【作者简介】四川省乐山市人民检察院检察长；四川大学法学院教授、博士生导师；四川大学法学院

【文章来源】《人民检察》2015年第8期

【内容提要】诉前会议是检察机关办案方式司法化改革的重要切入点。该制度在运行模式上采用类似庭审对抗与判定的“三方结构”，不仅从制度层面确保犯罪嫌疑人平等行使辩护权，为控辩双方提供证据开示和意见交换的双向平台；同时，在被害人及其近亲属、人民监督员、社区代表的多角色参与下，能够妥善化解纠纷，有效拓宽检务公开内容。诉前会议的开展，有助于确立犯罪嫌疑人阅卷权、不起诉案件听证制度等。

【关键词】诉前会议 公开 权力制约 改革

　　针对基层人民检察院在审查起诉过程中存在的诸多困境，四川省乐山市人民检察院与四川大学检察制度研究中心经过广泛、深入的调研，推出一项名为“诉前会议”的制度改革，制定了《乐山市人民检察院诉前会议规则（试行）》，并在乐山市、县两级检察院试点。此项改革试点以中央司法改革的顶层设计为指导，以推进检察机关“开门办案”为着力点，紧紧围绕检察机关作出审查起诉决定的程序及审查起诉阶段证据开示问题进行理论研究，制度设计上适度借鉴了以英美法系为代表的预审程序、德国的中间程序以及日本的公诉审查程序。这项改革是对检察机关办案方式司法化改革进行的积极探索。

一、肇因：构建诉前会议制度的理论基础

　　所谓“诉前会议”，是指检察机关对刑事案件审查起诉过程中在决定提起公诉之前，针对证据合法性、全面性等特定事项，召集侦查人员、当事人以及辩护人、诉讼代理人平等地进行交流沟通、解惑释疑，就相关问题的认识和处理达成意见的一种审查起诉机制。⑴这项新机制是应新形势下司法改革的需求和社会各界对司法公正的期待而发端的。长期以来，由于深受“重实体，轻程序”的办案观念影响，我国司法实务中审前程序公开不够。这一方面导致对诉讼参与人的相关权利保障不足，特别是犯罪嫌疑人、辩护人难以有效行使辩护权；另一方面难以充分发挥社会监督的作用，一定程度上损害了司法权威。对此，新一轮司法改革要求：“独立”即主要通过检察机关内部去行政化，调整组织架构，推行检察官办案责任制予以实现；“公正”则要求加强和规范对检察活动的监督，加大检务公开力度，确保权力的公正运行。设置诉前会议制度，其初衷正是令这一改革举措有效承载上述功能。

　　（一）拓宽检务公开的有效覆盖面。为确保司法的公平、公正，1998年最高人民检察院决定在全国检察机关实行“检务公开”。通过近些年的实践和拓展，检务公开逐步实现了从组织机构、办理流程等检察机关行政事务公开到办案人员、办案进程、终结性法律文书等检察业务公开。但要真正实现“权力在阳光下运行”，必须实现从概念性的职权公开到微型化的个案公开，从传统的“关门办案”过渡到“透明办案”，从内部公开、结果公开拓展到外部公开、过程公开。具体而言，就是要求检察机关对不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的个案，分别对诉讼参与人和社会公众公开与检察权行使有关的事项，包括执法依据、执法过程、执法理由、执法结果，强化案件公开审查意识，在检察权的运作中贯彻落实直接言词原则和参与原则，切实保障诉讼参与人及社会公众对检察工作的知情权、参与权和监督权。

　　（二）进一步完善证据开示制度。“证据开示”也称为证据的公开，按照《布莱克法律词典》的解释：“证据开示是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判做准备。”⑵正是因为证据开示是实现当事人知情权、参与权、犯罪嫌疑人辩护权的前提，在英美法系国家，对违反证据开示制度的行为，一般赋予法院司法审查权。虽然修改后刑诉法针对证据开示制度规定了双向开示、辩方的有限开示等原则，但现有规定可操作性不强。如对证据开示的时间、地点、方式、次数、程序以及证据开示的违法责任并无明确规定。因此，许多情况下很难在实质上给予犯罪嫌疑人、被告人平等的诉讼地位、对等的诉讼权利和攻防机会，也无益于诉讼效率的提高。而通过诉前会议这种试点，无疑为推进证据开示提供了空间。

　　（三）顺应诉讼模式分化转型的客观需求。随着社会政治、经济、文化格局的变动，人们对权利意识的认知不断加深，我国刑事诉讼模式也发生了相应的变革：职权模式合理吸收当事人主义的成分，逐渐演变出了一种合作式司法或协商式司法。协商式司法是在当前诉讼模式分化改革中应运而生的一种过渡方式。协商式司法即公安机关、检察机关在审查起诉之前，就犯罪嫌疑人是否犯罪，程序选择，交换证据及量刑建议等实体问题与犯罪嫌疑人进行协商，直接参与犯罪嫌疑人与被害人的和解，在此过程中，对协商一致的，可以请求人民法院予以确认。诉前会议制度将庭前会议中才可能开展的协商提前到诉前，可收到一定实效。

二、解读：诉前会议的内容及效果

　　从狭义来讲，“诉前会议”应当被定义为检察机关在审查起诉阶段作出起诉或不起诉决定之前，以召开会议的方式公开听取侦查机关、被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人、相关职能机关（如人大、政协）和社会公众（如社区代表）意见的刑事诉讼程序。其在如下四个方面具有积极意义：第一，实现参与主体的平等性。诉前会议一般由检察机关案件承办人主持，与会人员均享有平等的法律地位和发言权利，不存在因国家追诉而形成当事人本质地位不平等的情形。第二，保证会议程序简易性。会议的流程可根据案件的性质、复杂程度、影响，会议召开地点、参会人员情况等综合因素进行调整，以求更达到较好的会议效果。第三，明确法律后果非终局性。诉前会议只针对管辖、回避、非法证据排除等问题，以及对部分案件事实的认定、法律适用问题了解情况，听取意见，诉前会议中各方提出的主张和意见，只作为承办人处理案件的参考，其内容和效力仍需经法庭调查由法官根据证据规则予以确认。第四，突出社会效果均衡性。诉前会议作为国家公诉机关组织召开的在起诉前解决争议的会议，应当评估社会风险等级，做好相应防范措施，充分调解，引导被害人及其亲属谅解犯罪嫌疑人之行为；同时，对犯罪嫌疑人进行法治教育，预防再犯。

　　基于上述认识，乐山市检察院探索诉前会议制度的主要内容可概括如下：

　　（一）诉前会议的程序设置。根据《乐山市人民检察院诉前会议规则（试行）》，诉前会议的启动主要有两种模式：一是依职权启动模式；二是依申请启动模式。诉前会议程序包括四个阶段：一是准备阶段；二是调查阶段；三是辩论阶段；四是总结阶段。

　　（二）诉前会议的效果评价。诉前会议制度站在检察机关推进的“让权力在阳光下运行”办案方式司法化改革的起点上，对“诉讼模式分化中的检察制度转变”以及检察工作中“证据开示”制度进行了有益探索，取得了一些成效。

　　第一，保障人权，维护当事人的合法权益。诉前会议的召开，使刑事诉讼参与人就案件回避、管辖等程序问题以及案件事实、法律适用等实体问题阐明主张，发表意见的权利得以在审查起诉阶段通过固定的程序行使，使刑事诉讼参与人平等亲历了审查起诉程序，全面深入地了解了起诉（或不起诉）决定作出的依据及理由，基本实现了审查起诉阶段的控辩平衡。

　　第二，利于查明案情，提高检察机关办案质量。诉前会议给侦查机关和犯罪嫌疑人搭建了在审查起诉环节就证据的合法性及新证据交换意见的良好平台，多方主体对案件事实的陈述、举证，以及围绕争议焦点的辩论可以还原案发经过，从而有助于承办人在亲历会议，兼听双方意见的基础上深入剖析现有证据锁链与事实之间的证成关系，归纳疑点，完善证据锁链，准确查明案件事实，确定法律适用，预见庭审突发状况，做好庭前准备，客观上提高了检察机关办案质量。

　　第三，加强社会监督，有效形成权力制约机制。诉前会议的参与主体不仅包括案件当事人，还邀请社区、相关职能机关（如人大、政协等）代表到会，就案件处理发表意见。一方面，让社会公众积极参与司法，可以发挥社会监督的主观能动性，使检察工作在人民群众的监督下进行，有利于树立司法权威；另一方面，倾听社会公众对案件的处理意见，尤其是相关参与人对法律专业领域外问题的解答或说明，可以在一定程度上为检察机关办案提供参考。

　　第四，妥善化解纠纷，实现惩罚与教育之职能。检察机关通过诉前会议对犯罪嫌疑人、被害人释明法理，释疑解惑，让当事人明确自己行为可能产生的法律后果，增强当事人对案件处理结果的认可度。此外，检察机关在诉前会议中还可对是否认定为犯罪行为或附带民事赔偿存在争议的案件进行调解，妥善化解纠纷，挽救犯罪嫌疑人，救济被害人。

三、反思：诉前会议制度适用中面临的主要困境

　　诉前会议作为检察机关办案方式改革的积极尝试，价值不言而喻。但其作为一种新型制度设计，也存在与我国刑事诉讼模式不符的诸多问题。

　　（一）角色分配与职能分担的公正问题。诉前会议的与会主体涉及检察机关、侦查机关、当事人、辩护人及其他人员。各个主体的角色因诉讼阶段的不同而存在差异，一定程度上出现了与刑事诉讼三角架构相背离的情况。以检察机关为例，案件承办人作为国家追诉人，其主要职责之一就是代表国家追究犯罪，承担控诉职能，但是诉前会议中充当会议主持人这一中立的角色，必然造成角色冲突，也造成部分检察官在观念上的误解与抵触。

　　实践中还存在着这样的疑问：诉前会议采取了类似法庭庭审的准司法程序模式，解决有关管辖、回避等有碍起诉的程序性问题，以及处理非法证据排除等部分实体问题，是否超越了检察机关的法定职权，违背了“未经法庭审理，任何人不能被宣告有罪”的刑事诉讼基本原则？除此之外，直接言词原则的贯彻是否包括需要证人、鉴定人列席诉前会议，尤其在出现证人证言、鉴定意见存在重大瑕疵或非法可能性需要排除的情况下，证人、鉴定人的出席是否会影响其在庭审中的作证，如何确保庭审证词的真实性？这一系列角色分配与职能分担的公正平衡问题在当前“以审判为中心”的司法改革方向下成为诉前会议制度不得不重视的问题。

　　（二）实体真实与程序权利的公正问题。诉前会议首先为审查起诉提供了开放式的审查机制，一方面向控辩双方提供平等对抗的条件，通过意见的交换和博弈，使检察机关就是否提起公诉形成正确判断；另一方面也有效地节约了司法资源，使检察机关忠于审查起诉职责，把不具备起诉条件的案件消弭在审判程序之外，减少错案的发生。其次，诉前会议的召开让犯罪嫌疑人有机会在审查起诉阶段就涉案的证据材料作辩解，让辩护人通晓侦查机关移送审查起诉依据的事实和法律理由，参与检察机关作出起诉（不起诉）决定的过程，这无疑充分保障了当事人的程序性权利，与“尊重和保障人权”的价值理念相契合。与此同时，我们也存在着深深的担忧：通过诉前会议的召开，犯罪嫌疑人、辩护人可能完全掌握检察机关公诉的事实证据及策略，在并不存在对等的证据开示义务的情况下，可能导致大量的犯罪嫌疑人翻供，或者辩护人在庭审中进行有针对性的证据突袭。

　　（三）形式规制与实质监督的公正问题。诉前会议制度的架构引入了侦查机关、犯罪嫌疑人、辩护人、被害人及其他人员作为会议的主体，与以往封闭式的办案过程相比，增加了审查起诉程序的透明度。在从质的方面肯定诉前会议对于推进检务公开进程的积极意义的同时，也要从量的层面思考，既然诉前会议是在国家公权力机关的主持和参与下开展的，那么其对于司法权扩张行使的制约效力究竟如何？

　　仅从参与主体而言，诉前会议的与会人员大多都是对检察机关作出是否起诉决定具有直接影响力的主体，但由于侦查机关作为其中承担了“控诉职能”的国家公权力机关，所以能够实际限制公权力的主体仅有犯罪嫌疑人、辩护人和其他会议参与人。虽然诉前会议为控辩双方在审查起诉阶段提供了“当面锣、对面鼓”的意见交换平台，但长期以来的司法实践表明，在没有明显的非法证据出现的情况下，犯罪嫌疑人、辩护人的监督成果向来收效甚微。从引入其他与会人员的初衷来看，虽然其目的在于增强刑事诉讼活动的民主性，使社会公众对审查起诉的监督从被动舆论式转变为主动参与式，但实施结果却可能事与愿违。其他与会人员，如人民监督员、社区代表等往往没有把参与会议的重心放在监督环节，而是倾向于自动站队。

四、展望：诉前会议制度的完善及发展趋势

　　当前，乐山市检察机关试点推行的“诉前会议”制度，只是我国检察制度改革过程中的有益尝试，即使具备较为完善的程序规则指导，其在司法实践中仍不免碰壁，究其原因是缺少必要的合法性依据和配套制度保障。这些问题的出现，对改革中检察制度的分化和转变来说举足轻重，我们坚信以诉前会议为起点的办案方式司法化改革将推动检察制度的实质重构。

　　（一）完善有关立法或出台司法解释，为“诉前会议”立身扬名。当前，诉前会议作为检察机关在办案方式司法化改革过程中的初步探索，并未有相关立法或司法解释作为法律依据。因此，为保障诉前会议制度长效机制的建立，完善有关立法或出台司法解释，为其正名实属当务之急。

　　（二）建立健全相应的配套机制，充分发挥“诉前会议”应有价值。合法性问题只是诉前会议的存在根基，却无法充分发挥和实现诉前会议的功效和机能。要确保诉前会议的实施效果，不仅需要加强制度的自身完善，而且应当建立健全相应的配套机制，发挥刑事诉讼有机整体的协同作用。一是赋予犯罪嫌疑人阅卷权，保障其完全行使辩护权。在奉行当事人主义与保障被告人人权的刑事诉讼体系下，被告人才是阅卷权的主体，而且被告人应当有权自行行使阅卷权。⑶实务中，大多数犯罪嫌疑人不具备法律专业知识，个别犯罪嫌疑人甚至根本不清楚提起公诉的事实和依据，在有限的时间内，他们不可能提出有利于自己的、充分的意见和主张。检察机关在诉前会议中“了解情况，听取意见”在实质上只是有效听取了侦查机关的意见，这样将无法避免公诉主义思维定势带来的影响。唯有赋予犯罪嫌疑人完整的辩护权，才能有效实现控辩平衡。二是建立不起诉听证制度，强化社会监督与社会评价。不起诉决定将对犯罪嫌疑人、被害人产生深远影响，甚至由此产生一定的社会示范效果。诉前会议有效地开辟了倾听群众意见的路径，为进一步增强公众参与司法的实际效果，接受人民群众的监督，了解社会公众对犯罪嫌疑人行为的价值判断，应当逐步建立对不起诉案件尤其是重大疑难复杂案件的听证制度。转变观念，强化社会监督与社会评价才是检察机关公诉改革的重要一步。

　　诉前会议制度在检察制度中开启了权利保障与权力监督的“阳光检务之旅”，是检察机关办案方式司法化改革的重要试验田，它的探索与实践为检察机关履行追诉权所面临的障碍提供了健全、可行的解决机制。相信诉前会议制度将有力地促进中国检察制度文明的发展与进步。  

【注释与参考文献】

　　⑴参见王祺国：《以审判为中心构建“诉前会议”制度》，载2015年4月29日《检察日报》第3版。

　　⑵参见王银梅：《对建立我国证据开示制度的思考》，载《新疆警官高等专科学校学报》2002年第2期。

　　⑶参见曾文科：《刑事被告人阅卷权研究》，载《贵州警官职业学院学报》2012年第2期。