【文章来源】法制网2017-01-20

随着2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，我国的国家体制将会演变为人民代表大会制度下的“一府两院一委”。设立监察委员会的法律意义何在?秦前红等不少学者从宪法角度作了论述，我这里则从法理角度略加分析。

第一，监察委员会的设立，表明我国的反腐败工作进一步民主化。

监察委员会由本级人民代表大会产生，主任由本级人民代表大会选举产生;副主任、委员，由主任提请本级人民代表大会常务委员会任免，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督，这些规定进一步体现了反腐工作的民主性。因为人民代表大会制度是我国体现人民当家作主的根本政治制度，是人民民主的制度形式之一。

腐败往往在黑暗中发生，但反腐败却要在光明中进行。早在1945年7月4日发生的毛泽东与黄炎培的“窑中对”中，毛泽东就强调了民主在反腐败中的重要性。“一部历史，政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求荣取辱的也有，总之没有跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出一条新路，跳出这周期率的支配。”黄炎培的话音刚落，毛泽东爽朗而自信地回答说:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培出言滔滔而问，毛泽东寥寥数语以答。这一问一答，给人最亮的看点是“民主”两字。

因此，监察委员会由人民代表会选举产生、受人民代表监督、对人民代表大会负责，从法理上说(目前还未制定国家监察法和修改监督法)，各级人大常委会委员可以依据监督法第九条的规定，对监察委员会执法中的突出问题；人大代表对监察委员会工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；人大常委会组成人员对监察委员会工作提出的比较集中的问题；人大专门委员会、常委会工作机构在对监察委员会工作的调查研究中发现的突出问题；人民对监察委员会工作来信来访集中反映的问题，等等，可以要求监察委员会向人大常委会作出专项工作报告。依据第十条规定，人大常委会组成人员和人大代表，可以对监察委员会的有关工作进行视察或者专题调查研究。根据第十四条规定，常委会组成人员对专项工作报告的审议意见可以交由监察委员会研究处理，后者应当将研究处理情况由其办事机构送交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；监察委员会应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的专项工作报告及审议意见，监察委员会对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向人大代表通报并向社会公布。按照第三十五条规定，全国人大常委会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级监察委员会的质询案。如果能够依法做到这些，我国的反腐败工作在民主道路上向前迈进了一大步。

第二，设立监察委员会，将促进我国的反腐败工作进一步法治化，彰显党在宪法和法律范围内活动的原则。

监察委员会和党的纪委将合署办公，全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》指出，监察委员会将对”所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。这里强调了“依法”，无疑会促进纪委过去“双规”和行政监察部门“双指”办案方法的进一步规范化和法治化，无疑会进一步兼顾查案办案与保障当事人权利，彰显党在宪法和法律范围内活动的原则。

第三，设立监察委员会，将促进我国反腐败工作体制的权力制约机制进一步完善。

过去，我国检察院、行政监察部门和党的纪委的查处贪腐案件工作体制中的权力制约机制，属于同体内部、而非异体之间的权力制约。现在设立监察委员会，从其拥有的“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等权力清单中可以看出，该委员会没有逮捕嫌疑人和起诉被告人的权力，这表明监察委员会的权力将会受到体外的检察院的制约，而一般说来，体外监督比体内监督更为有效。

以上所论，都是在还没有制定国家监察法和修改相关法律情况下的一种法理分析，有待未来的相关立法来落实完善。笔者建议，未来的国家监察法立法和监督法等相关法律的修改中，一定要建立监察委员会向人大报告工作、受人大及其常委会监督、对人大常委会负责的具体制度，处理好监察委员会“双负责”（既向人大负责，又向上级监察委员会负责）之间的交叉关系；一定要建立监察委员会、检察院和法院之间的递进式的相互监督关系；一定要完善贪腐案件中当事人的权利保障，真正使我国的反腐败工作，贯彻党在宪法和法律范围内活动的原则等方面走上一个新台阶。