【作者简介】北京市人民检察院副检察长、检察官

【文章来源】《检察日报》2016-12-29

世界上第一个少年法院建立至今已有百余年，其间“儿童的最佳利益”等国际性共识逐渐形成，独立于成人司法的少年法院成为许多国家审理未成年人案件的专门法院。我国未成年人司法制度从上世纪八十年代发端以来，由基层探索逐步推动上层立法，取得了有目共睹的成绩，但制约其进一步发展的体制性、机制性问题也逐渐显现。在寻求破解之策的过程中，创设少年检察院、少年法院成为中国少年司法制度建设者的一个新愿景。笔者拟谈谈少年检察院的创建。

未成年人司法保护的重要性与特殊性

我国处于经济社会快速发展与急剧转型的历史时期。西方国家在社会转型时期普遍经历过未成年人违法犯罪大幅度上升的问题，美国就是为应对这一问题而创设了世界上第一个少年法院。近年来我国的未成年人口数虽然呈下降趋势，但总量仍然庞大，而且随着人口政策的调整可能由降转增。虽然近年来在全社会相关力量的共同努力下，未成年人犯罪率总体下降，但并无数据表明未成年人违法或行为偏差的数量同步减少，相反恶性案件时有发生，犯罪的低龄化、暴力性、手段成人化等趋势令人担忧。尤其是占全部未成年人刑事案件总数七至八成的流动、留守未成年人犯罪，更面临着家庭监管、社会观护、帮教复归等方面的诸多难题，需要少年司法予以积极应对。

基于未成年人身心发育不成熟、辨别是非能力弱、易冲动却也易矫治等特点，未成年人司法强调少年宜教不宜罚，将教育、感化、挽救未成年人，使之顺利复归社会作为最高价值追求。我国刑事诉讼法将未成年人刑事案件诉讼程序作为一种特别程序，规定了社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉、犯罪记录封存等特殊制度，体现了未成年人刑事案件办理的特殊要求。此外，未成年人违法犯罪或被害案件，常常与其民事、行政权益保护不力有关。对未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利的保护，要求未成年人司法应当集刑事、民事、行政司法于一体，携教育矫治、临时安置、心理疏导、技能培训等社会支持体系之合力，以履行国家亲权之职责。只有充分认识到未成年人司法与成年人司法在理念基础、制度设计、价值追求、工作内容等方面的本质差异，才能让未成年人司法真正摆脱成年人司法的桎梏，在司法权范围内实现儿童最佳利益的目标。

设立少年检察院的必要性及可行性

未检工作发展至今，面临着阻碍其进一步发展的体制性问题，需要以改革的思维、制度创新的方式加以破解。

设立少年检察院有助于未检职能集中整合。检察机关对未成年人的司法保护涉及刑事、民事、行政诉讼领域，目前各职能分别由不同的部门履行，由于各自业务视角的差异，难以在每个案件中都充分关注儿童利益。要将未检部门的业务范围拓展到刑事执行监督、民事行政监督领域，必须打破检察机关内设机构职责分工的传统格局，因为以一个部门之力，难以克竟全功。而设立少年检察院，不仅可以顺理成章地将涉未成年人检察职能整合到一个专业化机构，而且还有助于理顺未成年人检察与未成年人警务、未成年人审判之间的关系，增强检察机关对外协调力度，统一协调解决长期存在的分管分押难以落实、收容教养无法执行、对未达刑事责任年龄或违反治安管理的未成年人保护管束措施缺乏等问题。

设立少年检察院有助于未检案件集中管辖。未成年人案件在检察机关办案总量中占比不大，且受经济社会发展状况等因素影响，分布很不均衡。在目前各检察院分别办理的模式下，有的院未检部门忙于处理捕、诉业务，其他职能难以齐头并进，有的院因案件量小而面临专业机构建设的难题，未成年人刑事案件两个配套体系建设整合度低，统筹利用效能不高。建立少年检察院，将一定区域内的未成年人案件集中管辖，有助于解决分散模式下的诸多问题。以一定的案件规模为基础，少年检察院可以深化对案件特点规律的研究，在提高办案质量的同时，强化诉讼监督，增强犯罪预防和法治教育的针对性和专业性，提高社会调查、观护考察等工作的专业化水平，深化社会支持力量的参与度，推动我国未成年人保护制度的发展完善。

设立少年检察院有助于未检人员集中管理。将目前分散在各个基层检察院的未检人员集中到少年检察院，一方面可以保证未检人员集中精力办理未检案件，精研少年司法，避免未检人员被抽调支援其他部门办案或未检部门被要求办理非未检案件而导致专人不专的问题；另一方面也可以实现涉未成年人刑事、民事、行政业务的进一步细化分工，在提升未检专业化水平的同时提高未成年人司法保护的力度、深度和广度。人员集中管理亦有助于整合力量加强对未检工作问题、特点和规律的研究，改进方法、完善机制，更好地顺应社会快速发展期复杂多变的未成年人保护需要，有助于以更加丰富的未检实践培养锻炼队伍，为少年司法的长远发展做好专业化人才储备。

设立少年检察院有助于展现负责任大国的良好形象。我国是《联合国儿童权利公约》的共同提案国之一，并于1990年签署、1992年批准该公约。公约生效以来，我国陆续制定颁布了一系列有关未成年人保护的法律法规，全国多地建立起少年法庭、未成年人检察处（科）等专门机构，社会化支持体系建设快速发展，未成年人重新犯罪率得到有效控制，较好地履行了国际公约规定的保障儿童权利的各项义务。当今世界各主要国家，无论属大陆法系还是英美法系，普遍设立专门管辖未成年人案件的少年法院。可以预期，在我国创设少年检察院、少年法院，建立自成一体的少年司法体系，将进一步展现负责任大国的良好形象，赢得国际社会更为广泛的信任和支持。

现行法律框架下少年检察院有探索空间。我国现行法律虽未就少年检察院作出专门规定，但仍为包括少年检察院在内的专门检察院留下了一定的探索空间。人民检察院组织法第2条规定，“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院”“专门人民检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。当前，全国人大正在就修改人民法院组织法、人民检察院组织法进行调研，可以说是在上述法律中明确规定少年检察院的最好时机，建议立法机关在法律修改中予以考虑。全国人大常委会可以在充分调研的基础上，选择符合条件的地区，以授权试点的方式，迈出设立少年检察院探索的第一步。法律监督者的定位决定了我国检察机关是对未成年人履行国家监护职责的重要主体，设立专门的少年检察院，有助于充分发挥检察机关职能作用，促进国家对未成年人全程、全方位的司法保护。

少年检察院设置的初步建议

未成年人案件多为基层司法机关管辖，未成年人犯罪预防等工作也多在基层展开，因此少年检察院宜定位为基层检察院。现阶段可参酌区域内未成年人口数及过去若干年间未成年人案件数，在一个或多个区县级行政区划设置一个少年检察院，管辖本区域所有的未成年人刑事、民事、行政检察案件。以北京市检察院为例，笔者认为可在三个分院下各设置一个少年检察院，集中管辖对应各区县的未成年人案件。各分院设未成年人案件检察部，负责少年检察院所办刑事案件的二审、复核等救济程序及少量未成年人刑事案件一审程序，开展涉未成年人民事、行政检察监督。市检察院未成年人案件检察部负责统筹全市未检工作，对分院未检部及少年检察院开展业务指导。

在少年检察院内部，可按照未成年人检察的诸项职能及配套措施，分别设置刑事案件检察部、民事行政检察部、控告申诉检察部、刑事执行及教育矫治检察部等办案部门，以及社会调查部、心理辅导及戒瘾部、儿童福利保障部等辅助部门。刑事案件检察部负责未成年人涉嫌犯罪案件、成年人涉嫌侵害未成年人犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭公诉及立案监督、侦查监督和刑事审判监督工作。民事行政检察部负责对辖区涉及未成年人权益保护的民事、行政诉讼案件开展监督，依法对侵害未成年人权益的行为督促起诉、支持起诉、提起公益诉讼。控告申诉检察部负责受理对各类涉未成年人案件的控告、申诉，复查少年法院已作出生效裁判或少年检察院决定不起诉后当事人申诉的刑事案件。刑事执行及教育矫治检察部负责监督未成年人刑事强制措施及刑罚执行、协调对涉罪未成年人的考察帮教及教育矫治事宜。上述各部门均应结合办案开展未成年人犯罪预防及法治教育工作。

在中国特色未成年人检察制度发展道路上，只有勇于打破旧框框，革故鼎新，才能突破改革瓶颈，谋求新的发展。创设少年检察院，既是少年司法机构建设的重大突破，也不失为推动中国未成年人检察制度发展切中肯綮之举。