机构整合，内部按照案发领域的相似性进行职能划分，并着力深化侦查一体化机制。

【关键词】职务犯罪 侦查权 配制机制

　　检察机关现行内部职能划分，不仅职务犯罪侦查部门涉及反腐败工作，侦查监督、审查起诉、犯罪预防、刑事执行检察、民事行政检察甚至案件管理中心等都与反腐败工作相关。从工作类别区分，反腐败工作包括收集举报线索、直接办理案件、审查指导案件、犯罪预防等多种工作。因此，有必要深化对我国职务犯罪侦查权配置机制的研究，对此，本文以职务犯罪侦查权内部配置机制为研究重点，从纵向侦查一体化的层级深化和横向检察机关侦查权的内部分授两个方面予以展开。

一、职务犯罪侦查权纵横配置的历史变迁

　　一方面，在纵向配置方面，由于职务犯罪的特殊性质，职务犯罪侦查权配置运行机制自诞生之日起，就拥有上下一体化的基因。检察机关恢复重建以来，为整合侦查资源，排除干扰和阻力，各地在职务犯罪侦查中对侦查一体化工作方式进行了积极的探索，以1999年最高检制定的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（以下称《决定》）为标志，检察机关开始认真总结实践侦查一体化。《决定》要求强化上级检察院对下级检察院反贪污贿赂工作的领导，建立健全侦查指挥体系，逐步形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的侦查工作运行机制。2000年，最高检在《检察改革三年实施意见》和《最高人民检察院关于设立侦查指挥中心的方案》中进一步明确建立指挥中心，强化对职务犯罪侦查工作的统一领导和指挥，健全指挥协调和侦查协作机制；2002年6月，在全国检察机关职务犯罪侦查工作会议上，最高检研究部署推进侦查一体化，在认真总结经验的基础上，明确提出“职务犯罪侦查工作要向执法规范化、队伍专业化、装备现代化和机制一体化方向发展”，并先后制发了《关于查办重大复杂职务犯罪案件工作的规定》和《人民检察院职务犯罪大案要案侦查指挥中心暂行规定》两个规范性文件，提出“应建立上下一体，指挥有力，协调高效的查办重大复杂案件的工作运行机制”。2006年9月，最高检制定的《关于健全职务犯罪侦查工作一体化机制的若干规定》对进一步健全侦查一体化机制提出了明确要求。

　　另一方面，在横向配置方面，侦查权在检察机关内部经历了多次分分合合的改革变迁。最高检根据1979年7月5日全国人民代表大会通过的人民检察院组织法的规定，设立了经济检察厅和法纪检察厅。⑵经济检察厅主要侦查贪污贿赂犯罪，承担部分经济犯罪的侦查工作。法纪检察厅负责查办渎职、侵权等犯罪，如刑讯逼供、非法拘禁、玩忽职守等。1982年9月，最高检对内设机构进行改革，将法纪检察厅和经济检察厅合并。1988年第四季度开始，最高检把惩治贪污贿赂犯罪作为检察工作的重点，确定打击经济犯罪作为第一位工作。⑶1988年3月8日，全国检察机关第一个举报中心——广东省深圳市经济罪案举报中心率先成立。随着改革开放，经济发展，贪污腐败现象逐渐抬头，原有的经济检察部门已经不能满足反腐败斗争实践需要，有必要设立专门的反贪侦查机构应对逐年上升的腐败案件。广东省检察院较早地与香港廉政公署进行过合作，在借鉴廉政公署的经验上结合自身实际，于1989年8月18日在全国检察机关率先成立了反贪污贿赂工作局以取代原有的经济侦查部门。随后，全国其他省份在借鉴广东经验的基础上各自先后成立了反贪污机构。为协调全国范围的反贪侦查工作，最高检于1993年成立贪污贿赂侦查指挥中心。1993年12月，全国检察长会议在北京召开，会议确立了一段时间检察机关工作的重点是加强反腐败斗争，集中力量查办贪污贿赂大案要案，是检察机关工作重心向反贪污贿赂犯罪转移的一个起点。1995年11月10日，最高检成立反贪污贿赂总局，指导全国各级检察院反贪局工作。反贪污贿赂总局的成立，标志着检察机关惩治贪污贿赂犯罪工作逐步实现正规化、专业化。⑷1996年，检察机关机构改革后，具有职务犯罪侦查权的部门从原来的反贪局、法纪检察（反渎职侵权局）两个部门又增加了监所、民行共四个部门。后来，检察机关民事行政检察部门的侦查权被取消。2005年5月下旬，最高检发出通知要求各地检察机关将渎职侵权检察机构统一更名为“反渎职侵权局”。从实践和业内的共识来看，我国目前检察机关职务犯罪侦查权内部配置机制主要是两个重要机构——各级检察院的反贪污贿赂局和反渎职侵权局。

　　从对检察机关职务犯罪侦查权纵横配置的变迁考察可以看出，随着职务犯罪形势和犯罪特点的不断演进，以及工作重心的调整和转移，职务犯罪侦查权的配置在不断优化。从侦查权内部纵向、横向配置变迁中，能够探究侦查职权配置变革的两个规律：一是为了应对职务犯罪发现难、查证难、处理难和干扰阻力大问题，以及适应职务犯罪群发性、涉案人员牵连性、宽泛性、取证工作联动量大的特点，通过不断变革，加强侦查资源整合，排除干扰阻力，实现侦查力量的集约和集成，有利于形成上下一体、统一协作、大兵团作战的机制，保证侦查线索、信息、力量的统一调配；二是应对职务犯罪案件隐蔽性及专业性强，内部信息封闭性运行的特点，根据职务犯罪特点，不断细分案件侦查工作领域，培养专业化人才，使得职务犯罪侦查向专业化道路发展。

二、职务犯罪新态势与职务犯罪侦查权配置机制之间的矛盾分析

　　（一）渎职犯罪与贿赂犯罪互相交织与侦查权“以罪名配置”的矛盾

　　随着经济体制深刻变革，权力设租寻租现象日渐突出，渎职犯罪与贿赂犯罪纠合式发生的犯罪越来越多。但是，根据检察机关的内部管辖规定，反渎职侵权部门、反贪污贿赂部门各自承办相应罪名的案件，只有对于案件中贿赂犯罪与渎职犯罪交织存在，涉及双罪名时，才可能出现最先介入案件的部门对另外罪名案件的管辖。

　　从行为科学视角分析，渎职犯罪表现为对权力滥用或违反规定行使职权，没有利益驱动，就没有个人行为，更不会用有“违规使用权力”的动力。司法实践表明，仅仅纯粹的“因个人疏忽大意”而失误的渎职犯罪案件所占比例非常低。从刑法法益角度考量，渎职犯罪妨害了“国家机关公务合法、公正、有效执行，损害国民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖”，贿赂犯罪侵犯的客体是“职务行为的廉洁性以及国民对职务行为不可收买性的信赖”，⑸两类犯罪的本质都是权力运行与职责相背离。无论公职人员犯罪表现为何种形式，其根本属性，就是权力的蜕化与变质。⑹其表现行为有不履行、不正确履行职能，背叛公共委托行为，给国家、公共财产造成损害。在我国传统刑法规范和成文刑法典中，贿赂犯罪本身就属于渎职罪，位列渎职罪一章。而从刑法构成要件看，“渎职”行为也是受贿犯罪的构成要件，受贿罪的要求“为他人谋取利益”，谋利过程作为“一种权力商品化的交换”，必然会损害“国家机关公务的客观、公正、有效执行”，与违规“职务权力”具有不可分离性。可见，贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的侵害客体本质上具有同一性，这使得贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪纠合交织成为现实中的常态。

　　但根据目前检察机关内部职权配置，反贪、反渎部门分别负责各自部门侦查的案件，在现有考核机制下，缺乏办理“其他部门负责侦查案件”的积极性，对其他部门负责侦查的犯罪案件特点和侦查模式的陌生也使得突破案件难度加大。另外，部分职务犯罪案件由职务犯罪侦查部门各自组织力量调查，不利于组织协调、统一部署，导致司法资源的浪费。

　　（二）职务犯罪主体群体化特征凸显与办案力量分散的矛盾

　　随着反腐败斗争进入攻坚时期，案件数量增多，大案、要案的比重越来越大的现实将长期存在。办案实践表明，当前大案要案主要呈现犯罪主体群体化的特征。一方面，职务犯罪以“亲、情、友”为纽带，形成固定的“利益圈子”，构建“紧密、隐蔽、封闭型”犯罪关系，案件发现和侦查取证难度更大，而一旦案件突破，将牵出一串、带出一窝，即“查处一案，挖出一窝，带出一串”；另一方面，部门单位集体腐败现象突出，犯罪呈现水平蔓延态势，相互勾结相互庇护，犯罪呈现半公开、常态化趋势。如湖南衡阳贿选案件，共涉及违法违纪人员达600余人。与此同时，现代通讯手段丰富多样和信息传递迅速便捷对侦查过程中情报密闭要求提出严峻挑战。由于犯罪主体的链条拉长、半径扩大，一旦轻易介入调查，就会造成侦查信息的外露，随之而来的是犯罪嫌疑人及相关人员串供毁证、订立攻守同盟、转移赃款赃物，利用权力编制关系网，寻找庇护，对抗侦查等反侦查活动的出现。因此，面对职务犯罪案件多发高发和犯罪主体群体化的现状，职务犯罪侦查主体力量分散的矛盾日益凸显。由于我国经济社会发展不平衡，地域差异巨大，检察机关整体人员数量配备各地不同，一般而言，反贪污贿赂部门的干警占全院干警的比例为8％，反渎部门人员是5％左右，而具体到个别人员较少的基层检察院院，自侦部门人员“一人科、二人局”的情况并不少见。因此，传统的侦查力量、组织形式、侦查装备、侦查保障，以及办案人员的单打独斗、小作坊式办案模式，根本难以适应目前职务犯罪发展态势的需要。针对上述情况，各地检察机关虽然探索建立了纵向的侦查一体化机制，但面对职务犯罪发展态势和反腐败整体布局的要求，现有的机制仍然需要进一步深化完善，尤其是进一步完善侦查权内部横向配置机制。

　　（三）职务犯罪行业性特征突出与侦查权“非专业分类”的矛盾

　　当前，职务犯罪呈现出更加明显的行业性和系统性特征，在权力集中、垄断性高、资金密集、资源富集、竞争激烈、回报率高、制度监管薄弱领域，职务犯罪高发、易发，如金融、石油、石化、邮电、电信、电力、铁路、航空、建筑、交通、运输等都是职务犯罪的多发行业和领域，群体性、系统性的贪渎大案要案屡见不鲜，中石油系列案件、南航窝案、中国联通和中国移动系列案件就是例证。由于我国是单一政治体制国家，各地行政、司法权力在职权配置、运行程序、监管设计方面基本一致，而相似的制度设计使得此类职务犯罪行业性特征明显，呈水平蔓延和线性垂直渗透相叠加的特点。职务犯罪在不同地域的相同行业、系统中，呈现出相似的发案手段、方法，某一系统的职务犯罪一旦被挖掘，其他类似部门存在同类犯罪案件的可能性极大，这种犯罪现象和发案规律使得积累同类案件的侦查经验极为重要。2013年1月，湖南省检察机关在衡阳市开展查办淘汰落后产能领域渎职犯罪的专项行动，立查了一批案件，为国家挽回经济损失达2亿余元，随后专项办案工作在岳阳、邵阳、永州、郴州、株洲等地推开，到2014年10月，湖南省检察机关共立案侦查淘汰落后产能中央财政奖励资金背后的渎职犯罪案件41件57人。职务犯罪的行业性、系统性特征，在增大职务犯罪隐蔽化程度和查处难度的同时，对侦查专业化提出更高要求。职务犯罪是履行职务过程中的犯罪，作案人熟悉行业运行特征及制度漏洞，其实施犯罪往往运用隐蔽智能的作案手法，行业知识、专业信息的封闭使得外部人员很难了解行业内规则。而侦查主体在办理一类案件过程中，通过对行业知识的学习、对行业规则的把握，以及对职务犯罪发案特点、环节的分析、研究，再办理同类案件就会得心应手。然而，目前我国检察机关以行政组织架构为模板，以某一单一集体作为办案单位，在具体办案过程中，无论是现行侦查体制，还是侦查一体化职能，都未形成以领域进行分类、人员相对固定的侦查组织模式，无法实现队伍内部专业化的细分。

三、职务犯罪侦查权配置机制改革的价值和完善路径

　　目前，检察机关设置的部门分工不仅分散了侦查力量，造成人力、物力浪费，在实际侦查工作中也存在部门配合、协调不畅，影响侦查实效，甚至耽误侦查时机的问题。⑺对此，作为反腐败斗争的重要职能部门，检察机关只有从纵横两个方面，对职务犯罪侦查权配置加以完善，才能更好地履行法定职责。

　　（一）为科学整合和有效利用侦查情报息奠定基础

　　获取和运用信息是职务犯罪侦查的源头性、根本性、基础性工作。近些年，检察机关开始大力推进侦查信息化建设，2011年，最高检下发《关于加强检察机关职务犯罪侦查信息化建设的意见》和《关于检察机关职务犯罪侦查信息化建设的实施方案》。按照“建用并举”的原则，各地检察机关陆续推进职务犯罪侦查信息化建设。职务信息化库应该由两个部门统一策划、统一实施、统一使用，但实践中，有些地方检察院的反贪、反渎部门分别建设自己的信息库，在与政府部门推动建立公共信息查询、共享过程中，有部分检察院的反渎部门、反贪部门分别进行商谈，制约信息化建设效率，造成资源浪费。在信息资源的利用中，一些反贪、反渎部门依照权限，数据库的查询各自负责，造成信息利用的低效率状况。如重庆某检察院的反渎职侵权部门通过行政执法与刑事司法衔接机制的落实，与多家行政机关执法信息进行共享与查询，极大提高侦查信息的收集效率，而反贪部门利用信息资源仍需要经过反渎部门的同意，履行手续后才能使用。“各级检察机关甚至一个检察院内的各个部门（反贪、反渎、监所等）在信息化建设上，往往是重复建设多，统筹建设少；自成体系多，互联互通少；各自利用多，资源共享少，这就造成了事实上的信息隔绝和资源浪费。”⑻如果优化侦查权内部配置机制后，则可以避免上述弊端，对接社会公共信息平台，依托实时网络体系，使各职务犯罪侦查部门和力量具有共享犯罪情势和侦查态势能力，以信息优势、决策优势达成“全谱优势”，使一体化侦查的各个信息节点，能够实时获得相同的犯罪和侦查信息，实现快速实时管理

　　（二）为犯罪线索科学研判和正确把握提供机制保障

　　目前，检察机关的案件线索由控告检察部门统一受理，按照罪名分别转给反渎部门和反贪部门。职务犯罪侦查模式与“由事到人”的普通刑事案件的侦查模式不同，更多的是以人为根本点的信息收集运用工作。而某一个人、同一领域、部门之间的线索所涉信息需要有效地整合，才能实现线索信息价值最大化利用。同时，由于职务犯罪侦查对象的特殊性，职务犯罪线索研判、介入与公安机关普通刑事案件线索存在巨大差异，一般普通刑事案件要求侦查机关第一时间迅速介入，全面铺开侦查工作，收集案件相关信息，查找犯罪嫌疑人。而职务犯罪的侦查不同，对于线索的分析、研判，侦查工作的启动、侦查措施的选择，需要综合考虑时机、案情等多种因素，一旦线索流转或介入时机出现问题，则侦查工作就会陷入被动。可见，职务犯罪线索的把控，必须由熟悉侦查工作、拥有充足侦查经验的侦查人员在掌握充足情报信息基础上，进行综合研判而确定。同时，作为情报信息库录入的终端，反渎部门、反贪部门各自为政，使得信息收集工作重复、低效。按照规划要求，侦查基础信息系统及情报系统是侦查信息库的重要组成部分，对于犯罪特点、易发环节、侦查人才、侦查谋略、法律法规等，反渎部门、反贪部门各自录入并不科学，相反地，只有依据职务犯罪领域划分，把握权力运行变异特点，才能逐步建立“以人为中心”的线索信息库、以“岗位权力运行为中心”的职务犯罪案例库。

　　（三）为加快侦查专业化水平的提升提供支持

　　我国职务犯罪侦查要求从事职务犯罪侦查工作的人员具备相关的专业知识和专业经验。专业知识除了通过专门学习途径获取外，还需要通过实践的锻炼、演练才能获得。职务犯罪侦查的专业经验既包括个体经验也包括群体经验，既包括直接经验也包括间接的经验，因此，职务犯罪侦查人员既要注意积累个人经验，也要注意学习他人经验。同时，职务犯罪侦查工作具有多态性，或者说，职务犯罪侦查工作具有多种类、多形式、多行业、多专业等特征。因此，职务犯罪侦查人员增长系统性、行业性的知识、积累职务犯罪侦查经验成为提升侦查专业化水平的必要途径。“职务犯罪侦查人员的专业化包括两个方面：……其二，根据不同社会行业或领域内发生的职务犯罪案件进行专业划分，由熟悉某个行业或领域中职务犯罪的人员进行侦查。例如，在工商、税务、海关、环保、建筑、土地、林业等不同行业或领域内发生的职务犯罪各有特点和规律，调查取证的方法和手段也各有差异，如果侦查人员不熟悉某个行业或领域的情况，就很难保证侦查工作的质量和效率。”⑼

　　（四）有利于推动侦查模式的转型

　　职务犯罪的特点是主体特定和“渎职性”，职务犯罪的特征决定了职务犯罪发现难、查证难、处理难、干扰阻力大，决定了职务犯罪侦查的复杂性、艰巨性，因此，检察机关需要形成上下一体、指挥有力、能够有效克服阻力的侦查工作机制。尤其是随着经济社会的不断发展，职务犯罪日益显现出群体性窝案串案突出，跨地区、跨领域作案突出，职务犯罪呈现出相互交织，隐蔽性、复杂性、智能性等特点，单兵作战办案模式和机制难以适应新形势下工作要求，加之各地经济社会发展状况不平衡，地区之间差异很大，依靠单个基层院或一个部门的能力，难以应对职务犯罪侦查工作创新发展的需要。为了应对职务犯罪新的特点、新趋势，侦查模式的转型迫在眉睫。通过深化侦查纵向一体化及横向力量的优化整合，建立完善的指挥体系，优化侦查模式，在辖区内组织侦查力量统一行动，对重大疑难案件实施专案侦查以及交办、参办、督办、提办等方式指挥协调侦查工作，提高决策速度，加快侦查节奏，缩短“发现一决策一查办”周期，使侦查能量同步快速释放，使侦查力量在单位时间内释放出更大的能量。而侦查权内部分授及配置的优化，职务犯罪侦查力量的横向整合和纵向一体化贯通以及侦查专业化水平的提升，是整合检察机关的侦查力量和资源配置，强化侦查能力的有力措施，是推动职务犯罪侦查模式转型必备的“顶层设计”和“并经之路”，为检察机关实现侦查队伍专业化，加强职务犯罪侦查能力提供制度保障。

　　综上所述，完善我国的职务犯罪侦查体制可以选择以下两条路径：一是着力使检察机关侦查权的内部分授科学化。调整目前以罪名作为侦查权内部配置的标准，将反贪污贿赂局、反渎职侵权局进行整合，部门内部按照行政部门及案件案发领域的相似性进行职能划分，如土地、环境、海关、税收、发改委等部门，设置不同的处、科、组，专司某个行业领域职务犯罪案件的查处工作；同时，在部门中设立专门举报中心，将所有涉及职务犯罪的举报统一纳入中心管理范畴。二是着力深化侦查一体化机制。即在纵向配置方面，继续深入推进侦查一体化机制，实现侦查线索统一管理、行动统一指挥、人员力量统一调配。通过整合调整侦查权配置与运行机制，使侦查体制能够破解职务犯罪发展态势与侦查权运行配置之间的矛盾，最大程度适应惩治职务犯罪的新态势，在打击惩治职务犯罪中发挥最大效能。

【注释与参考文献】

　　⑴本文系最高人民检察院检察理论研究课题项目——“反腐败工作机制完善”的核心成果（GJ2014C06）。

　　⑵参见詹复亮著：《职务犯罪热点问题研究》，中国检察出版社2005年版，第36页。

　　⑶参见孙谦著：《平和：司法理念与境界》，中国检察出版社2010年版，第159页。

　　⑷参见朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第109页。

　　⑸张明楷著：《刑法学》，法律出版社2002年版，第B75页。

　　⑹参见关福金：《反渎职是反腐败的应有之义》，载2008年9月22日《学习时报》。

　　⑺参见肖明生等：《健全职务犯罪侦查机制问题研究》，载《中国检察》（第9卷），北京大学出版社2005年版，第260—261页。

　　⑻陈重喜、肖力：《职务犯罪侦查信息化与侦查模式转变研究》，载《法学评论》2014年第6期，第189页。

　　⑼何家弘：《论职务犯罪侦查的专业化》，载《中国法学》2007年第5期。