【作者简介】中国人民公安大学侦查学院讲师，主要研究方向为侦查学、犯罪学

【文章来源】《山东警察学院学报》2016年第5期

【内容提要】大侦查体制改革是多重动因共同作用的结果。从当前各地公安机关大侦查体制改革的实践情况看，虽然改革方案不尽相同，大侦查格局有所差异，但总的来说可以分为压缩层级式和整合机构式两种模式。压缩层级式改革由于缺乏充分论证、理论基础和法律依据，多以失败而告终。相比之下，整合机构式改革应当成为大侦查体制改革的优选路径。在推进整合机构式改革的同时，需要注意的问题主要包括纠正错误认知、整合技术资源、上下整体联动、明确事权划分、上下垂直管理、配套制度跟进。

【关键词】侦查体制改革，大侦查体制，改革动因，改革实践，改革评价

　 在侦查资源稀缺的条件下，优化资源配置、提升侦查效能是公安侦查改革的目标导向。而要达成侦查改革的预期目标，主要有两种路径可供选择：一种是侦查体制改革，另一种是侦查机制创新[1]。创新侦查机制虽然能够在一定程度上克服现行侦查体制的弊端，但是难以从根本上摆脱侦查工作中面临的诸多困境。在当前多重动因的共同作用下，大侦查体制改革势在必行。各地公安机关围绕大侦查体制改革已经进行了积极的探索，形成了相互不同的改革模式，取得了一定的改革成效，但同时也存在着诸多问题。为了探求大侦查体制改革可复制的优选模式，迅速整体推进我国侦查体制改革的进程，对当前各地大侦查体制改革的实践进行介绍和评价，不仅十分必要，而且非常紧迫。

    一、大侦查体制改革的动因解析

　　大侦查体制改革的动因是多方面的，是多重动因共同作用的结果。概括地说，大侦查体制改革的动因主要包括以下五个方面：

　　（一）适应行政管理体制改革

　　适应行政管理体制改革是大侦查体制改革的间接动因。侦查体制改革是公安体制改革的重要组成部分，而公安体制改革又是行政管理体制改革的一项重要内容。众所周知，公安机关是人民政府的职能部门之一，是国家的行政机关，虽说同时承担着行政管理和刑事司法双重职责，但这并不能改变其行政机关的本质属性。基于此，公安体制改革应当适应行政管理体制改革的方向要求。而经过前几轮政府机构改革之后，“大部门体制”（简称“大部制”）[2]改革正在成为当前乃至今后行政管理体制改革的方向。早在2007年，党的十七大报告就提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制”，率先明确了“大部制”改革的思路；2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》再次重申了“大部制”改革的方向。有鉴于此，在全面深化公安改革的背景下，公安部部长郭声琨在2015年9月召开的全国公安厅局长座谈会上明确提出“在承担更多实战任务的市、县公安机关积极探索实行大部门、大警种制”，进一步指明了公安机关机构改革的方向。在此次探索实行“大部制”改革的背景下，大侦查体制改革也应运而生。

　　（二）警力编制不会大幅度增加

　　警力编制不会大幅度增加是大侦查体制改革的起始动因。从世界范围来看，虽说我国警力编制的绝对数量处于高位，但是与庞大的人口基数相比，我国的警民比例还没有达到万分之十五，远低于欧美国家的警民比例。长期以来，警力不足的问题在各地普遍存在，已然成为制约我国公安工作发展的一大瓶颈。虽然近些年来中央大幅度增加了警力编制，有针对性地解决了警力不足的问题，但增加的警力编制与各地的警力需求相比仍然是杯水车薪。特别是随着我国进入经济转轨和社会转型的关键时期，各种不安定因素有增无减，社会治安形势错综复杂，当前公安工作面临着巨大的挑战和考验，警力编制不足的问题也变得越发凸显。而在中央已经明确不会再大幅度增加警力编制的情况下，面对日益繁重的公安工作，解决警力不足的问题就不能再依赖过去的增编扩容，而只能通过体制机制改革，探索警力使用效能的优化。正如英国警察学家约翰·安德逊所言，“强调超出社会经济能力所能允许的范围，片面大幅度提高警察开支，造成负担庞大的警察队伍是无益和危险的”{1}，实现警力的“无增长改善”才是解决当前警力不足问题的必由之路。作为公安工作重要内容的侦查工作，同样也面临着警力不足、任务繁重而警力编制不会大幅度增加的困境，这也成为探索大侦查体制改革的起始动因。

　　（三）侦查资源配置不够合理

　　侦查资源配置不够合理是大侦查体制改革的主要动因。在现行的侦查体制下，侦查资源配置不够合理的现象普遍存在，突出体现在内设机构膨胀、职能交叉重叠、侦查壁垒严重、警力闲置浪费、基层警力不足等方面，已经越发难以适应新时期打击犯罪的需要。其中，内设机构膨胀的问题尤为突出。公安机关为了强调对某项侦查工作的重视或者新增某项侦查工作就会单设新的侦查部门，如早期经济犯罪侦查部门、禁毒部门从刑事侦查部门中独立出来，近期食品药品犯罪侦查部门、环境犯罪侦查部门的增设等。内设机构膨胀，分工越来越细，职能交叉重叠的问题就难以避免。另外，侦查壁垒严重的问题也越发凸显。当前，侦查工作中存在严重的信息资源、技术手段、侦查协作等方面的壁垒。由于刑侦、经济犯罪侦查、禁毒、食品药品犯罪侦查、环境犯罪侦查等部门都是相互独立的部门，各个部门又都有自己的情报信息部门，在信息资源外部性的作用下，不可避免地会出现信息独享、各自为战、相互掣肘等问题。另外，技术侦查、网络安全监管等技术力量也是完全独立的部门。侦查资源配置不够合理，不仅会造成相互之间的职能交叉，而且会人为地将侦查技术和侦查破案割裂开来，降低侦查办案的效能。{2}

　　（四）刑事犯罪形势发展变化

　　刑事犯罪形势发展变化是大侦查体制改革的外部动因。近年来，我国社会治安形势总体稳定，但刑事犯罪总量持续高位运行，犯罪形势日趋错综复杂，主要体现在以下几个方面：一是严重暴力犯罪案件数量持续下降，但暴力恐怖犯罪案件、个人极端暴力犯罪案件频发；二是多发性财产犯罪案件呈逐年上升态势，涉众型经济犯罪案件居高不下；三是电信网络犯罪等新型犯罪案件集中爆发，食品药品犯罪、环境犯罪案件等大幅增加；四是犯罪呈现出智能化、职业化、组织化、动态化等显著特点，案件侦查难度加大。{3}而现行的侦查体制形成于计划经济向市场经济过渡的时期，虽然在打击犯罪、保护法益方面曾经发挥了重要的作用，但是随着社会的发展、犯罪形势的发展变化，这种侦查体制的局限性已经暴露无遗，迫切需要通过体制改革来应对当前严峻复杂的犯罪形势。因此，可以说，刑事犯罪形势的发展变化是催生大侦查体制改革的外部动因。

　　（五）回应民众案件侦查诉求

　　回应民众案件侦查诉求是大侦查体制改革的根本动因。人民群众的安全感和满意度是衡量公安机关各项工作成效的根本标准。对侦查工作而言，刑事犯罪的发案率与破案率直接影响人民群众的安全感和满意度，但这种安全感和满意度也会表现出犯罪类型上的差异。相对而言，暴力犯罪更影响民众的安全感，而财产犯罪更影响民众的满意度。由于财产犯罪多发，且关系民众的切身利益，民众对于财产犯罪案件的侦查诉求往往更加强烈。而从财产犯罪案件的统计情况来看，一是财产犯罪案件的发案率高，在犯罪案件总量中占有很高的比例，且有逐年上升的态势；二是财产犯罪案件立案数量与发案数量之间的比例比较低，大量的财产犯罪案件并没有被立案；三是相对于其他犯罪案件而言，财产犯罪案件的破案率很低。而这种状况的产生与现行侦查体制的弊端不无关系。在现行的侦查体制下，有限的侦查资源被集中投向所谓的大案，而关乎民众切身利益的小案却被冷落旁置。此次大侦查体制改革就是对民众案件侦查诉求的有力回应，这也是大侦查体制改革的根本动因所在。

    二、大侦查体制改革的实践考察

　　在全面深化公安改革的大背景下，各地公安机关围绕“大部门、大警种制”改革进行了积极的探索，而大侦查体制改革是其中一项重要内容。其实，早在“大部门、大警种制”改革明确提出之前，各地公安机关已经进行了大侦查体制改革的实践，并且形成了相互不同的改革模式。

　　（一）大侦查体制改革的实践简介

　　基于对各地公安改革的实践考察，按照公安改革的时间顺序，涉及大侦查体制改革的主要包括辽源改革、新余改革、萍乡改革、大庆改革、河南改革、黄石改革、高新改革、中卫改革、浦江改革、南湖改革等。

　　1．辽源改革

　　2003年2月，吉林省辽源市公安局率先进行体制改革探索，将市区的3个分局及其所辖的19个派出所整合为8个新的次级公安机关—警察署，实行正科级建制，行使县级公安机关的职权；每个警察署配置警力50-80人，下设“三队一组”，即刑警队、治安队、户籍队和保障组，实行三警联勤机制。{4}

　　2．新余改革

　　2004年4月，江西省新余市公安局进行警务体制改革，将4个城区公安分局及其所辖的31个派出所撤并为新的次级公安机关—警务局，承担除经济犯罪侦查以外的原城市公安分局的所有职能。城区警务局下设“三队一室”，即刑事警察大队、治安警察大队、社区警务大队和综合办公室；农村警务局下设“两队一室”，即刑事警察大队、治安警察大队和综合办公室。{5}

　　3．萍乡改革

　　2004年4月，江西省萍乡市公安局对下辖的安源、湘东、开发区3个分局进行警务改革，分局机关均设“两科一队”，即政秘科、法制科、刑侦大队（承担原刑侦、经济犯罪侦查、禁毒部门的职能）；分局所辖派出所设“三队一室”，即治安巡防队、案件查处队、社区警务队和内勤室。{6}

　　4．大庆改革

　　2005年1月，黑龙江省大庆市公安局推行警务改革，主要模式如下：一是垂直管理，变“条块结合、以块为主”为“条块结合、以条为主”，市公安局对各公安分局实行人、财、物的直接管理；二是减少层次，把市区70个派出所和10个公安分局合并，按照辖区实有人口10万人左右、警力100-150名左右，重新设置为20个公安分局；三是整合机构，新的公安分局内设“三队一科”，即社区警务队、治安巡防队、刑事侦查队和法制综合科，其中，刑事侦查队由原刑警大队、国保大队、经侦大队、禁毒大队、刑事技术大队整合而成。{7}

　　5．河南改革

　　2010年2月，河南省公安厅推广新乡公安改革经验，在全省范围内撤销城市公安分局，新成立的城区派出所设“四队一室”，即案件侦办大队、治安管理大队、交管巡防大队、社区警务大队和警务综合室；城郊农村派出所设“三队一室”，即案件侦办大队、交管巡防大队、社区警务大队和警务综合室。同时，将省辖市公安局内设机构整合为“四部七支队”，即警令部、监督部、政治部、警务保障部、国保和反恐怖支队、治安和出入境管理支队、犯罪侦查支队、网安和技侦支队、交管支队、监所支队、特警支队。{8}

　　6．黄石改革

　　2011年6月，湖北省黄石市公安局借鉴大庆市公安局的改革经验，撤销城区派出所，将原6个分局、28个派出所整合为7个新的分局，下设综合警务、社区警务、治安巡防、刑事侦查四个警种。{9}其中，刑事侦查警种承担原公安分局刑侦大队、经侦大队的职能，对口市公安局的刑侦、经侦、禁毒等业务部门。

　　7．高新改革

　　2014年初，江苏省泰州市公安局医药高新区分局启动大部制改革试点工作，构建“大指挥、大侦查、大基础”格局，将17个内设机构整合为“三队两室”：“三队”，即案件侦办队（原刑侦、经侦、禁毒部门）、治安防控队（原治安、巡防、内保、信访部门）、维稳服务队（原国保、出入境部门）；“两室”，即指挥保障室（原110指挥室、网安、办公室、警保部门）、政工监察室（原政工、法制、纪检、督察部门）。{10}

　　8．中卫改革

　　2014年12月，宁夏回族自治区中卫市公安局进行机构改革，将原18个内设机构重新组建为“四部四局二支队三所”：“四部”，即政治部、警务保障部、警务监督部、指挥部；“四局”，即刑事侦查局（原刑侦、经侦、禁毒支队）、治安管理局、技术侦查局（原技侦、网安支队）、交通管理局；“二支队”，即特警支队、国保支队；“三所”，即看守所、强制隔离戒毒所、拘留所。{11}

　　9．浦江改革

　　2015年初，浙江省金华市浦江县公安局进行大警种制改革，将原24个内设机构合并精简为“三处二中心二分局二大队”：“三处”，即政治处、纪检监察处、警务保障处；“二中心”，即指挥中心、执法督察中心；“二分局”，即刑事侦查分局（由原刑侦、经侦、网警、禁毒、案审整合而成）、治安管理分局；“二大队”，即交通警察大队、国内安全保卫大队。{12}

　　10．南湖改革

　　2015年9月，浙江省嘉兴市公安局南湖分局秉持“按警种设置部门，按职能设置专业”的思路进行大警种制改革，将原32个内设机构整合为1个监督部门（执法执纪监督中心）、3个综合部门（政治处、警令处、警务保障处）、4个执法执勤部门（国内安全保卫局、刑事犯罪侦查局、治安管理局、交通管理局）、l个直属部门（拘留所）。{13}其中，刑事犯罪侦查局由原刑侦大队（包括刑事科学技术室）、经侦大队、禁毒大队、网警大队整合而成。同时，梳理刑事犯罪侦查局19项主要职能，再根据这19项职能确定内部综合管理、专业研判、刑事科学技术、大要案侦查、经济犯罪侦查、禁毒、网络安全监察、案审八个专业，并专门设立有组织犯罪侦查、食品药品环境领域犯罪侦查两个专业侦查队，以及四个片区刑侦队。

　　（二）大侦查体制改革的模式分类

　　从上述各地公安机关的改革实践情况来看，虽然改革方案有所不同，大侦查格局有所差异，但总的来说，大侦查体制改革的模式可以分为两种：一是压缩层级式，二是整合机构式[3]。

　　1．压缩层级式改革模式

　　压缩层级式改革模式是一种通过减少管理层级实现资源优化配置的改革模式。从上述各地公安机关的改革实践情况来看，早期大侦查体制改革多为压缩层级式改革，这与当时的改革背景高度相关。2003年1月通过的《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》提出，“各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力”；2003年11月召开的第二十次全国公安会议指出要“在中、小城市进行减少机构层次的试点”，各地公安机关以此为工作指引进行了改革探索。上述辽源、新余、大庆、河南、黄石等地的改革即属于压缩层级式改革模式的范畴。其中，辽源改革是撤销公安分局和派出所，成立警察署，实行市公安局一警察署二级管理；新余改革是撤销公安分局和派出所，成立警务局，实行市公安局一警务局二级管理；大庆改革是撤销派出所，成立新的公安分局，实行市公安局一公安分局二级管理；河南改革是撤销公安分局，成立新的派出所，实行市公安局一派出所二级管理；黄石改革也是撤销派出所，成立新的公安分局，实行市公安局一公安分局二级管理。

　　2．整合机构式改革模式

　　整合机构式改革模式是一种通过将承担相同或相近职能的内设机构归并实现资源优化配置的改革模式。从上述各地公安机关的改革实践情况来看，在“大部门、大警种制”改革的背景下，近期大侦查体制改革多为整合机构式改革。上述萍乡、高新、中卫、浦江、南湖等地的改革即属于整合机构式改革模式的范畴。就大侦查格局而言，具体又可分为三侦合一式、四侦合一式、五侦合一式、五侦合二式等不同的改革模式。其中，萍乡、高新大侦查体制改革实行的是三侦合一式，即将原刑侦部门、经侦部门、禁毒部门整合为刑侦大队或案件侦办队，这也是目前最为常见的一种整合机构式；南湖大侦查体制改革实行的是四侦合一式，即将原刑侦大队（包括刑事科学技术室）、经侦大队、禁毒大队、网警大队整合成立刑事犯罪侦查局；浦江大侦查体制改革实行的是五侦合一式，即将原刑事侦查大队、经济犯罪侦查大队、禁毒大队、网络警察大队、案审大队整合成立刑事侦查分局；中卫大侦查体制改革实行的是五侦合二式，即将原刑侦支队、经侦支队、禁毒支队整合成立刑事侦查局，将原技侦支队、网安支队整合成立技术侦查局。

    三、大侦查体制改革的实践评价

　　由于内部条件和外部环境的差异，各地公安机关大侦查体制改革的模式有所不同，改革的效果也存在差异。为了探求大侦查体制改革可复制的优选模式，对各地改革实践进行理性评价是非常必要的。如上所述，各地大侦查体制改革可以分为压缩层级式和整合机构式两种模式，相应地，对各地大侦查体制改革实践的评价也围绕这两种模式展开。

　　（一）压缩层级式改革模式评价

　　全面深化公安改革需要各地公安机关沿着正确的目标导向大胆地进行改革尝试。就这一层面而言，压缩层级式改革是值得肯定的。但是，从各地压缩层级式改革实践的效果来看，整体来说，这种改革模式多以失败而告终。究其原因，可以概括为以下几个方面：

　　1．缺乏充分论证

　　相对于渐进式改革，激进式改革更需要事先充分论证。压缩层级式改革模式显然属于激进式改革的范畴，且是在事先没有进行试点或充分论证的条件下进行的仓促改革，因而改革的命运可想而知。例如，大庆公安改革事先没有经过试点就正式推开，由此造成改革之初存在较大的混乱。[4]又如，河南公安改革虽然经过试点，但在缺乏充分论证的情况下就全面铺开，由此导致改革的失败。

　　2．缺乏理论基础

　　压缩层级式改革模式虽然声称以管理学上关于管理幅度与管理层次的关系理论作为理论依据，但是殊不知其存在着严重的认知误区。管理学研究表明，无论是管理幅度还是管理层次都应当适度，管理幅度过大或管理层次过多都会降低组织效率；同时，在组织规模不变的情况下，管理幅度大，则管理层次少，管理幅度小，则管理层次多，由此也形成了扁平结构和锥形结构两种组织结构。这种改革模式基于的考虑是，造成侦查效能不高的主要原因在于侦查部门的组织层级过多，扁平结构相对于锥形结构而言更适合作为侦查部门的组织结构形态。而判断组织层级是否合理，最主要的标准在于组织层级与组织的内部条件与外部环境是否相适应，而不是组织层级被压缩得越少越好。从我国侦查工作的实际情况来看，侦查效能低下的症结在于指挥层级过多，而非组织层级过多。诚然，指挥扁平化是当前侦查工作应当追求的，但“指挥扁平化不等同于组织扁平化”。{14}

　　3．缺乏法律依据

　　压缩层级式改革模式普遍存在缺乏法律依据的问题。《公安机关组织管理条例》6条规定，“公安分局和公安派出所的设立、撤销，按照规定的权限和程序审批”，显然，新设警察署或者警务局的行为是明显缺乏法律依据的行为，其会造成公安机关机构设置的混乱。撤销公安分局、成立新的派出所，虽然不存在主体身份方面的法律问题，但是让派出所行使县级公安机关的侦查职权却存在着严重的法律障碍，而如果让市公安局行使原县级公安机关的侦查职权则又有违改革的初衷。相对来说，撤销派出所、成立新的公安分局是可行的，但是可能会产生法律之外的其他问题。

　　（二）整合机构式改革模式评价

　　相较于压缩层级式改革模式，整合机构式改革模式应当成为大侦查体制改革的优选路径。这种改革模式的理论依据是警务经济理论。警务资源的稀缺性决定了优化警务资源配置的必要性；降低警务成本，提升警务收益，实现警务集约化是改革的必然要求。在当前警力“无增长改善”的需求下，通过整合侦查机构和职能，构建大侦查格局，解决既存的内设机构膨胀、实战警力不足等问题，符合优化警务资源配置、提升警务运行效能的警务经济理论的内在要求。从各地整合机构式改革的实践情况来看，这种改革模式在运行之初收到了显著的效果。例如，浦江县公安局各侦查部门原有民警93名，大侦查体制改革后，新成立的刑事侦查分局有民警47名，精简下来的46名民警全部充实到基层派出所。同时，推行大侦查体制改革的2015年，全县案件警情同比下降20.4％，其中主要侵财警情同比下降27.4％,“两抢”和盗窃警情分别下降55.4％和34％；全年共抓获犯罪嫌疑人并采取刑事强制措施1591人，同比上升23.9％。

　　诚然，也应当看到的是，进行大侦查体制改革之初，一些深层次的矛盾和问题可能被暂时掩盖，改革的效果究竟如何还有待于侦查实践的进一步检验。更为重要的是，在推进大侦查体制改革的同时，需要注意以下几个方面的问题：

　　1．需要纠正错误认知

　　进行大侦查体制改革，首先需要纠正错误认知，树立正确观念。具体而言，第一，侦查机构设置不能背离关于犯罪的正确认知。犯罪学研究表明，在一定的社会条件下，犯罪现象是不可避免的；同时，犯罪总量是相对恒定的，对于局部犯罪的打击和防范会降低犯罪发生，但同时也会造成犯罪转移，因而对于犯罪应当具有一定的容忍度。有鉴于此，在侦查机构设置上，不能什么犯罪突出就增设什么侦查机构。第二，侦查机构整合与侦查专业化建设并不矛盾。客观地说，侦查机构整合会在一定程度上影响侦查专业化建设，这方面的担忧不无道理，但是在侦查资源稀缺的条件下，侦查专业化建设并不是机构设置越多越好、业务分工越专越好。究其原因，正如美国学者查尔斯·史旺生等人在论及警察机构的专业化时所言，“尽管专业化是大规模组织的一大突出特点，而其带来的任何利益都有现实或潜在的成本。”[15]因此，进行侦查机构的适度整合是非常必要的；同时，整合后的大侦查机构内部仍然会存在专业分工，侦查专业化建设也会同步进行。第三，侦查机构整合不是侦查机构简单的物理相加。在大侦查体制改革的过程中，个别地区出现将侦查机构整合简单等同于侦查机构的物理相加的倾向，这是有违大侦查体制改革初衷的。大侦查体制改革应当是各个侦查机构的有机结合而不是单纯相加，侦查资源集中化并不等同于侦查资源集约化。

　　2．需要整合技术资源

　　在现行侦查机构的设置条件下，侦查破案和侦查技术属于相互独立的部门，由此引发的突出问题是，有权限的不破案而破案的无权限。大侦查体制改革迫切需要整合侦查技术资源，从而将侦查破案与侦查技术有机结合起来。但是，从上述各地整合机构式改革模式的实践情况来看，无论是三侦合一式、四侦合一式，还是五侦合一式、五侦合二式，都没有真正实现侦查破案和侦查技术部门的整合。当然，其原因是多方面的，如改革试点主要限于县级公安机关，对归并侦查技术部门的担忧等。在现行侦查体制下，为了解决基层实战部门的侦查技术需求，主要采用的是以合成作战为主要内容的侦查协作，但是其整体侦查应用效果并不显著。究其原因，一方面，由于目前的合成作战机制并不完善，存在应用范围窄、缺乏规范性等方面的问题；另一方面，合成作战只是在现行侦查体制下进行的机制创新，并不能从根本上解决各个警种、部门之间的侦查壁垒问题。因此，在推进大侦查体制改革的进程中，有必要整合刑侦、经侦、禁毒、网安、技侦等侦查部门，真正形成所谓的大侦查格局。至于对整合网安、技侦等技术力量所可能产生的滥用侦查技术、侵犯公民隐私等问题，完全可以通过完善法律规制和问责机制来解决。

　　3．需要上下整体联动

　　大侦查体制改革需要上下整体联动，而不能局限于某一层级。从改革的实践情况来看，按照公安部关于“在承担更多实战任务的市、县公安机关积极探索实行大部门、大警种制”的要求，目前进行的大侦查体制改革试点局限于市、县公安机关，且基本上是县级公安机关，而省级公安机关以及公安部则并未要求进行大侦查体制改革的探索。客观地说，省级公安机关以及公安部同样存在如市、县公安机关那样的内设机构膨胀等诸多问题，同样需要通过整合机构和职能构建大侦查格局。诚然，改革可以自下而上，但最终应上下联动。如果上级公安机关不进行大侦查体制改革而仅仅是下级公安机关进行改革的话，那么可能仍然难以避免陷入之前机构改革精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。例如，针对基层公安机关机构设置存在的突出问题，2006年11月《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》中将县级公安机关机构整合为五个执法勤务机构、三个综合管理机构[5]以及不超过三个选设机构。各地县级公安机关按照公安部的意见要求在2009年底基本完成了机构改革，但是后来在上级公安机关“上下对口”的机构设置要求下，又恢复了原先的机构设置，甚至还增设了新的机构。

　　4．需要明确事权划分

　　明确各级公安机关的侦查事权划分是大侦查体制改革的一项重要内容。从国家权力的纵向配置看，目前我国中央与地方政府的权力划分存在着非制度化、不明化的问题，中央与地方公安机关之间也是如此。就侦查权而言，在我国，侦查权是属于中央事权还是地方事权并不明确。[16]由于侦查事权划分的不明确，导致侦查部门的设置和侦查职能的配置出现缺位、越位、错位现象。从各地改革的实践情况来看，目前进行的大侦查体制改革主要是县级公安机关各个侦查部门的整合，且仅停留在侦查体制改革的横向层面。下一步推进大侦查体制改革需要在激励相容原则的指导下，从纵向上科学划分中央公安机关和地方公安机关的侦查事权，明确各自的案件管辖分工，从而调动中央公安机关和地方公安机关两个方面的积极性。

　　5．需要上下垂直管理

　　由于我国实行的是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安管理体制，地方公安机关的人、财、物主要受同级党委政府的管理，虽然近些年来中央公安机关加强了“条管”的力度，但是并没有改变“以块为主”的现行管理体制。同样，我国的侦查体制也是“条块结合、以块为主”，属于中央和地方结合型的侦查体制[6]，确切地讲，是以分散为主、集中为辅的结合型侦查体制。[17]侦查部门既要受上级侦查部门的领导，又要受同级党委政府的领导，但主要受同级党委政府的领导。由此引发的问题在于，一是受地方利益、部门利益等的牵制，侦查办案容易受地方行政干扰；二是非警务活动大量增加，侦查警力被大量挪做他用；三是受地区管辖所限，难以有效打击跨区域犯罪。而从改革的实践情况来看，目前的大侦查体制改革并没有触及“条块结合、以块为主”的侦查体制。因此，下一步推进大侦查体制改革，有必要将“条块结合、以块为主”的侦查体制改革为“条块结合、以条为主”的侦查体制，实现上级侦查部门对下级侦查部门的垂直管理。

　　6．需要配套制度跟进

　　大侦查体制改革应当是一项综合配套的改革。由于大侦查体制改革是对原有侦查体制的一次深刻变革，必然会打破之前形成的平衡状态，改变原先形成的利益格局。进行大侦查体制改革如果没有相关的配套制度跟进，就难以取得民警的心理认同，面临巨大的改革阻力，甚至会导致改革的失败。一些地区大侦查体制改革出现反复，也主要是这方面的原因使然。因此，为了保障大侦查体制改革的顺利进行，必须及时出台相关的配套制度并予以落实。例如，对于民警最关心的职级待遇问题，应当通过建立并完善人民警察分类管理制度和职业保障制度予以解决，保证领导职数不因机构改革而减少，干部待遇不因机构改革而降低。又如，对于作为“指挥棒”的考核排名问题，应当通过建立并完善与大侦查体制改革相适应的考核指标评价体系予以解决。对于推行大侦查体制改革的公安机关，如果依然沿用过去的考核标准，那么很可能会出现其考核排名落后的现象，[7]进而影响其推进改革的积极性。

【注释与参考文献】

基金项目：本文为毕惜茜主持的2016年公安部面上项目“大侦查体制改革研究”（项目编号：2016llyigadx007 ）的阶段性研究成果。

[1]例如，为了优化资源配置、提升侦查效能，2015年12月，湖南省怀化市麻阳县公安局在现行公安体制框架内推行“3＋7 ,,警务机制，即3个领导小组（警务保障领导小组、基层基础领导小组、科技信息化建设领导小组）、7个警务中心（指挥中心、情报研判合成中心、侦查实战合成中心、治安防控中心、执法办案中心、便民服务中心、绩效督导中心）。其中，侦查实战合成中心整合刑侦大队、禁毒大队、经济犯罪侦查大队全部警力及承担网络犯罪侦查、治安刑事案件侦查的部分警力，设置“两室三队”。“两室”即综合保障室、技术服务室；“三队”即特别刑事案件侦查队、南片区刑事案件侦查队、北片区刑事案件侦查队。

[2]所谓“大部制”，即在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

[3]需要说明的是，压缩层级式改革也会涉及到机构整合，但其核心要义是通过减少管理层级优化资源配置，从而与整合机构式改革相区分。

[4]需要指出的是，大庆改革虽然没有经过试点，但是被这几年的实践证明是成功的。即便如此，目前公安机关内部对大庆改革仍然存在很大的争议，这种改革模式是否适合全国其他地区也尚未可知。

[5]五个执法勤务机构分别是指挥中心、国内安全保卫大队、刑事侦查大队、交通管理大队、治安管理大队；三个综合管理机构分别是政工监督室、法制室、警务保障室。

[6]根据侦查权纵向分配情况的不同，可将侦查体制划分为集中型侦查体制、分散型侦查体制和结合型侦查体制。

[7]调研发现，浦江县公安局在进行大侦查体制改革之后，出现了考核排名相较于改革之前大幅下降的情况。

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