【作者简介】2013级公安学专业硕士研究生

【文章来源】《黑龙江省政法管理干部学院学报》2016年第3期

【内容提要】十八大以后，我国全面开启依法治国进程。随着司法体制改革的不断深入，公安改革也推出了主办侦查员制度。以“主办侦查员—主任检察官—主审法官”为特征的刑事司法责任体系基本成型。要在明确主办侦查员概念的基础上，深刻理会该制度出现的必要性和重要性。通过健全选拔机制、监督机制，明确主办侦查员的职责权限，保障其合法利益，建立适合我国国情的主办侦查员制度，为公安改革深入开展增加动力。

【关键词】主办侦查员，刑事侦查，公安改革

一、主办侦查员制度的相关背景介绍

　　建立主办侦查员制度何为？有人认为，建立主办侦查员其实是为了进一步提升侦查员的福利待遇和社会地位，提升职业骄傲感和民警自豪感。其实不然，建立主办侦查员制度确实可为解决民警当前要求提高福利待遇的愿景实现带来一线生机，但绝不是建立此制度的初衷。据悉，2015年12月27日，南华县公安局邀请法院、检察院等业务骨干为全体民警授课，对主办侦查员转变执法理念、提升执法能力、精细执法过程、规范执法行为等方面提出了新要求，由此可见，建立主办侦查员制度对于落实办案责任制，建立上级领导监督制度，确立内部人员过问制度，都具有非常重要的意义。

　　但我们也应看到，改革方案虽然提出了该制度，但仍停留在起步阶段，主办侦查员制度尚未经实践检验，也没有考虑主办侦查员同现有侦查制度的协调，更缺乏待遇、职位晋升等配套的保障措施，以及制度刚出台的诸多不完善易为制度长久实行埋下隐患。因此探究建立完善刑事侦查主办侦查员制度是公安机关面临的迫切问题。

二、主办侦查员的概念分析

　　（一）主办侦查员属于侦查主体的范围

　　目前，理论与实践中都没有关于主办侦查员概念的明确界定，但是主办侦查员属于侦查主体的范围确是肯定的。国家侦查权并非任何国家公权力机关都可以实施，必须经过国家法律授权的机关才有侦查的权力。此外有权对侦查权授权的必须是经过正当程序产生的法律，而不是政策、政党规章或者其他一些非法律文件，即所谓的侦查主体法定。因此主办侦查员一定是法定的侦查机关的人员，不能随意指定。

　　由此，我们应该将私人侦探与主办侦查员厘清，明确该制度范围并不包括私人侦探力量。此外，主办侦查员属于侦查主体的范围，也要求其在侦破案件过程中要依法行使职权，不能超越法律权限。

　　（二）主办侦查员由侦查主体中特殊人员担任

　　主办侦查员比照一般侦查员的特殊之处就在于其具有丰富的侦查经验和较高的侦查能力。在传统侦查模式中，案件一般由侦查人员集体完成侦破，在此过程中案件的进度很大程度上受到侦查员的业务能力、侦查经验的影响。而主办侦查员的提出，正是基于这一点，将能力强、经验丰富的侦查人员赋予一定的权限，对案件进度负主要责任，从而保证案件侦破的顺利进行。

　　（三）主办侦查员并不一定适用于所有案件

　　主办侦查员制度的提出将案件“集体负责”变为“一人负责，其他人协助”的模式是为了提高案件侦破效率，但也不排斥集体讨论，案情分析等集体活动。对于大案、要案，主办侦查员一人的侦查力量是有限的，所以协助侦查员的力量不可忽视。主办侦查员制度的提出并没有完全否定传统侦查模式，只是在责任分担上明确了范围和重点，目的是为了保障案件得到依法、及时侦破。所以我们也要杜绝“主办侦查员制度就是要将传统的侦查模式全盘否定”的错误观点。

　　（四）主办侦查员重点突出“主办”二字

　　在侦查员中突出“主办”二字，一是体现了被选为主办侦查员人员的职能明确，确定了案件的主要负责人员，并建立终身责任追究制度；二是体现了主办侦查员责任重大，选择人员不可轻易确定，需建立一系列行之有效的选拔制度和聘任制度；三是体现了案件角色分工更加明确，责任范围更加明晰，更加有利于案件的侦破。

　　（五）主办侦查员要落实终身责任制

　　终身责任制是主办侦查员制度实行的亮点，中央在《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中，明确要“探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制”。这就意味着，主办侦查员对所办理案件终身负责，不管在任何时期，一旦已侦破完案件出现冤假错案等质量问题，主办侦查人员都要承担一定的法律责任，受到法律追究。这就意味着，侦查人员想通过调离、辞职或者退休来逃避责任的行为已经不通，实行终身责任制，对于提升办案人员的办案质量，在办案人员内心形成一定的震慑，在办案过程中始终保持高度责任心，具有不容小觑的作用。

　　基于以上五点的认识，笔者认为：“主办侦查员”是指公安机关在侦破一般案件时，将案件交由侦查机关中能力强、经验丰富的侦查员负责，并赋予其一定职权，保障其一定权益的刑事司法责任制度。

三、建立主办侦查员制度的必要性与重要性分析

　　（一）提高办案质量，预防冤假错案的迫切需要

　　目前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾激化，在这样的大背景下，公安机关的侦查工作面临巨大的挑战。首先，冤假错案的出现极大降低了公安机关在人民中的执法办案威信。河北李久明案，河北聂树斌案，湖北佘祥林案……{1}一些列冤假错案在媒体的报道下曝光，冲击着人们对公安机关的执法公信力。实践中，由于种种原因确实存在着人民警察刑讯逼供、执法不严、执法不公的现象。其中责任落实不到位，职责不清，惩罚不严是重要的原因。主办侦查员制度就是在这样的背景下提出的，对于强化办案责任、减少行政干预、提升办案质量、构建刑事司法责任体系，具有重要的作用。

　　（二）深化司法体制改革、构建刑事司法责任体系的必然要求

　　十八届四中全会对我国司法体制改革作出重要批示，提出“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平与正义”。为此司法机关针对各领域的问题展开了一系列讨论，出台了众多的措施。在明确责任方面，检察院和法院分别提出了主任检察官制和主审法官制度，实践中也取得了良好的改革成效。相对来说，公安机关在该领域起步较晚、经验较少。目前，在我国以“主办侦查员—主任检察官—主审法官”为特征的刑事司法责任体系已经形成并成为未来司法体制改革责任落实的方向。

　　（三）落实公安改革，提高公安队伍战斗力的必然选择

　　目前，我国全面深化公安改革已经拉开大幕，作为改革的重头戏，主办侦查员制度能否起到应有效果值得期待。有人将主办侦查员形象的比喻为“主治医生”，是救死扶伤的专家。实际上，就其特征而言，主办侦查员主管案件的侦破工作，根据侦查经验，对不同的案件决定采取不同的侦查措施，从而保证案件侦破的及时性和有效性。这与主治医生根据病情治病道理相似。

　　一支队伍中有好的带头人就会带动整体的工作效率。主办侦查员制度的建立必将激发广大公安干警的工作热情和积极性，人人争当主办侦查员，从而形成一批经验丰富、能力强的刑侦队伍，这对我国公安工作的发展，和公安队伍整体战斗力的提升都有重要的作用。

　　（四）进一步解决侦查人员责权利不相称问题的有利途径

　　责是指“责任”，清代学者郑板桥曾云，“些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”，办案人员职务有大小，但责任无高低，作为一名主办侦查人员，更应承担相应的义务，对案件负责；权是指“权力”，是国家行政机关和司法机关所赋予办案人员一定的支配力量；利是指“利益”，也是指侦查人员应得到的物质奖励和精神奖励。责权利是一个统一辩证的整体，相辅相成相互关联相互作用，公安机关侦查人员责权利不对等问题由来已久，尤其是专案组办案人员，面临承担责任较重，手中权力较小，所获利益偏少的尴尬，这势必影响案件侦破效率。而主办侦查员制度则在一定程度上化解了这种尴尬，如当前各地公安机关在大胆探索、攻坚克难，不断深化和深入开展主办侦查员试点工作的基础上，通过推进一系列侦查队伍专业化、职业化建设，深化侦查人员事后利益分配格局，为全国主办侦查员制度的全面拖进积累了丰富经验，更为在全国公安系统解决责权利不对等问题提前扫清障碍。

四、主办侦查员制度的局限性分析

　　唯物主义观点认为，凡是有利皆有弊，主办侦查员制度也有其局限性，一项新制度的出台不可能一劳永逸，我们必须清醒的看到，党的十八届四中全会提出的主办侦查员制度，也只是在当前社会转型日益加剧、公安系统工作错综复杂的情况下，提高侦查效率的一项新的探索。如果将其过分倚重，甚至看作是拯救当前侦查工作的救命稻草，未免有点过于自视甚高了。因此，对于此项制度，我们必须在宏观把控的前提下，充分认识到其可能出现的弊端，从而未雨绸缪，完善制度缺陷，防患于未然。

　　（一）容易与当前领导职务产生混淆

　　有人将主办侦查员与领导职务相混淆，将主办侦查员与领导职务一概而论，从而在领导职务与主办责任人员上产生模糊界限。因为肩负一定的侦查责任，主办侦查员的人员选择需具备一定的能力和侦查经验，这与领导职务人选有一定相通之处，但主办侦查员的职务仅限于某案件的侦查过程中，法律并没有规定在领导职务和非领导职务之外再设定主办侦查员职务，因此，不可将主办侦查员职务与领导职务画等号。

　　（二）容易异化为侦查人员权力的代表

　　选定为主办侦查员确实能提升民警的职业自豪感，但如果过于看重此项荣誉所带来的种种好处，滥用为制度实施所赋予的手中的侦查权力，片面追求所带来的经济奖励，势必在公安民警内部形成一种选拔聘任主办侦查员的歪风邪气，使该项制度在实施中变形走样，最终本末倒置，成为公安民警追求功利的象征。

　　（三）容易成为主办侦查员牟取私利的武器

　　主办侦查员手中具有法律所赋予的特殊侦查权力，其目的旨在明确主办侦查员责任大小，推动案件侦破，但如果在实施过程中，主办侦查员借助手中的权力为受害人和嫌疑人谋福利，从而使自己获得好处，则远远违背了该制度设置的原则，成为当前公安机关腐败的又一典型，因此，在制度推行的同时也应适度考虑将主办侦查员手中的权力关进相应的笼子里。

　　（四）容易造成不规范运行

　　作为一项新制度，其实行确实能提升公安民警工作积极性，为公安工作注入新的血液，但是，该制度却易在实施中与其他制度相分割，成为孤立的个体，如该项制度与当前大案要案成立专案组制度，案件集体讨论制度都有关联，如果不能与其他制度相联系，形成整体链条，就无法发挥其联动作用，再者，公安机关的办案环境是不断变化的，案件也是日新月异的，如果该项制度因遁守旧，不与时俱进，不根据环境的变化实时作出相应调整，也会使制度在变化中遭到淘汰。

五、完善主办侦查员的制度建设

　　主办侦查员制度是我国公安工作和公安实践中的新生事物，对于广大民警而言，如何做一名合格的主办侦查员没有规定，对公安机关而言，如何健全相关保障配套制度无从考究，这些问题都需要我们在实践中慢慢总结和归纳。在此，笔者提出以下建议，以期为主办侦查员制度的建立提供理论支持。

　　（一）健全主办侦查员的选拔机制

　　主办侦查员属于侦查主体的范围，在案件侦破过程中依法行使侦查权。首先，主办侦查员制度旨在构建刑事司法责任体系，应严格限定在具有刑事司法属性的侦查人员中选任{2}。严禁将侦查机关以外的人员选为主办侦查员，严禁将主办侦查员私人化、非法化。其次，应当制定选拔考核标准，建立考核机制，可以着重从政治素质、工作能力和领导能力等方面确定，并且根据以往侦查案件数量和质量，明确考核人员，避免选拔过程中暗箱操作，围绕案件的侦破，确保选拔出的主办侦查员德才兼备。

　　（二）建立保障主办侦查员权益的保障机制

　　职责和权益是相统一的，主办侦查员比一般侦查员承担更多的责任，面对更大的工作压力，有时还会面对更多的威胁和报复，因此一定要更加注重保障主办侦查员的权益维护。在现行工作模式下，侦查员对案件更多的是按照上级的命令执行办理，缺乏一定的决定权。如果实行主办侦查员制度，强化主办侦查员的办案责任，从权责一致的角度考虑，就必须扩大主办侦查员的办案权，给予主办侦查员更多的自由裁量权。首先，要通过修改法律明确主办侦查员的法律地位，并进一步细化主办侦查员的权限，建议赋予主办侦查员更大的自由裁量权和临场处置权。只有这样才能体现“主办”的价值。其次，要加强保护其自身及家人的生命财产安全，建立健全职业保障制度，明确规定主办侦查员享有的特殊福利待遇，提高主办侦查员的工作积极性。

　　（三）建立对主办侦查员的监督考核制度

　　主办侦查员意味着侦查人员在一定权限内有更大的自由裁量权，行政机关对于其约束和监督力度势必下降，从而为主办侦查员的违法违纪提供便利。绝对的自由产生绝对的腐败，绝不可以将主办侦查员制度认为是侦查员可以对案件随意处置、毫无约束。实际上该制度的建立是为了减少行政长官的干预、避免外行领带内行的现象出现，但是绝不是为了取消对侦查员的监督。应当明确，主办侦查员是侦查主体的成员，和其他民警一样在执法办案过程中受到多方的监督，切不可有例外情况出现。

　　（四）建立主办侦查员制度与现行刑侦管理体制的衔接机制

　　改革总是不完善的，因此要在现行刑事侦查管理体制的基础上建立与主办侦查员制度的衔接机制。例如，在我国现行刑事侦查工作方针“依靠群众，抓住战机，积极侦查，及时破案”的指导下要适用信息化背景下侦查理念和侦查原则的完善。探索主办侦查员制度与侦查资源保障制度、命案侦查制度、侦查倒查机制等制度机制的有机衔接。并且，要根据实践中出现的新问题、新情况及时修改完善。在当前环境下，要加快建立主办侦查员制度与检察、审判责任的有机统一，构建刑事司法责任体系。

　　（五）建立适用主办侦查员的案件准入制度

　　当前刑事案件特点多样，某些案件侦破难度空前增大。如果简单要求所有案件都要适用这一模式，即有一名侦查员主办，其他民警协助办理的侦破方式，不仅会造成某些证据较充分、案情较简单案件大材小用，更会造成主办侦查员需求量大大增加，从而不利于整个公安系统的协调运转。因此，笔者认为，应根据案情的复杂程度合理安排，例如当前某些跨区域、带有集团性、团伙性质的涉黑案件和诈骗、非法集资等重大经济犯罪案件，需要抽调数百名侦查人员集中时间、地点甚至成立专案组进行侦查的案件，配备一名主办侦查员显然是不现实的，因此，应当进一步明确主办侦查员制度的适用范围，必要时可与专案组模式相结合。此外，对于某些需要经集体研究讨论的案件，在明确主办侦查人员的权力范围的基础上，可由其他侦查人员与主办侦查人员一同参与讨论，最后决策由主办侦查员做出，在此基础上，才能使主办侦查员制度落实得更加细致规范。

【参考文献】

{1}尹伟中.侦查错误论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010:73-75.

{2}蒋熙辉.主办侦查员制度的初步探讨[J].江西警察学院学报，2015，（2）.