【作者简介】重庆市人民检察院第二分院；重庆市万州区人民检察院

【文章来源】《人民检察》2015年第11期

    2014年底，最高检监所检察厅更名为刑事执行检察厅，对维护法律的统一公平实施、维护刑事执行的公平公正和维护被刑事执行人合法权益具有重大的意义。但是，由于长期以来受到重裁判轻执行的司法惯性、刑事执行主体的多元化等因素的影响，刑事执行检察工作的现状与司法改革的目标要求上尚存在一定的差距，因此，需要对刑事执行检察进行方位的思考，对此，笔者认为，目前，对刑事执行有关规程进行立法整合和制度完善成为当务之急。

一、制定刑事执行法，推进刑事执行一体化

　　一方面，建议制定统一的刑事执行法。纵观域外立法，大多数国家对刑事执行的立法完备而周密。目前，我国法律中有关刑事执行的内容只是零散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律以及一些司法解释文件、行政法规中，未予未成立法体系，操作性也不强，更谈不上科学化和规范化。而对于管制、拘役、死刑立即执行等主刑，罚金、没收财产、剥夺政治权利、驱逐出境等附加刑，拘役和三年有期徒刑以下的缓刑等刑罚及刑罚变更执行、判决无罪、免除刑事处罚后的立即释放的执行，以及强制医疗的执行等，更是缺少专门的具体规定。由于缺乏统一完整的刑事执行法，对刑事执行各类问题缺乏顶层和系统设计，导致出现有关法律法规对于刑事执行的某些规定交叉协调，刑事执行主体不统一，决定机关和执行机关不分，刑事执行监督不力等一系列问题。为了从根本上扭转此种局面，笔者建议，尽快制定一部科学、合理、规范的刑事执行法，集中系统地将刑事执行的种类、程序、执行方式、被刑事执行人的法律地位和权利义务等进行具体规定，并对刑事执行监督进行单列，将检察机关在刑事执行法律监督的权力、监督程序、纠正违法效力等予以适当规范，使检察机关在进行法律监督时有据可依、有章可循。

　　另一方面，统一刑事执行机构。一是统一刑罚执行和特殊刑事处遇措施（强制医疗）执行。应改变目前刑事执行由人民法院、公安机关、监狱等分别执行的状况，而由不承担侦查、起诉和审判等职责的司法行政机关负责。具体制度设计上，可以由上到下，在各级司法行政机关内部设置刑事执行局，由其统一负责所有的刑罚执行和特殊刑事处遇措施（强制医疗）执行工作，建立刑事执行权责统一、体系完整的执行格局，避免多机构执行引起的混乱。二是推动看守所中立化改革。⑴无论是从实现侦查权和羁押权分离，侦查权与执行权互相制约的角度，还是从节约司法资源，提高执行效率的角度来讲，都应当将看守所从公安机关剥离，交由司法行政机关管理，形成司法行政机关执行、检察机关实施法律监督的刑事执行体系。

二、完善刑事执行监督立法，健全刑事执行检察权的配置

　　一是建立检察人员有权列席执行机关的减刑、假释、暂予监外执行评审委员会会议和其他有关会议制度。⑵《法国刑事诉讼法典》第712—5条的规定，检察官作为刑罚执行委员会的当然成员，可以对包括减刑、临时性外出等准司法措施提出意见。我国可以参照法国的立法模式，明确将检察机关确定为监狱、看守所等执行机关内部设立的减刑、假释、暂予监外执行评审委员会、医疗鉴定委员会等相关评审鉴定机构的当然成员，并有权参加相关会议并在会议上和会议后提出口头或书面意见。

　　二是赋予检察机关对刑事执行随时介入和调查核实权。刑事执行检察工作的有效开展，必须保证监督权的有效行使，其中对刑事执行过程的随时介入和调查核实尤其重要。赋予检察机关对刑事执行随时介入和调查核实权，主要是赋予检察机关对刑罚执行活动的随时介入权、为违法行为的具体调查权、随时约谈在押人员权。⑶具体而言，刑事执行活动中，检察机关可以随时介入刑事执行程序，要求刑事执行机关提供相关案卷材料、法律文书和人员台账，有关机关和个人应当予以协助和配合；检察机关可以对相关情况通过阅卷、询问相关人员等方式开展必要的调查；被刑事执行人可以约谈检察官，进行有关咨询、申诉、控告，检察官可以随时约谈被刑事执行人员及其近亲属，受理有关的举报、申诉、控告等。

　　三是赋予检察机关纠正违法意见一定的强制力。法律监督应当具备一定程度的强制力，监督纠正意见应当具备一定的执行力。⑷首先，应当赋予检察机关纠正违法意见必要的法律效力。刑事执行机关应当在接到检察机关纠正违法意见后在规定的时间内纠正违法，并将纠正结果书面通知检察机关，若不服纠正违法意见的，可向上一级检察机关提请复议。上一级检察机关应当在规定期限内作出决定，并通知下级检察机关和刑事执行机关执行。其次，赋予检察机关提请惩戒权。建议立法规定，检察机关对刑事执行活动中对违法行为负责的执行人员，有权提请其所在单位或其上级主管部门予以惩戒，当该执行人员所在单位或上级主管部门确认理由成立时，应当对违法者惩戒，并将结果通知监督部门。⑸

　　四是赋予检察机关对减刑假释裁定的抗诉权。为确保对裁决结果的有效救济，应当赋予检察机关对减刑假释裁决的抗诉权。因为抗诉可以必然引起再审程序，而提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理，但作出的却是终审裁定。⑹建议将提起抗诉与提出纠正违法意见确定为刑罚变更执行检察监督的两种法定方式，⑺在减刑、假释提请和审理阶段发现不当或违法的，以提出纠正意见的方式进行监督；裁决后发现不当或违法的，采用抗诉方式进行监督。

三、完备刑事执行程序设计，规范刑事执行检察权运行模式

　　第一，推进刑事执行同步监督机制，开展预防性监督。要进一步落实中央关于司法体制改革的意见，建立健全检察机关对刑罚变更执行同步监督制度，由过去的只注重对裁定决定的事后监督向实现对提请、审理、裁定全程同步监督的转变，由纠正违法型监督向事先预防性监督的转变。实现同步监督应当建立以下机制：1．刑罚执行机关在决定提请减刑、假释、暂予监外执行和人民法院直接决定暂予监外执行前，应当征求检察机关的意见，检察机关可以提出意见。对检察机关提出的不同意见而刑罚执行机关和人民法院没有采纳的，应当书面说明理由。2．刑罚执行机关在向人民法院或者提请减刑、假释时，应当附有检察机关的审查意见，否则人民法院则不予受理。3．明确检察机关对法院开庭审理减刑、假释案件的庭审参与权，庭审无检察机关的参与视为程序违法。

　　第二，完善巡视检察机关检察制度。2012年，最高检创立了巡视检察制度，实践证明，巡视检查制度是符合刑事执行检察工作实际的一项制度，但是，根据司法改革要求，还应当从以下几个方面进行完善：首先，拓展巡视检察的范围。目前，巡视检察制度仅限于对监狱、看守所、劳教所等监管场所的巡视检察，为拓宽巡视检察的覆盖面，有必要将巡视检察的范围扩大到刑事执行检察工作的所有领域，特别应当加强对社区矫正等非监禁刑执行场所的巡视检察。其次，借鉴香港太平绅士巡狱制度，探索建立检察机关主导的刑事执行场所巡视检察制度。为增强巡视的权威性，提高巡视检察的公信力，检察机关应当扩大巡视检察的人员结构，从人大代表、政协委员、人民监督员中选出一批具有良好的社会声誉且为人民群众所信赖的人员来担任监督巡视员，形成以检察机关为主导，其他社会公众力量参与的巡视检察制度。再次，建立巡视检察报告制度。为保障巡视检察的有效性，在通过对刑事执行场所定期或不定期的巡视检察后，应当对就刑事执行监管执法、人权保障情况出台巡视检察报告，提出完善建议并交由责任单位整改，并将报告和整改情况向上级检察机关和人大报告，从而实现对刑事执行权的强力约束。

　　第三，坚持和完善专项检察制度。立足于我国刑事执行领域存在的一些严重性、突出性和典型性问题，加之立法不足、体制制约和日常监督有限，开展刑事执行专项检察不可或缺。据统计，近年来检察机关相继开展了职务犯罪罪犯减刑、假释及保外就医专项检查和老病残罪犯刑罚执行情况专项检察、保外就医专项检察、全国监狱清查事故隐患、促进安全监管专项等多次专项检察。在2004年5月至9月全国检察机关开展的减刑、假释、保外就医检察中，共纠正违法减假保14444人，其中，违法减刑11841人，违法假释1037人，违法保外就医1566人。⑻2014年3月，最高检在全国检察机关部署开展的减刑、假释、暂予监外执行专项检察中，共立案查处相关职务犯罪案件105件120人，建议有关部门收监执行711名罪犯。其中原厅局级以上职务犯罪罪犯76人。⑼专项检察成果表明，检察机关通过定期或不定期开展专项检察活动，发现和纠正了一批刑事执行中的违法违规情形，取得了较好的效果。

四、改革刑事执行检察体制，筑牢刑事执行检察监督堤坝

　　其一，改革刑事执行检察部门，建立大部门大监督格局。2014年底，最高检根据工作需要，经有关部门批准将刑事执行检察厅更名为刑事执行检察厅。各地检察机关应当抓住更名这一有利契机，整合资源，积极争取刑事执行检察部门的更名和机构升格；调整和充实一批政治法治素养好、能够独立执法办案、具有侦诉工作经历、善于沟通组织协调、组织纪律作风过硬的人员从事刑事执行检察工作；通过定期分批培训、业务竞赛等形式，积极推动内部挖掘潜力，提升监督能力，加强刑事执行检察人员的专业化、职业化和精英化建设，培育和打造高素质刑事执行检察队伍，以更好的破解监督瓶颈，规范执法行为，维护刑事执行的公平公正、确保刑事法律的统一公平实施，为全面履行刑事执行检察监督职责奠定良好基础。

　　其二，规范派驻检察机构的设置和管理。第一，切实加强派驻检察室建设。实现“定编、定岗、定员”，进一步规范派驻检察室的设置，坚持“大派驻，小机关”机构设置思路。调整派出院的内设机构和整合人力资源，在工作安排、制度规范、经费使用、设备配置、干部调整、培训教育、奖惩、评比考核等方面要向派驻检察建设倾斜，做到装备、车辆、经费、后勤等基础性物质保障上不依赖于监管机关，解除开展监督工作的后顾之忧。第二，实行同级派驻，对等监督。明确规定派驻检察院检察长、派驻检察室主任现职职数单列，明确与监管场所主要领导同等职别，提高派驻层级，实现对等监督，提高监督力度。第三，切实抓好派驻检察人员的配备，加强刑事执行检察队伍思想政治建设和执法能力建设。

　　其三，填补非监禁刑检察机构设置缺口。依照检察机关向监狱和看守所派驻检察室的成功经验，向非监禁刑执行场所派驻检察室，实现对监禁刑和非监禁刑刑事执行活动的全覆盖。根据我国地区差异大、经济发展不均衡的国情和社区矫正社会性、分散性和流动性的特点，现阶段，一方面，检察机关可以积极依托各地为延伸监督触角，促进检力下沉而探索设立的基层检察室，将社区矫正检察纳入基层检察室的重要职能；另一方面，根据重点设置、高效运作、严格规范的原则在社区矫正人员集中、人流量大的乡镇集中设立社区矫正检察室，实现社区矫正与检察监督的有效对接。

【注释与参考文献】

　　⑴参见高一飞、陈琳：《我国看守所的中立化改革》，载《中国刑事法杂志》2012年第9期。

　　⑵参见尚爱国：《论检察机关对刑罚变更执行的同步监督》，载《人民检察》2005年第7期。

　　⑶参见袁其国：《刑罚执行法律监督制度的发展与完善》，载《河南社会科学》2010年第4期。

　　⑷参见向泽选：《刑罚执行监督机制论》，载《法学杂志》2008年第2期。

　　⑸参见杨飞：《完善刑罚变更执行的检察监督》，载《人民检察》2011年第10期。

　　⑹参见李忠诚：《刑事执行功能研究》，载《中国法学》2003年第3期。

　　⑺参见李波、朱春莉、祁正榕：《刑罚变更执行同步监督机制的构建》，载《人民检察》2010年第2期。

　　⑻参见杨维汉：《全国检察机关5个月纠正违法减假保14444人》。

　　⑼参见徐盈雁：《立案查处违法减刑假释暂予监外执行职务犯罪105件120人》，载2014年8月27日《检察日报》第1版。