【作者简介】郑曦，北京外国语大学法学院副教授，法学博士。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年 【期号】 7

【中文关键词】 英国法官，法官薪酬，法官惩戒，司法责任制

【摘要】 如何实现法官职业保障和司法责任的有效协调，是各国均面对的问题。英国采取“胡萝卜加大棒”的模式，一方面给予法官完善的职业保障，尤其令其享有优厚的薪酬待遇，另一方面也有严格的惩戒制度，预防和惩罚法官的违法行为。英国通过这样的制度，使得法官具有强烈的职业尊荣感而不愿违法，同时又因为违法成本极高而不敢违法，实现了职业保障与司法责任的有机统一。

【全文】

根据中共中央十八届三中全会关于深化司法体制改革的要求，2015年9月最高人民法院颁布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），明确了以“让审理者裁判、由裁判者负责”为主线的司法责任制。建立司法责任制，是推进法治的必然要求，也对法官提出了更高的要求。正如《意见》指出的，在法官职业制度的整体构建方面，应当强调“责任与保障相结合”，既要对法官严格要求，也要为他们提供相对优厚的待遇确保其职业尊荣。在这个问题上，英国的法官薪酬和惩戒制度可以为我们提供一些参考。英国有英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰3个司法区域，限于篇幅，本文的研究主要集中于英格兰和威尔士地区。

一、英国法官薪酬概况

（一）英格兰和威尔士地区法官人数

英格兰和威尔士地区法院并非呈垂直体系，主要有上诉法院、高等法院、刑事法院（或称皇室法院），合称高级法院；另有治安法院、家事法院和郡法院，合称低级法院。其中治安法院有两类法官：一类是专职法官，以往称“领薪治安法官”，现称治安法院地区法官，其由司法部任命，独任审理案件；另一类是非职业的治安法官，称“无薪治安法官”，此种治安法官人数极其众多，常年保持在20，000人以上，例如2013年的人数为23，401人，2014年的人数为21，626人。[1]在这些法院中，除去无薪治安法官，2013年至2014年法官数量如下[2]：最高法院大法官12人，分庭大法官5人，上诉法院法官38人，高等法院法官106人，军法官8人，副军法官4人，主事法官39人，副主事法官60人，巡回法官640人，记录法官1，126人，郡法院地区法官438人，郡法院地区副法官721人，治安法院地区法官142人，治安法院地区副法官125人，不计无薪的治安法官合计3，452人。而英格兰和威尔士地区2013年中期的人口数约为5700万人，[3]每万人中只有0.606名法官。但是如果加上无薪治安法官，法官人数为25078人，每万人中有4.4名法官。英格兰和威尔士地区法院只区分法官与非法官工作人员，不做法官、司法辅助人员和司法行政人员的区分。根据2011年英国呈交给欧盟委员会的数据，职业法官和非法官工作人员的比例约为1比9.8。[4]

（二）英国法官薪酬的确定方式

英国法官高薪制有着悠久的历史，自17世纪英王克扣法官工资导致许多法官因囊中羞涩而收受贿赂后，1701年《王位继承法》和1760年《法官委任及薪金法》都规定：“法官在任期间，薪酬不得削减。”自此英国法官开始享受高薪的待遇。

在当代英国，确定法官薪酬标准主要是由“高阶文官薪酬审查会”负责的。该机构的前身“高薪审查会”成立于1971年，并于1993年改为现名。高阶文官薪酬审查会是一个非政府部门公共机构，由内阁办公室设立，目前由6位经首相委任的委员组成。其职责在于向首相、大法官、国防大臣、卫生大臣、内政大臣等人提供关于司法部门、高级公务员、高级军官、下议院议员、上议院议员、国民卫生机构高管、警察和犯罪事务委员高管以及其他人员薪酬方面的独立意见，其中一项即在于提出法官薪酬的相关建议。在提供建议时，高阶文官薪酬审查会需要考虑以下几方面情况：招录、保留、激励有足够能力之人履行不同职责的需要；不同地区劳动力市场的差异以及其影响；推动改善公共服务的政府政策；提供给各个部门的经费额度；政府的通胀目标。考虑上述因素后，委员会会作出年度报告，详细罗列包括法官在内的各个文官职位的薪酬标准，供首相、大法官和其他高层官员参考。例如在2014年的报告中，委员会就建议在2014-2015年度将法官薪酬提高1%，而最终其建议的法官每个薪酬级别的具体薪酬数额完全被接受，并得到议会批准。

（三）英格兰和威尔士地区法官薪酬详细情况

英格兰和威尔士地区的法官，根据不同的头衔分为7个薪酬级别享受不同的薪酬待遇，每个级别下因具体职位的不同又略有差别。根据英国司法部公布的数据，近3年来英格兰和威尔士地区法官的薪酬详细情况如下。[5]

第一级中，英格兰和威尔士首席法官2012-2013年度薪酬为239，845英镑，2013-2014年度为242，243英镑，2014-2015年度为244，665英镑；主事官和最高法院院长2012-2013年度薪酬为214，165英镑，2013-2014年度为216，307英镑，2014-2015年度为218，470英镑。

第二级中，高等法院院长、最高法院副院长、最高法院法官、高等法院家事法庭庭长、高等法院王座法庭庭长2012-2013年度薪酬为206，857英镑，2013-2014年度为208，926英镑，2014-2015年度为211，015英镑；全英裁判所高级主事法官2012-2013年度薪酬为203，643英镑，2013-2014年度为207，730英镑。

第三级的上诉法院法官2012-2013年度薪酬为196，707英镑，2013-2014年度为198，674英镑，2014-2015年度为200，661英镑。

第四级的高等法院法官2012-2013年度薪酬为172，75英镑，2013-2014年度为174，481英镑，2014-2015年度为176，226英镑。

第五级中，伦敦中央刑事法院巡回法官（老贝利法官）、初级裁判所财产庭长和上诉裁判所次席法官、上诉裁判所移民和庇护庭副庭长2012-2013年度薪酬为138，548英镑，2013-2014年度为139，933英镑，2014-2015年度为141，332英镑；初级裁判所社会资格庭、一般监管庭、移民和庇护庭庭长，初级裁判所法官社会资格庭法官，上诉裁判所助理法官，初级裁判所健康教育和社保庭法官，上诉裁判所助理法官，军法总法官，高等法院王座法庭技术工程庭法官，劳动上诉裁判所常任巡回法官，（英格兰和威尔士）劳动裁判所所长，初审裁判所税收庭庭长，上诉裁判所土地庭庭长，利物浦记录法官，曼彻斯特记录法官，高级巡回法官，高级巡回法官（最高治安法官），郡主审法官，特别巡回法官等2012-2013年度薪酬为146，668英镑，2013-2014年度为148，135英镑，2014-2015年度为149，616英镑。

第六级中，首席监狱督察员、巡回法官、初审裁判所健康教育和社保庭副庭长、上诉裁判所土地庭副庭长、初审裁判所法官和上诉裁判所助理法官（慈善事务裁判所）、初审裁判所法官和上诉裁判所助理法官（消费信贷和不动产中介上诉裁判所）、（英格兰和威尔士）劳动裁判所地区主席、初审裁判所社会资格庭法官、刑事上诉司法常务官、高级诉讼费用法官、高等法院家事庭高级法官、监护法院高级法官、郡法官、上诉裁判所行政上诉庭和移民和庇护庭法官2012-2013年度薪酬为128，296英镑，2013-2014年度为129，579英镑，2014-2015年度为130，875英镑；上诉裁判所财政和税收庭法官2012-2013年度薪酬为125，917英镑，2013-2014年度为128，693英镑；治安法庭助理高级法官、理赔管理服务裁判所法官、财产庭主审法官、上诉裁判所助理法官、军法副总法官、战争抚恤和军事赔偿法庭庭长2012-2013年度薪酬为120，785英镑，2013-2014年度为121，993英镑，2014-2015年度为123，213英镑；特派移民法官（伦敦以外地区）2012-2013年度薪酬为117，828英镑，2013-2014年度为120，979英镑；特派移民法官（伦敦）2012-2013年度薪酬为119，095英镑，2013-2014年度为121，450英镑。

第七级中，军法助理法官、诉讼费用法官、地区法官、治安法院地区法官2012-2013年度薪酬为102，921英镑，2013-2014年度为103，950英镑，2014-2015年度为104，990英镑；高等法院家事庭地区法官、（英格兰和威尔士）劳动法官、初级裁判所法官2012-2013年度薪酬为111，155英镑，2013-2014年度为112，266英镑，2014-2015年度为113，390英镑；最高薪酬的初级裁判所财产庭法官2013-2014年度薪酬为100，425英镑，2014-2015年度为102，319英镑；最低薪酬的初级裁判所财产庭法官2013-2014年度薪酬为97，137英镑，2014-2015年度为99，828英镑；伦敦地区的初级裁判所财产庭法官2013-2014年度薪酬为100，425英镑，2014-2015年度为102，319英镑；其他地区的初级裁判所财产庭法官2013-2014年度薪酬为97，137英镑，2014-2015年度为99，828英镑；初级裁判所社会资格庭法官2012-2013年度薪酬为98，037英镑，2013-2014年度为102，133英镑；领薪治安法官2013-2014年度薪酬为71，268英镑，2014-2015年度为71，981英镑。

（四）英国法官与公务员薪酬比较

整体而言，英国法官的薪酬水平要远远高于政府其他部门的同级别甚至更高级别的工作人员。以英国政府行政和立法分支最高级别官员为例，英国首相卡梅伦2012-2013年度总计薪酬为142，500英镑，同期内阁其他成员的年度薪酬为134，565英镑；领薪的特别委员会主席2014-2015年度的薪酬为81，936英镑，议会议员的同期年度薪酬预计为74，000英镑。而2013-2014年度，英格兰和威尔士首席法官的薪酬为242，243英镑，比首相高70%，比内阁其他成员高80%，即便是主事官、最高法院院长这些薪酬低一级别的法官，薪酬也达到216，307英镑，比首相高52%，比内阁其他成员高61%；首相和内阁其他成员的薪酬水平基本与薪酬级别第5级的中央刑事法院巡回法官、伦敦郡主审法官等持平；而除了最低薪酬标准的领薪治安法官，所有法官的薪酬均远远高于领薪的特别委员会主席和议会议员，更不用说其他较低薪酬级别的公务员了。高薪保证了英国法官生活条件的优越，确立了法官职业的尊荣感，也在一定程度上消除了法官贪腐的动机，从而使得英国法官们成为世界上最清廉的法官群体之一。

二、英国法官惩戒制度

英国是现代西方法治的发源地之一，其法治传统源远流长。而英国的法官由于其选任制度严格，通常具有良好的个人品行和极高的法律素养，以其高度自律性而闻名，因此其不但地位崇高，而且受人尊敬。然而这并不意味着英国的法官们从无违纪甚至违法行为：2012年一位名为鲍尔斯的法官在审理一起盗窃案时赞扬盗贼“有勇气”，引起舆论哗然；2002年和2014年，法官荷顿和法官卡坦分别在审理性侵案件的庭审时睡着；更有甚者，掌管威尔士斯旺西、加的夫和卡马森等郡法院的高级巡回法官杰拉尔德•普赖斯与一名男妓长期保持不正当关系，甚至让其明目张胆地在开庭和宣判时坐在自己身旁，最终受到调查并被迫辞职。由此可见，即便在英国这样一个高度法治化的国家，法官的监督和惩戒制度仍然十分必要。

（一）法官惩戒的法律依据

英国关于法官行为规范、纪律惩戒等方面的成文法律颇多，但2005年《宪法改革法》第3章对法官惩戒问题做出了相关规定。该章规定了法官纪律惩戒权的主体、具体权限、审查机构、申请审查的程序、审查程序、在苏格兰和北爱尔兰地区的特殊适用规则等内容。根据2005年《宪法改革法》精神、规则以及授权规定，2014年英格兰和威尔士首席法官经由大法官、苏格兰上诉法院院长、北爱尔兰首席法官的同意，制定了《司法纪律规则》，于2014年8月18日生效并适用于三大法域。与其同期生效的还有若干法官行为规则和指南，包括《司法行为规则（治安法官）》《司法行为规则（法官）》《司法行为规则（裁判所）》《司法行为规则（治安法官）补充性指南》《司法行为规则（法官及其他人员）补充性指南》《司法行为规则（裁判所）补充性指南》。

2014年《司法纪律规则》适用于法官、验尸官以及其他根据2005年《宪法改革法》第118条扩展适用的官员。该规则及其相关行为准则和指南构成了英国法官惩戒的核心法律依据。以此为基础，英国形成了三大法域相对统一的法官惩戒制度。

（二）司法行为调查办公室

司法行为调查办公室是专门负责调查法官行为的机构，其职责是协助大法官和英格兰和威尔士首席法官迅速、公平、统一地行使其法官纪律惩戒职能。该办公室可以接受针对法官行为的投诉、问询，可以向与调查工作相关的人员提出意见，还可以向负责调查司法行为的法官或纪律调查小组提出工作建议。但是需要注意的是，司法行为调查办公室只负责调查司法官员的个人行为，无权处理对司法裁判和案件管理的相关申诉。可见司法行为调查办公室的工作是仅限于法官行为和司法纪律方面，决不允许干涉法官的独立审判。具体而言，司法行为调查办公室的工作权限如下：可以调查的对象包括兼职地区法官、地区法官、主事官、记录法官、验尸官、助理验尸官、巡回法官、高等法院法官、上诉法院法官；不可调查的对象包括治安法官（由地方咨询委员会负责接受投诉）、裁判所法官（由裁判所所长负责接受投诉）、法院工作人员（由法院行政管理机构负责接受投诉）、事务律师（由律师监管局或法律专员接受投诉）、出庭律师（由律师行为标准委员会或法律专员接受投诉）；可以调查的事项包括使用种族歧视、性别歧视或其他攻击性语言，在庭审中睡着，粗野无礼的一般性行为，滥用司法地位谋取个人利益或好处，未能履行司法义务或职责，刑事犯罪，未申报的潜在利益冲突；不可调查的事项包括司法判决、裁决或命令，量刑决定，审查证据行为，费用和损害赔偿的裁决，要求何人到庭的决定，何人可以参与听证的决定，回避问题（是否应由某一特定法官主持庭审的决定），对某些刑事犯罪的直接裁判（例如判定妨碍司法）。[6]

向司法行为调查办公室申请调查法官行为的投诉，必须在该行为发生后3个月内提出，且此种投诉申请必须书面形式呈交，但可以采取直接投递、在线提交申请表、发送邮件、发送传真等方式。申请中必须包括申请人的姓名和地址、被投诉法官的姓名、发生被投诉行为的日期、被投诉行为的具体细节等；如果申请人能够提供被投诉行为发生的庭审地点、相关案件编号、庭审的具体时间、目击者或可以证明该被投诉行为确实发生之人的信息等，将有助于其投诉申请得到有效处理。

（三）法官惩戒的调查和处理

1.调查主体。除了治安法官由地方咨询委员会、裁判所法官由裁判所所长或其指定的法官负责接受投诉并进行调查外，其他由司法行为调查办公室负责的法官行为调查案件可以由3种类型的调查主体具体负责调查工作。第一种是被指定的法官，此类法官系由首席法官提名的被调查法官之外的其他法官，一般要求其位阶需高于被调查法官或至少与其平级。第二种是专门的调查法官，此类法官是由首席法官提名的被调查法官之外的现任或前任法官，其位阶必须高于被调查法官。第三种是纪律调查小组，该小组由3名成员组成，其中1名需是位阶高于被调查法官或与其平级的现任或前任法官，由首席法官提名，另外2名需是不曾担任过法官或执业律师的业外人士，由大法官征得首席法官同意后提名，凡与被调查案件有涉之人均不得任小组成员。

2.调查与决定。被指定的法官、调查法官或纪律调查小组在进行针对法官投诉案件的调查中，认为有必要对被调查法官暂时停职的，需向大法官和首席法官提交报告，由首席法官决定。如果首席法官同意对被调查法官采取暂时停职措施，则其需告知被停职法官停职的原因、停职决定生效时间等信息，并要求其陈述意见，被停职法官必须在10个工作日内做出陈述。如果情况发生变化，大法官和首席法官需及时决定是否还有必要继续对该法官采取暂时停职措施。被指定的法官、调查法官或纪律调查小组针对法官投诉案件进行调查后，需向大法官和首席法官汇报情况并提出相关意见，大法官和首席法官在做出最终决定前必须考虑其提出的意见，也可以要求前述调查主体进行进一步的调查。如果调查主体提出将被调查法官撤职或暂停职务的意见，或者其虽未提出此种意见但大法官和首席法官认为有可能需将被调查法官撤职或暂停职务的，则必须交由纪律调查小组进一步调查，由其提出是否需要采取纪律惩戒措施以及需要采取何种纪律惩戒措施的意见。在前述程序结束后，大法官和首席法官对于该案件有最终的决定权，其可以决定撤销案件或采取特定的纪律惩戒措施。但是撤销案件的决定必须在大法官和首席法官均同意该行为虽发生但不够成不当行为或由首席法官采取非正式方式处理该事件时方可做出。大法官和首席法官做出的最终决定由司法行为调查办公室通知被调查法官、投诉申请人等相关人员。大法官和首席法官有权决定是否将纪律调查程序或采取的纪律惩戒措施等信息公之于众。

3.司法任命及行为专员。如果投诉申请人对于司法行为调查办公室负责的案件的最终结果不满，可以向一个名为“司法任命及行为专员”的机构投诉，司法任命及行为专员可以对案件进行复审。为复审之目的，专员可以要求相关机构和个人向其提供与案件有关的信息，相关机构和个人必须在10个工作日之日提供，否则专员可以不顾此信息径直对出对其不利的复审决定。如果专员认为有必要，可以要求前述的调查主体启动调查程序或重新启动调查程序。

三、英国法官薪酬和惩戒制度对我国的启示

英国法官薪酬和惩戒制度以“胡萝卜加大棒”的模式，一方面给予法官们极高的收入水平，确保其优厚的待遇和职业尊荣，使其“不欲”违法裁判，另一方面设置严格的程序对严重违法或犯罪的法官予以惩处，使其“不敢”违法裁判。这样的制度对于我国完善当前正在推进的司法责任制至少有以下几个方面的启示意义。

（一）应坚持职业保障和责任相协调的基本精神。英国法官在社会中享有崇高的地位，国家为其提供了完善的职业保障，例如前文所述为法官配备大量的辅助和行政人员、通过被告人认罪程序降低法官实际承办的案件数量、为法官提供极其丰厚的薪酬等等。但另一方面，一旦法官由违纪违法行为，则不但其可能受到惩罚，也意味着可能丧失这一令人羡慕的职位。因此英国的职业保障和司法责任制度有相辅相成的效果，司法责任使得法官行使职权的保障成为必要，完善的职业保障也使得法官违法成本极高。我国的司法责任制构建中也应当坚持职业保障和责任相协调的基本精神，这一点《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》已有原则性规定，但在落实时仍需注意二者的具体协调，尤其应当重视完善法官职业保障制度，避免司法责任制成为一味强调责任而忽视保障的跛脚机制。

（二）法官薪酬应适当提高。自2006年以来，法官工资参照公务员标准，目前的现实是我国法官薪酬普遍较低，以北京市为例，基层法院普通法官月收入在5000-6000元左右。这样的收入只能保证法官生活维持在温饱水平，不但与法官付出的专业劳动不成正比，也不利于法官通过体面生活提升职业忠诚度和尊荣感。从英国的情况看，给予法官优厚的薪酬待遇是由法律明确规定的，而且法官在职期间薪酬只能增加不得减少。英国中等略偏上级别的法官，其薪酬水平即基本与首相和内阁成员持平，由于法官工作的专业性，法官们薪酬远远高于公务员的合理性已经为社会所普遍认同。然而在我国，法官薪酬的提高还受到来自各方面的阻力，尤其是公众的不理解成为制约法官薪酬提高的最大障碍，在此种情况下，加强对法官工作的宣传、提高公众认识就显得尤为重要。除此之外，可以通过试点的方式逐步推进法官薪酬制度改革，值得关注的是中央全面深化改革领导小组已经审议通过《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，下一步应当在试点成功的基础上，将试点的成果逐步向全国推广，全面提高法官的薪酬待遇水平。

（三）法官惩戒制度应以惩罚“行为”为主。作为“两条腿走路”的司法责任制，除了法官职业保障之外，也必然重视对违纪违法法官的惩戒。我国向来有关于法官惩戒的相关规定，例如《最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法》《人民法院工作人员处分条例》等等，2014年最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018年）》中又进一步明确提出法院系统将建立法官惩戒制度。然而在现有的惩戒制度下，过度强调以结果为导向的“错案追究”，[7]可能导致惩戒的“失准”。从英国的法官惩戒制度看，主要惩罚的是法官的行为而非行为的结果，例如使用歧视性语言、在庭审中睡着、滥用司法地位谋取个人利益或好处、未申报潜在利益冲突等等，这种主要惩罚行为的惩戒制度的好处在于不会给案件的审判带来外在的压力。而从我国的情况看，错案追究制度有限制法官裁量权的作用而仍有存在的现实必要，但法官惩戒制度应逐步转向以惩罚“行为”为主、惩罚“结果”为辅，从而实现对法官行为的约束及对违纪违法行为的预防。

（四）法官惩戒需遵循正当程序。英国对于法官惩戒有一套完整的程序，有相应的专门法律依据、明确的调查和惩戒主体、详细的程序规定，这样的严格规定体现出对法官惩戒的审慎态度。反观我国，目前对于法官惩戒的启动条件、启动主体、惩戒程序主持者、当事法官陈述申辩权、惩戒决定作出机制等程序性规范都缺乏详细的规定。[8]最高人民法院已经意识到这个问题，在《关于全面深化人民法院改革的意见》中要求在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。笔者认为，法官惩戒委员会应当主要由非法院系统法律及其他相关专业人士组成，尽力保证委员会的“外部性”，以确保其中立客观地对法官惩戒相关事项作出判断和决定。另外，法官惩戒问题上，应尤其重视保障受惩戒法官辩解、举证、申请复议和申诉等权利，使得法官惩戒符合程序正义的要求。

【注释】 本文受2016年度北京外国语大学基本科研业务费资助。

[1]参见英国Courts and Tribunals Judiciary政府网站，http://www.judiciary.gov.uk/，2015年5月25日访问。

[2]同上注。

[3]Population Estimates for UK, England and Wales, Scotland and Northern Ireland, Mid-2013，载http://www.ons.gov.uk/ons/rel/pop- estimate/population-estimates-for-uk--england-and-wales--scotland-and-northern-ireland/2013/index.html,2015年5月25日访问。

[4]The Functioning of Judicial Systems and the Situation of the Economy in the European Union Member States Complied Report, p 568，载http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/cepej_study_justice_...年5月25日访问。

[5]数据来源：英国司法部官网http://www.justice.gov.uk/,2016年5月25日访问。

[6]参见司法行为调查办公室官网，http://judicialconduct.judiciary.gov.uk/latest-news.htm,2015年12月18日访问。

[7]蒋银华：“法官惩戒制度的司法评价——兼论我国法官惩戒制度的完善”，载《政治与法律》2015年第3期。

[8]参见宋平：“法官惩戒制度完善与重构”，载《人民论坛》2015年第11（中）期。