【作者简介】国家行政学院法学部副主任、教授、博士生导师

【文章来源】2016-01-13 人民法院报第五版

    党的十八届三中全会决定要求，进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。十八届四中全会决定继续提出，要完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，并规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。十八届三中、四中全会决定反复提及规范司法强制措施的要求，其目的都是为了完善人权司法保障制度，加强人权司法保障。这说明，人权司法保障在全面推进依法治国战略中的重要地位和作用，也揭示了人权司法保障制度存在尚有不足，应当改进，需要完善。
　　新近发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《刑事赔偿解释》），正是完善人权司法保障制度的具体措施。该《刑事赔偿解释》是对国家赔偿法以及有关法律规定的司法解释。通过正解良释不仅细化、丰富了法律规定，更重要的是按照法治精神和法律原则进一步完善了刑事赔偿法律制度，可圈可点，值得点赞。
　　一、完善了终止追究刑事责任的赔偿制度
　　国家赔偿法第十七条第（一）项和第（二）项规定，对拘留、逮捕措施的刑事赔偿，须是终止追究刑事责任。如果司法机关终止了追究刑事责任，那被拘留、被逮捕之人可以就拘留、逮捕措施申请刑事赔偿；反之，如果司法机关没有终止追究刑事责任，不能就拘留、逮捕措施申请刑事赔偿。这就意味着，是否终止追究刑事责任，成为了是否刑事赔偿的前提和程序条件。那终止追究刑事责任又是哪些形式呢？国家赔偿法明确了三种形式：决定撤销案件、决定不起诉、判决宣告无罪。这三种形式的规定无疑是正确的，在这三种形式下，追究刑事责任程序确实被终止了，结束了。但司法实践中是否只限于这三种终止追究刑事责任形式呢？显然不是。
　　《刑事赔偿解释》在上述三种法律规定形式之外，根据司法实践补充规定了六种视为终止追究刑事责任的情形。一是办案机关决定对犯罪嫌疑人终止侦查的。也就是说，办案机关虽然没有撤销案件，但已经决定终止侦查程序了。二是解除、撤销取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的。三是取保候审、监视居住法定期限届满后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的。四是人民检察院撤回起诉超过三十日未作出不起诉决定的。五是人民法院决定按撤诉处理后超过三十日，人民检察院未作出不起诉决定的。六是人民法院准许刑事自诉案件自诉人撤诉的，或者人民法院决定对刑事自诉案件按撤诉处理的。
　　以上六种情形规定，属于法律上视为终止追究刑事责任，其特点在于，事实上已经终止了追究刑事责任。无论是终止侦查，还是超过规定期限不继续刑事诉讼程序，抑或是撤回自诉，都反映出追究刑事责任程序在事实上已经终止结束的客观事实。只是没有采用国家赔偿法规定的决定撤销案件、决定不起诉、判决宣告无罪这三种形式罢了。换言之，虽然不是大张旗鼓的终止，但确属偃旗息鼓的终止。无论是名义上的终止，还是事实上的终止，都回避不了终止追究刑事责任的事实，应当产生相同的法律后果，那就是视为终止，并可启动刑事赔偿程序，承担刑事赔偿责任。
　　为何除了国家赔偿法规定的名义上终止追究刑事责任三种情形外，《刑事赔偿解释》还要补充事实上终止追究刑事责任六种形式呢？这涉及精神和实践两个方面。就精神而言，人权司法保障精神与原则，不仅应当体现在法律规定的形式种类上，也应该体现在事实上存在的司法操作措施上。只“从名”不“从实”，法治精神和原则不能得到全面体现，既“从名”也“从实”，才能充分实现法治精神和法治原则。这里的核心问题是，终止追究刑事责任究竟是形式标准还是实质标准。简单的回答就是既是形式标准也是性质标准。但问题在于，当形式标准与实质标准不一致情形下，该如何判断和取舍。国家赔偿法规定的决定撤销案件、决定不起诉、判决宣告无罪这三种形式，既符合形式标准也符合实质标准，完美无缺。而终止侦查、超过规定期限不继续刑事诉讼程序、撤回自诉所涵盖的六种情形，则是形式标准与实质标准的不完全一致。在这种情形下，《刑事赔偿解释》坚持了实质标准，即只要案件实质上终止，就在法律上按终止追究刑事责任对待和处理。
　　就实践而言，这六种补充形式的规定，是针对性解决司法实践具体问题的举措。我们知道，在实践中，有些司法机关为了回避刑事赔偿责任，即便追究刑事责任早已结束，但却采用不作出撤案决定、不作出不起诉决定甚至不作出无罪判决等形式，长期拖案、挂案。形成案件实际上终止名义上不终止，这种终而不止的局面，使被告人、犯罪嫌疑人告状无门，合法权益长期得不到保护。实践中的这些不合法、不规范做法，是在挑战法律规定和法治权威。如果允许它的存在，或者是对它软弱无力、无可奈何，就会损害法治的权威，伤害人民群众对法治的期盼之情。《刑事赔偿解释》作出的这六种形式补充规定，是解决司法实践问题的应对之策，正当之举。
　　二、完善了违法强制财产的赔偿制度
　　国家赔偿法第十八条规定了对侵犯财产权的刑事赔偿范围，明确司法机关违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等，承担刑事赔偿责任。但什么是违法查封、扣押、冻结、追缴等，国家赔偿法并没有作出具体规定。《刑事赔偿解释》正是对此违法查封、扣押、冻结、追缴等作出了具体规定，细化和完善了法律有关违法强制措施之规定。
　　我们知道，司法机关在办理刑事案件过程中，除了对人身自由采取强制措施外，还会对财产采取强制措施，即查封、扣押、冻结、追缴等。这些对财产采取的强制措施，在刑事案件终止之时，依法依理应予解除，退还或者发还所强制之财产给被告人或犯罪嫌疑人。但司法实践中，时有种种原因拒不解除财产强制措施的情形发生。《刑事赔偿解释》正是针对司法实践中应予解除财产强制而不予解除的七种情形作出了明确规定。一是赔偿请求人有证据证明财产与尚未终结的刑事案件无关，经审查属实的。二是终止侦查、撤销案件、不起诉、判决宣告无罪终止追究刑事责任的。三是采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施，在解除、撤销强制措施或者强制措施法定期限届满后超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的。四是未采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施，立案后超过两年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的。五是人民检察院撤回起诉超过三十日未作出不起诉决定的。六是人民法院决定按撤诉处理后超过三十日，人民检察院未作出不起诉决定的。七是对生效裁决没有处理的财产或者对该财产违法进行其他处理的。
　　上述七种具体规定，可以概括为三类。第一类，是对无关财产的强制。这类规定的法律依据，是刑事诉讼法对财产强制措施的既有规定，本身就限于与案件有关财产范围，对于与刑事案件无关的财产，司法机关在刑事诉讼程序中就不能不应采取强制措施。所以，无论是刑事案件是否结束，只要不属于刑事案件有关财产，司法机关就不应采取强制措施。已经采取强制措施的，应当及时予以解除。所以，只要确属与案件无关的财产被强制的，当事人可以申请相应的刑事赔偿。第二类，是对终止追究刑事责任仍不解除财产强制的。从法律上讲，司法机关已经终止了追究刑事责任，就应当顺理成章地解除因刑事案件所强制的财产。但如果司法机关已终止追究刑事责任，仍拒不解除对财产的强制措施，在法律上就构成违法强制，理应承担刑事赔偿责任。所以，《刑事赔偿解释》在这类情形中规定两种情形，即终止追究刑事责任和视为终止追究刑事责任。第三类，是对没有处理强制财产的规定。在刑事责任追究过程中，法院的最终的生效判决对涉案所强制的财产会作出相应处理。要么是刑事罚没，要么是发还本人，要么是交由行政机关在行政处罚程序中依法处理，等等。但司法实践中，法院生效判决也会有对被强制财产“不闻不问”的情形，即没有直接处理，也没有交由行政机关按行政程序处理。在这种情形下，有的司法机关会解除强制措施，发还被强制财产，也有司法机关会不予发还，继续强制，或者直接没收了事。解除强制返还被强制财产，是合法的，而拒不解除强制措施继续强制财产或是没收等，都是没有法律依据的违法之举，应予纠正。但由于一直没有明确的规定和解释，以至于这类情形在司法实践中往往难以解决，时常成为司法申诉上访之事项。《刑事赔偿解释》第三类的规定，完善了制度，堵塞了漏洞。
　　《刑事赔偿解释》上述两个方面的规定，强化了实质性法律判断标准，体现了更加公正的逻辑和法治原则。如果唯办案机关标准是从，只有办案机关作出决定撤销案件、决定不起诉、判决宣告无罪，刑事赔偿程序才能启动，那司法的公正和公信力就显不足。因此，不能只听办案机关的一面之词，而应从实际出发，尊重客观事实，遵从实质标准。根据时间期限作出判断，如超过规定期限。根据行为作出判断，如终止侦查。根据事实作出判断，如财产与刑事案件无关。根据后果作出判断，如生效裁判没有处理财产。唯有此，才是实事求是的逻辑，才更符合公平正义原则。当然，既然是实质性判断标准，在《刑事赔偿解释》中也有一个例外规定，那就是赔偿义务机关有证据证明尚未终止追究刑事责任，且经人民法院赔偿委员会审查属实的，应当决定驳回赔偿请求人的赔偿申请。换言之，即便符合上述期限、行为、事实、后果等标准，尤其是期限标准，但恐有所遗漏与不足，例外规定了证据证明与法院审查两个方面，以平衡办案期限太长但未终止追究刑事责任与视为终止追究刑事责任的关系。