【作者简介】上海市公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任

【文章来源】《中国党政干部论坛》2016-09-06

自20世纪中期西方国家建立现代公务员制度以来，事务类公务员的永业制成为该制度的一个基本特点。百年之后，伴随着新公共管理运动兴起，美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家无一例外地对公务员制度进行了重大变革，那就是打破“无过失不受免职”的职务常任制做法，推行政府与其工作人员之间的合同雇佣制度。就连一贯强调终身雇佣的日本，也提出在金融、法律、信息技术等专业性较强岗位向社会公开招聘，实行合同雇佣制。这类公务员各国称谓有异，人员范围大小不一。根据有关文献，美国、英国、澳大利亚和新西兰等国家合同聘用公务员分别占公务员总量的45%、81%、85%和100%。（美国数据来源：李和中、陈广胜：《西方国家行政机构与人事制度变革》，社会科学文献出版社2005年版，第26页；英国数据来源：吴志华：《当今国外公务员制度》，上海交通大学出版社2008年版，第39页；澳大利亚数据来源：李和中：《国家公务员制度导论》，中国人民大学出版社2011年版，第11页；新西兰数据来源：吴志华：《当今国外公务员制度》，上海交通大学出版社2008年版，第200—201页）在我国，这类公务员的法定称谓是聘任制公务员。与发达国家相比，我国公务员聘任制起步晚、底子薄，处于摸着石头过河阶段。随着《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》的新近出台，破解聘任制公务员管理的科学化、精细化命题尤为紧迫。

对我国聘任制公务员的理解

从公务员法理角度，追根溯源，新中国聘任制公务员这一概念最早缘起于1993年实施的《国家公务员暂行条例》。该条例第45条规定：“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。”2006年实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）更是明确规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”在上海和深圳首批城市试点工作基础上，2011年中组部、人社部印发《聘任制公务员管理试点办法》（以下简称《办法》）。《办法》第2条规定：“本办法所称聘任制公务员，是指机关在规定的编制限额和工资经费限额内，经中央或者省级公务员主管部门批准，以合同形式聘任、依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这是我国首次正式明确聘任制公务员概念。

由以上概念可知，界定聘任制公务员有四个基本标准：一是从编制来看，聘任制公务员纳入国家行政编制；二是就职责而言，聘任制公务员依法履行公职；三是从待遇来看，聘任制公务员由国家财政负担工资福利等；四是就任用而言，聘任制公务员以合同形式聘任。其中，以合同形式聘任是聘任制公务员区别于常任制公务员的本质所在。前者采用合同制，后者实行终身制。进而言之，聘任制公务员具有以下四个鲜明特征：

聘任制公务员实行合同管理制。《公务员法》第99条规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”换言之，在适用《公务员法》一般管理原则和制度精神基础上，聘任制公务员主要实行合同管理。与常任制公务员相比，聘任制公务员以合同任期为基础，在聘任中获得公务员身份，在解聘中得而复失。聘任合同期限一般为一年至五年，可约定一个月到六个月的试用期。形象地说，聘任制公务员打破了“铁饭碗”，取而代之的是“瓷饭碗”。依据《公务员法》，聘任制公务员的聘任合同应当明确合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇以及违约责任等条款。

聘任制公务员实行职位定向制。与常任制公务员不同，公务员聘任制只适用于部分公务员职位，也就是《公务员法》规定的“专业性较强职位和辅助性职位”。专业性较强职位主要集中在金融、法律、财会、信息技术等方面，辅助性职位主要包括普通文秘、书记员、资料管理、数据录入等。（张柏林：《中华人民共和国公务员法》释义，党建读物出版社、中国人事出版社2005年版，第208页）从公务员职位分类管理视角来看，聘任制公务员职位集中在专业技术类和综合管理类。《党政领导干部选拔任用工作条例》第40条规定：“党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。”这就规定了我国聘任制公务员不仅限于非领导职务，而且覆盖到领导职务。

聘任制公务员实行协议工资制。《公务员法》第98条规定：“聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。”也就是说，按照平等自愿、协商一致原则，聘任机关和聘任制公务员以合同方式约定工资待遇。对此，《办法》第28条予以明确规定，聘任机关应当根据聘任职位，综合考虑市场同类人员工资水平和本单位其他公务员工资水平等因素，合理确定并相应调整聘任制公务员工资水平。由此可知，聘任制公务员工资待遇具有契约化和市场化两个鲜明特点。与常任制公务员相比，聘任制公务员实行一事一议的协议制工资，而常任制公务员实行国家统一的职务与级别相结合的法定工资制。

聘任制公务员实行人事争议仲裁制度。《公务员法》第100条规定：国家建立聘任制公务员人事争议仲裁制度，并根据需要设立由公务员主管部门代表、聘任机关代表、聘任制公务员代表和法律专家组成的人事争议仲裁委员会。与常任制公务员相比，两者最大区别就是管辖权不同。聘任制公务员发生人事争议时，应当向人事争议仲裁委员会申请仲裁；当事人对仲裁裁决不服时，可以向人民法院提起诉讼。对于常任制公务员，对人事处理不服可向原处理机关申请复核；对于复核结果不服的，按照规定向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。行政机关公务员对处分决定不服的，还可以向行政监察机关提出申诉。

当前聘任制公务员试点工作中遇到的困惑

2007年，原国家人事部批复同意在上海浦东新区和广东深圳市开展聘任制公务员试点工作。2011年，《聘任制公务员管理试点办法》出台以来，北京、重庆、广西、四川、浙江、江苏、福建、河南等省市也开展了试点。以上海市浦东新区为例，聘任制公务员试点工作主要做法有：一是注重需求导向，合理设置职位。其一，着重上海发展需求分析，重点分析“四个中心”建设中最关心的、最直接的、最现实问题，确定“四个中心”建设和聘任制公务员试点的契合点，据此设置聘任制公务员试点职位。其二，着重职位需求分析，强调职位的高端性、专业性、紧缺性，解决体制内满足不了、招录不到的高端用人需求。其三，着重个人需求分析，为吸引并留住急需紧缺专业人才，各试点单位在充分调研分析的基础上，分别提出了聘任制公务员工资水平建议，以满足聘任制公务员对薪酬等关键性需求。二是注重合同管理，有效激发活力。坚持市场定位、协商约定、效能激励、动态调整原则，依据聘任职位工作任务和目标的重要性、难易度，参照相近行业、类似岗位和人员的市场薪酬水平以及机关相近职位人员的收入水平，确定聘任制公务员薪酬标准。三是注重以人为本，强化人性关怀。浦东新区公务员主管部门建立了与聘任制公务员的定期沟通机制，通过座谈会、上门走访等形式，了解聘任制公务员的思想状况及需求，并将有关问题及时反馈试点单位予以关心和解决。同时，淡化聘任制公务员与常任制公务员区别，增强其归属感与认同感。在试点过程中，取得了聘任机关认同、社会认可、聘任制公务员首肯的良好效果，但是也遇到以下一些困惑。

聘任制公务员的职位范围与标准问题。根据《公务员法》第95条规定，公务员聘任制只适用于专业性较强和辅助性两类职位，涉及国家秘密的职位不得实行聘任制。由于缺乏精细化的公务员职位分类管理制度、职位职责规范及其有效执行，各地聘任制公务员试点的职位范围和标准不一。大多数省市试点职位集中在专业性较强职位，如2016年上海市浦东新区面向海内外招聘聘任制公务员的所有职位均为专业性较强职位。在深圳市，2010年以来新录用公务员一律实行聘任制，超越了《公务员法》规定的“可以对专业性较强和辅助性职位实行聘任制”的职位范围。（张宏伟：“公务员聘任制的实践探索与制度构建”，《中国行政管理》，2014年第2期）针对涉及国家秘密的职位，也只是一个原则性规定。

聘任制公务员的公开招聘与直接选聘问题。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考录的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”由于公务员考录程序在《公务员法》第四章中有明确规定，因此聘任制公务员的公开招聘方式有了合法性优势，也具有较高的公开性和透明性，易于被社会所接受，上海市浦东新区试点就是对所有职位采用这一招聘方式。但这对于一些社会通用性较差、应聘人选来源较少、专业适用面窄的职位，有时公开招聘难以找到合适人选。在今后推进聘任制公务员工作过程中，如何平衡兼顾公开招聘与直接选聘，尤其是如何规避直接选聘风险与保护劳动者机会平等值得研究。

聘任制公务员的激励与保障问题。与常任制公务员不同，聘任制公务员的职业发展权、职业培训权、社会保障权被弱化，尤为突出的是职务晋升和职级晋升激励缺失，薪酬几乎成为唯一的激励工具。在聘任制公务员市场薪酬水平有限的现实条件下，单一的薪酬激励机制无疑减少了聘任制公务员职位的吸引力。对于那些续聘多年、年龄较大的聘任制公务员，职业发展通道和社会保障力度是他们最关心、最直接、最现实的后顾之忧。国际上，连续3个聘期的德国政府雇员可以转变为常任制公务员。在美国，根据哈德森临时雇员平等法案（1993年），对于事实上超过4年的临时政府雇员，联邦政府提供与常任制雇员一样的医疗保险、人寿保险、退休金覆盖范围和金额等追加福利。

聘任制公务员的合同管理与依法管理问题。聘任制公务员，第一要义是聘任制，聘任机关和聘任制公务员通过合同方式约定权利和义务，实行合同管理；另一个特征是具有公务员身份，这就导致聘任制管理出现复合的法律关系。具体地说，聘任制公务员管理主要涉及公务员法律和劳动法律关系问题。（柏良泽：“聘任制公务员管理制度研究”，《第一资源》，2008年第3辑，第57页）从试点情况来看，聘任制公务员管理至少存在以下三个不明晰现象：一是合同管理与依法管理的边界问题；二是《公务员法》的适用范围；三是《劳动法》的适用范围。这些现象的存在，在推进聘任制公务员工作中难免产生聘任机关和聘任制公务员的短视行为与机会主义。

聘任制公务员与常任制公务员问题。聘任制公务员的出现，导致公务员管理出现聘任制和常任制并存的“一体两制”现象。“一体两制”至少催生以下三个新问题新矛盾。一是身份认同危机。由于受传统政治文化影响，按照合同管理的聘任制公务员被视之为“一时的官”，而依《公务员法》管理的常任制公务员被视之为“一世的官”。聘任制公务员缺乏归属感，常任制公务员倍增优越感，常任制公务员对聘任制公务员缺少认同感，特有的“身份歧视”潜滋暗长。二是薪酬公平感。聘任制公务员实行市场化的协议工资，工资水平一般低于企业相当人员但肯定高于常任制相当公务员，“同工不同酬”思想应运而生。三是交流问题。聘任制公务员与常任制公务员，是否可以交流，需要系统思考、统筹安排。

建立健全公务员聘任制的几点思考

公务员聘任制具有自身的制度优势，对于公务员队伍建设、促进廉政勤政、提高工作效能，大有裨益。结合新近出台的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，总结聘任制公务员试点工作，借鉴发达国家相关经验，我们需要探索创建一套适合我国国情的公务员聘任制。

结合公务员职位分类管理，规范聘任职位的范围和标准。公务员职位分类管理是聘任制公务员管理的基石，是进一步明确专业性较强职位和辅助性职位聘任范围和标准的依据，也是制定和规范聘任合同的“蓝本”。结合贯彻落实《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，建议中央公务员主管部门明确、细化专业性较强职位、辅助性职位聘任范围和标准，明确涉密职位。建议摸索公开选拔、竞争上岗、公开遴选等领导干部选拔任用制度与聘任制有机结合的办法，在一定职务层次实行公务员聘任制，逐步建立领导职位聘任制，增强聘任制公务员职位的吸引力。

丰富聘任制公务员招聘方法，优化聘任制公务员招聘程序，建立符合聘任制公务员职位特点的招聘制度。针对聘任职位特点，坚持公开、平等、竞争、择优原则，坚持公开招聘为主、兼顾直接选聘方式，进一步丰富聘任制公务员招聘方法。对于一些社会通用性较差、应聘人选来源较少、专业适用面窄的职位，探索通过猎头公司、同业机构推荐、同行专家推荐等方法直接选聘公务员。在参照公务员考试录用做法基础上，进一步优化聘任制公务员招聘程序，建立符合聘任制公务员职位特点的公开招聘和直接选聘程序。

畅通职业发展通道，建立与常任制公务员相当的长期社会保障待遇，不断完善聘任制公务员激励保障制度。依据聘任制公务员聘期，建议对超过3个连续聘期的聘任制公务员，按照转任或者调任方式，交流为常任制公务员；对于不满3个连续聘期的聘任制公务员，通过聘任政府顾问、推荐就业、扶持创业等方式，探索聘任公务员期满后多种“出口”机制，并建立与常任制公务员相当的长期社会保障待遇等配套措施，加大聘任制公务员社会保障力度，提升职业预期。

明确相关法律适用范围，规范聘任合同，协同聘任制公务员的合同管理与依法管理。以《公务员法》为核心，明确《公务员法》及其配套法规对聘任制公务员管理的适用范围，重点明确公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等规定，哪些具体条款适用于聘任制公务员，哪些具体规定不适用或者通过聘任合同的约定实现变通执行。规范聘任合同，一是重点梳理合同管理的适用依据，保障聘任合同管理的合法性；二是依法依规规范合同形式、内容和程序等，建立全国统一的标准合同文本。

加强公务员聘任制研究。根据对全局性工作、新情况新问题、热点难点问题研究的实际需要，加强对公务员聘任制的实践研究、政策文本研究、理论研究和国际比较研究，全面、系统、深入研究聘任制公务员工作的阶段性特点，把公务员聘任制的基础和现状搞清楚，把影响和制约公务员聘任制建设的重难点问题搞清楚，把公务员聘任制建设的发展方向和主要任务搞清楚，不断深化对公务员聘任制规律的认识。