【作者简介】孙茜，最高人民法院环境资源审判庭法官。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年 【期号】 7

【中文关键词】 环境公益诉讼，实施功效，职权配置，立法完善，综合治理

【摘要】 修订后的《环境保护法》施行以来，公益诉讼制度的实施对我国环境保护发挥了重要、积极的作用，尤其在保障公众参与、排除地方干扰、实现环境正义和提升司法公信力等方面效果显著。但是，由于种种因素的制约，环境公益诉讼制度的整体功效尚未充分发挥。为此，本文通过对环境公益诉讼制度一年来的实践运行现状的考察及问题的反思，提出了完善我国环境公益诉讼制度的建议。

【全文】

2015年1月，修订后的《环境保护法》施行。2015年7月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》实施。1年来，全国各级法院以修订后的《环境保护法》的施行为契机，正确适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，充分发挥环境公益诉讼审判职能，在促进提升国家环境治理能力方面发挥了重要的作用。

一、环境公益诉讼的运行现状及司法效果

（一）环境公益诉讼的运行现状

2015年修订后的《环境保护法》实施以来，截至到2016年5月，全国法院共受理环境公益诉讼一审案件82件，审结28件。社会组织共提起环境公益诉讼64件，其中环境民事公益诉讼63件、审结20件，环境行政公益诉讼1件。检察机关共提起环境公益诉讼18件，其中环境民事公益诉讼7件、生效1件，1件被告提起上诉；环境行政公益诉讼10件，当庭宣判4件，撤诉1件，审结5件；环境行政附带民事公益诉讼1件。这些案件呈现以下特点。

1.受理案件数量激增，地区发展不均衡。2015年以来，环境公益诉讼案件数量历经了从一位数到二位数的发展历程。2007-2014年，全国法院受理环境公益诉讼案件65件，其中环境民事公益诉讼57件，环境行政公益诉讼8件，年均受理8.1件。而2015年一年受理的环境公益诉讼案件数量59件，接近7年受理案件数量总和。

2015年全国大半以上的环境公益诉讼案件集中在江苏、贵州、福建、山东，这些地区共计收案34件，占全国案件总数的近60%。同时，也存在不同地方检察机关的工作推进速度不一，发展不均衡的问题。例如，试点以来，检察机关共起诉16起公益诉讼案件，其中民事公益诉讼案件主要集中在江苏、广东、云南3省，行政公益诉讼则分布较为均衡，贵州、山东、福建、安徽、吉林、湖北、江苏、陕西等多省都有所涉及。

2.案件类型体现了人民群众普遍关注的环境问题。在受理的环境公益诉讼案件中，水污染公益诉讼案件41件，大气污染公益诉讼案件14件，土壤污染公益诉讼案件10件，固体废物污染公益诉讼案件9件。另有破坏资源公益诉讼案件5件（其中破坏土地、草原、森林、海洋、濒危野生植物各1件）、破坏自然保护区公益诉讼案件2件、破坏人文遗迹公益诉讼案件1件等。

3.提起环境公益诉讼的社会组织相对集中。2015年提起环境公益诉讼的社会组织共10家，其中中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环境保护基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所等规模较大、组织机构相对完善、诉讼能力较强，其起诉案件占受理案件总数的近70%，与民政部门统计符合环境公益诉讼原告主体资格条件700余家的社会组织数量形成鲜明对比。

4.原告诉讼请求大多体现了损害担责的诉求。在受理的环境公益诉讼案件中的43起原告提出停止侵害的诉请，56起提出修复环境的诉请，42起单独或者在要求被告承担修复责任的同时，提出被告可以支付金钱赔偿的诉请。还有部分案件提出被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的诉请。大多数环境公益诉讼案件处于污染正在发生或者已经发生、社会公共利益遭受损害的情形，反映出社会公众对环境司法阻却违法，救济损害功能的认同。

（二）环境公益诉讼的司法效果

《环境保护法》1条明确该法具有保护和改善环境、防治污染和其它公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的立法目的。《民事诉讼法》55条、《环境保护法》58条将保护社会公共利益作为环境公益诉讼制度的目标。同时，《环境保护法》53条首次以法律的形式确认公众具有获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护3项具体的环境权利也需要通过环境公益诉讼来予以实现。环境公益诉讼既具有环境司法救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷、形成公共政策等功能，[1]兼有保障公众参与、排除地方干扰等作用。就环境公益诉讼一年来的实施情况看，其制度功效主要体现在以下方面。

1.畅通公众参与的诉讼渠道。《民事诉讼法》55条第5章“诉讼参加人”第一节“当事人”之中，对提起民事公益诉讼的主体资格作出原则规定，解决了公益诉讼案件受理的“瓶颈”问题。修订后的环境保护法第58条规定了提起公益诉讼的社会组织应当符合的具体条件，使得民事诉讼法建立的民事公益诉讼制度更加具体、操作性更强。同时，立案登记制的实施改变了部分地区案件受理上的土政策，全国各级人民法院按照立案登记制要求开展工作，依法审查、及时受理涉及本区域环境保护的公益诉讼案件，较好地贯彻了立案登记制改革要求。在审理过程中，受案法院严格按照最高法院相关司法解释和指导意见，实行案件受理、调解情况公告制度，公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿和生态环境修复效果报告等信息，保障社会公众的知情权，展示了人民法院依法维护环境权益的决心，提升了司法的公信与权威。

2.扩大司法保护环境权益的范围。一年来，受理案件类型从因水、大气、土壤等环境要素污染造成损害提起的公益诉讼，逐步发展到对野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区等遭受破坏提起的公益诉讼，案件

类型呈现多样化发展趋势。例如，四川省甘孜市中级人民法院受理的危害濒危保护植物公益诉讼案、河南省郑州市中级人民法院受理的破坏不可移动文物公益诉讼案、山东省青岛海事法院受理的康菲公司溢油公益诉讼案等，将生物多样性、人文遗迹、海洋生态环境等权益的保护纳入司法救济的范围。从结案情况来看，原告的诉讼请求大多得到了全部或者部分支持，环境侵害、破坏生态行为得到制止，裁判明确了环境修复义务的履行，以及环境修复费用的承担，有的还制定了环境修复的方案和标准等等。

3.克服诉讼的主客场因素。人民法院运用集中管辖、指定管辖、提级管辖等措施，确保公益诉讼案件得到及时公正的审理。贵州省高级人民法院根据主要河流的流域范围将全省划分为4个生态司法保护板块，由4个中级法院、5个基层法院集中管辖环境保护案件。江苏、湖北、广东、兵团法院亦确定部分中级法院就环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条的规定，江苏省泰州市中级人民法院依法受理泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等环境民事公益诉讼案、福建省南平市中级人民法院依法受理北京市朝阳区自然之友环境研究所与福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等环境民事公益诉讼案等案件的公正审结，环保组织诉诸司法解决环境问题的信心增加。

4.监督环境行政执法。环境保护行政主管部门在环境保护中所起的作用居于首位，司法的作用主要在于监督行政机关依法行政。[2]2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权决定实施，明确在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽等13个省、自治区、直辖市试点地区，针对被告有污染环境、破坏生态，侵害食品药品安全领域众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关作为公益诉讼人，可以提起公益诉讼。2015年12月16日，山东省德州市庆云县人民法院受理的庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局环境行政公益诉讼案，是试点的第一起行政公益案件。2015年12月22日江苏省常州市中级人民法院受理的江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境民事公益诉讼案，是试点的第一起民事公益诉讼案件。检察机关先后提起的16起公益诉讼案件，试点法院全部受理。审理过程中，对于经过检察机关诉前督促程序后，行政机关未纠正违法行为或未依法履职，污染仍然持续的案件，在送达起诉材料、组织证据交换时，支持检察机关试点工作、排除地方干扰，依法开展释明、督促工作，促使行政机关履行法定职责，使公共利益得到及时维护。目前所受理大部分案件的被诉行政机关在开庭前即纠正了违法行为，取得了良好的法律效果和社会效果。贵州省福泉市人民法院、山东省庆云县人民法院受理案件后，督促政府和环境保护主管部门加强对污染企业的整改力度，关停违法生产。安徽蚌埠淮上区人民法院协调被告蚌埠市国土资源局采取有效措施，督促违法企业将违法建筑占用的土地进行复垦并达到一般耕地标准，通过了专家组验收评审，违法状态在诉讼过程中就已经消除，诉讼请求全部实现。

5.较大程度地实现了环境正义。针对环境损害鉴定难、费用高，环境修复费用难以确定等难题，受案法院适用依职权调取证据、专家辅助人制度、现场勘验等，充分体现环境公益诉讼能动司法的理念，提高维护环境权益的有效性。坚持恢复性司法，对于原告诉讼请求不足以保护社会公共利益的，向其依法释明变更或者增加停止侵害、修复环境等，裁判普遍适用环境修复责任方式、服务功能损失等环境损害的特殊救济内容，改变了“一赔了之”的简单裁判方式。[3]如福建南平破坏林地公益诉讼案，二审法院判决侵权人将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，同时确定侵权人不履行限期修复义务时应承担的生态环境修复费用，判令侵权人赔偿生态服务功能损失等，起到了较好的宣示效果和示范意义。江苏泰州案在申请再审中，申请人之一江苏常隆农化有限公司表示，该公司虽然在二审判决做出后因赔偿巨额环境修复费用，造成经营困局而申请再审，但其认为从保护环境，维护社会公共利益角度出发，二审判决与企业自身发展目标是一致的，投入4700余万元用于副产盐酸循环利用等环境项目的建设，通过验收并投入运行，将二审判决的全部内容履行完毕，并向法院提交撤销再审申请的申请书，请求撤回其再审申请。

6.提升了司法公信力。环境公益诉讼因关涉社会公共利益，具有社会关注度高、示范效益较大的特点，对原告诉讼能力要求较高。符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织仍然较少。[4]这在各国环境司法实践也并不鲜见。例如，美国规定公民诉讼条文的单行法中，除《清洁水法》等明确规定污染企业可以承担诉讼费以外，其他《清洁空气法》等并未一概作出有利于减轻原告诉讼负担的规定，其诉讼费用标准与普通民商事案件相同，败诉的一方仍将承担高额的诉讼费。考虑到诉讼成本和风险，提起公民诉讼的环保组织也十分有限、并且十分慎重，且多为违反清洁水法的案件，违反清洁空气法的案件数量较少。英国环境公益诉讼案件的诉讼费用虽然按照公益案件类别收取，在初审划定在上限3万英镑，但是上诉审没有限制，也存在高额的诉讼成本，社会组织起诉案件多为对社会产生重大影响、胜诉概率较大的诉讼。德国能够提起环境团体诉讼的环保组织是由联邦环保局和自然保护局进行资格认定，直接限制了提起公益诉讼的环保组织数量。为此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条规定，败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用、人民法院应当依法视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许，减轻了公益组织的诉讼负担。在激励机制下，部分诉讼能力较强的公益组织在选择案件起诉时，愈加关注社会影响较大的案件，尤其是影响区域性环境治理的较大污染行为以及损害后果较为严重的污染行为提起诉讼。如河北省邢台市中级人民法院受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉河北大光明实业集团嘉晶玻璃有限公司大气污染案、天津市第二中级人民法院受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉大众汽车（中国）销售有限公司大气污染

案、北四中院受理中华环境保护基金会诉重庆长安汽车股份有限公司大气污染案三起涉及京津冀大气污染防治的案件，以及江苏省常州市中级人民法院受理的北京市朝阳区自然之友环境研究所诉江苏常隆化工有限公司等土壤污染公益诉讼案等。

二、环境公益诉讼制度存在的问题

对于环境公益诉讼的发展路径和立法完善，近年来展开了大量的讨论、也引发了不少争议。有观点把我国的公益诉讼制度与美国的“公民诉讼”比较，认为对公益诉讼的原告主体资格不应当有任何限制，并将美国联邦最高法院1972年审理的“塞拉俱乐部诉莫顿案件”[5]一起典型的司法审查案件作为公民诉讼进行分析，该案申请司法审查的法律依据是《行政诉讼法》10条，[6]而塞拉俱乐部正是因为没有满足其作为司法审查申请人，应当证明该组织或者组织成员受到了不利影响，而被联邦最高法院驳回其申请、维持了上诉法院的判决。[7]对此，有学者指出，在不了解该国司法体系、宪法以及民事程序法规定的情况下，不应当先入为主地将“公民诉讼”视为“公益诉讼”。[8]尽管公民诉讼条款中称“任何人”可以提起，但其“诉因”存在有限性。[9]而我国直接在作为基本法的民事诉讼法中对公益诉讼作出一般规定，并对其适用的损害类型未予限制，从司法实践来看，广泛地适用于《环境保护法》2条列举的环境要素、生物要素等损害的司法救济。也有观点将我国的检察机关提起公益诉讼制度与巴西的相关制度比较，认为巴西的检察官提起公益诉讼效果更为显著，尽管巴西法律允许NGO和政府机构提起环境公共民事行动，但巴西检察官提起公益诉讼占其中的95%以上，我国的检察机关提起公益诉讼制度功效尚未充分发挥等等。对此，笔者认为，巴西的检察官提起公益诉讼制度的建立和发展有其独特的历史条件，不能忽略其产生的立法背景，作简单、片面的比较，应当在就我国检察机关在公益诉讼中的诉讼地位和作用准确定位的前提下，积极稳妥地推动试点工作。同样不可否认，随着环境公益诉讼在我国的深入开展，反映出在制度层面上还存在一些制约其功效发挥的因素。

（一）在立法过程中搁置的问题

《民事诉讼法》、《环境保护法》的修订先后重点解决了公益诉讼的受理问题，提起公益诉讼的社会组织主体资格问题、以及生态环境损害的侵权责任问题。总体而言，法律规定的内容较为粗简，也为改革预留了空间。

1.公众参与诉讼的途径问题。有学者认为，从公益诉讼的性质上看，我国民事公益诉讼与行政公益诉讼的二分法不断产生法理逻辑上的矛盾和遭遇现实的困境。[10]公众对行政机关违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，不能提起行政公益诉讼。而公众提起行政公益诉讼不仅可以增加法律规定的机关和社会组织的诉讼救济途径，而且还有助于解决目前行政和司法定位不准，综合治理工作机制落实不到位的问题，有利于形成一个行政为主、公众参与、监督，司法保障的有效工作运行机制。

2.检察机关提起公益诉讼的诉讼地位问题。检察机关作为公益诉讼人的主体地位、诉讼权利和义务的确定，以及审理程序、裁判内容等等都在试点改革探索之中。分歧较大的基本问题是，检察机关提起公益诉讼的诉讼地位问题。有观点认为，检察机关不是原告，那么对于社会组织依法加入到检察机关提起公益诉讼的情况下，社会组织的诉讼地位在该案中如何确定？有观点认为，检察机关对未生效一审裁判不服应当适用抗诉，那么在民事诉讼法、行政诉讼法明确区分上诉审和再审的情况下，是否与现行法产生冲突，这也涉及到如何在试点中贯彻中央改革要求和全国人大常委会授权决定等问题。综观各国立法，对检察官提起公益诉讼的规定并不少见。例如，美国司法部的检察官在环保署移交案件以后也可以对污染企业提起诉讼。从2014年9月1日至2015年8月31日，环保部移送到司法部的民事案件141件，司法部检察官提起的民事诉讼案件108件，[11]结案132件（含旧存）。[12]该检察官的诉讼地位与普通原告并无不同。欧盟成员国的环保部门享有行政许可权、行政处罚权等行政执法权力，其专门聘请的律师也可以作为检察官起诉污染企业，该诉讼属于民事诉讼，检察官在诉讼中的地位也与原告相同。因此，如果过度强调公益诉讼人的特殊身份，不认同公益诉讼人的原告资格，就意味着对现行民事诉讼、行政诉讼制度的一系列根本变革。

3.生态环境损害救济的实体法依据问题。修订后的《环境保护法》64条规定“破坏生态造成的损害”应当承担侵权责任。时至今日，《侵权责任法》作为生态环境损害赔偿的法律依据不足的问题已经突显。《环境保护法》2条规定，环境既包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、自然保护区等自然因素，也包括人文遗迹等经过人工改造的因素。目前，虽然受理案件已经基本涉及上述领域，但是其仍不能被传统民事私权救济的人身、财产权益保护范围和方式所涵盖。例如，社会组织对海南东港红树林自然保护区、广东南岭自然保护区遭受破坏提起的公益诉讼，自然保护区不仅有代表性的自然生态系统，还兼有珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地等功能，需要从其特殊的生态环境功能出发考量其损害的确定、责任的成立以及责任承担的方式等等。没有民法中高位阶的基本法律，如民法典等对生态环境利益这样一种新型人格权益的立法支撑，或者专门的生态环境损害赔偿立法，确定人类生态环境权益相应的立法地位，此类案件的受理、审理和裁判仍然困难重重。

4.申请环境信息公开的适用条件问题。我国《环境保护法》53条首次以法律的形式确认了获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护3项具体的环境权利。[13]该法第54条规定了政府主动公开信息的范围。第56条针对可能造成重大环境影响的建设项目，规定了公众参与建设项目影响评价、环境影响评价书公开制度。由于我国环境影响评价限于对环境本身影响的评价，对于公众往往关注建设项目可能对公众健康以及临近不动产价值等影响没有涉及，实施效果并不理想。欧盟“奥胡斯公约”第9条（ACCESS TO JUSTICE）第1款和第2款规定环境信息知情权的行政保护和司法保护适用条件，第3款规定了环境信息公开公益诉讼。环保组织为了维护公众利益，提起了一些影响较大的公益诉讼案件。例如，2015年欧盟环保协会（Client Earth）等诉欧盟食品安全署等信息公开上诉案，欧盟环保协会认为，欧盟一审普通法院（General Court）没有对涉及公众的信息透明度与个人信息、隐私保护两方面相关利益进行衡量，欧盟法院终审判决支持了欧盟环保协会的诉请，撤销了欧盟食品安全署拒绝公开专家意见等信息的决定，扩大了公开信息的范围。[14]同时，欧盟成员国为了履行公约义务，相继通过国内法完善环境信息公开诉讼制度，扩大了公益诉讼的适用范围。此外，我国《政府信息公开条例》13条、21条规定，公民、法人或者其他组织不仅可以获取行政机关依法应主动公开的政府信息，还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向各级行政机关申请获取相关政府信息。实践中，对于社会组织等需要提交哪些材料才能证明其申请符合“生产、生活、科研等特殊需要”尚不明确，部分公民提起的申请环境信息公开案件被驳回，《环境保护法》53条的相关内容需要在《环境影响评价法》等单行法中细化。

5.亟待建立环境公益诉讼基金制度。受环境公益诉讼赔偿金或修复费用性质所限制，人民法院不能直接判令被告向公益诉讼原告支付环境公益诉讼赔偿金或修复费用。为加强该项资金的管理使用，各地法院进行了很多有益的探索。但由于现行法律没有明确规定，因此对于该项资金的性质和使用范围认识不同，各地做法也不一。有的法院为此推动设立了地方环境公益诉讼专项资金金，有的法院将该笔费用作为非税收入上交地方财政，有的地方甚至出现打算与社会组织共建基金的现象。上述现象亟需统一规范，以免影响资金安全使用，进而损害环境公益诉讼制度。

（二）在法律适用方面存在的问题

由于环境公益诉讼跨越民事、行政诉讼，并涉及刑事诉讼，在案件的受理、审理、裁判等方面具有单一诉讼种类无法涵盖的特点，因此，需要对在个案诉讼进程出现的新问题进行不断的探索、并加以总结，及时予以回应。

1.审理规则的缺失。如有关组织提起公益诉讼、受理公告期间届满，其他组织申请加入的，如何处理？是允许其加入作为共同原告，还是告知其受理公告期限届满，不得参加诉讼？如果是检察机关提起的公益诉讼，在受理公告期间社会组织申请加入的，能否与检察机关列为共同公益诉讼人，抑或检察机关不再作为公益诉讼人、转而作为支持起诉人继续参加诉讼？对于同一污染环境、破坏生态行为，检察机关向有管辖权的基层人民法院提起刑事公诉，社会组织或者公益诉讼人向中级人民法院提起民事公益诉讼的，能否合并审理？应否制定专门的审理规程，实现审理程序的“二合一”“三合一”？环境修复责任和金钱赔偿责任之间的适用关系如何，是在明确被告承担环境修复责任的同时，明确其也可承担金钱赔偿责任，不加区别地并用、出现在同一裁判当中，还是附条件适用，明确环境修复不能，或者被告不履行修复义务的前提下才能够适用金钱赔偿？如何依法适用和解与调解，实现对生态环境及时、有效的保护等等。上述审理规则急需明确与完善，以统一裁判尺度。

2.生态环境损害赔偿请求权的主体需要进一步厘清。污染、破坏行为造成的生态环境损害，首先往往是对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地等造成损害。习近平总书记在三中全会《决定》的说明中指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”我国《物权法》46条、47条规定，矿藏、水流、海域，城市的土地，以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。该法第48条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。这些资源属于国有财产，由国务院代表国家行使所有权。该所有权在宪法层面上有一席之地，并不影响其作为民法上的所有权，也并不影响这些资源作为物权法保护的所有权权利客体存在。对于是否应当赋予行政机关公益诉讼原告主体资格的问题，立法机关认为，我国行政强制法对环境污染规定了代履行制度，环境保护行政机关可以责令污染者治理污染、恢复原状。当污染者不履行或不能履行时，环境保护行政机关可以代履行或委托他人代履行，代履行的费用由污染者负担。而当污染者不支付代履行费用时，行政机关可以申请人民法院强制执行，无需通过环境民事公益诉讼的途径向污染者索取治理污染、恢复原状的费用。[15]实践中，鲜有政府或者行政机关就环境要素损害、生态环境损害的修复费用申请强制执行的。2015年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》发布，在全国选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。试点方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。对比构成生态环境损害赔偿试点的环境要素、生物要素与物权法有关自然资源权利客体的规定、环境保护法关于环境的自然因素的列举规定可知，生态环境损害的对象不乏物权法保护的权利客体，权利主体可以依法行使物权请求权、侵权损害赔偿请求权予以救济。此外，对于一些提起公益诉讼的社会组织，要求污染企业承担政府采取应急措施，修复环境所支出费用赔偿的诉讼请求，是否属于公益诉讼的范畴？哪些主体可以提出政府应急处理费用的损害赔偿之诉？上述损害赔偿请求权主体亟待进一步明确。

三、结论及建议

修订后的《环境保护法》施行以来，公益诉讼制度的实施对我国环境保护发挥了重要、积极的作用，尤其在保障公众参与、排除地方干扰、实现环境正义和提升司法公信力等方面较为显著。但是，由于行政公益诉讼制度尚未建立、申请环境信息公开的适用条件不明确，生态环境损害救济实体法律依据的缺失，检察机关提起公益诉讼还在试点之中、相关配套制度未及时出台，以及涉及操作层面上的审理规程还需细化、生态环境损害赔偿权利主体有待类型化等因素，环境公益诉讼的整体功效尚未充分发挥。为此，本文建议完善立法、细化审理规程，统筹考虑检察机关提起公益诉讼试点以及生态环境损害赔偿制度试点的突出问题和成功经验，适时通过立法完善推动形成环保部门统一监督管理、各部门分工负责、企业承担社会责任、公众提升环保意识、社会积极参与的多元共治环境治理格局。

（责任编辑：杨小利）

【注释】

[1]王旭光：“论环境资源司法的基本功能”，载《人民法院报》2015年9月9日第8版。

[2]林文学：“环境民事公益诉讼争议问题探讨”，载《法律适用》2014年第10期。

[3]丁国锋、马超：“环境侵权案一赔了之倾向要不得”，载《法制日报》2013年11月13日第5版。

[4]王灿发：“新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解”，载《法律适用》2014年第8期。

[5]Sierra Club v. Rogers C. B. Morton, Individually, and as Secretary of the Interior of the United States, et al. No.70-34

[6]See Administrative Procedure Act, which accords judicial review to a “person suffering legal wrong because of agency action, or [who is]adversely affected or aggrieved by agency action within the meaning of a relevant statute.”

[7]See The Supreme Court, Mr. Justice Stewart, held that, in absence of allegation that corporation or its members would be affected in any of their activities or pastimes by the proposed project, the corporation, which claimed special interest in conservation of natural game refuges and forests, lacked standing under Administrative Procedure Act to maintain the action.

[8]张辉：《美国环境法研究》，中国民主法制出版社2015年出版，第433页。

[9]See Lesley. K McAllister, Environmental Advocacy Litigation in Brazil and the United States , Journal of Comparative Law 6:2(2011)

[10]吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，载《法商研究》2008年第6期。

[11]环保部移送到司法部的民事案件在美国案件类型为Referrals of Civil Judicial Enforcement Cases to Department of Justice.司法部检察官提起的民事诉讼案件在美国案件类型为Civil Judicial Complaints Filed with Court.

[12]See US EPA Enforcement Annual Results for Fiscal Year (FY)2015, Numbers at a Glance, https:// www. Epa.gov/ enforcement/ en- forcement- annual- results- numbers- glance-fiscal- year- fy-2015.

[13]袁杰主编：《中华人民共和国环境保护法解读》，中国法制出版社2014年版，第186页。

[14]See ClientEarth, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) V. European Food Safety Authority (EFSA), In Case C 615/13, P,http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=165906&pa....

[15]信春鹰主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年版，第200页。