【作者单位】中国应用法学研究所

【文章来源】法制网2017-01-20

为进一步完善人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，党的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2015年4月24日通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。随后，最高人民法院会同司法部先后印发《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》》(以下简称《实施办法》)。人民陪审员制度改革推进一年多以来，有新的进展，也引发新的思考。

人民陪审员学历要求问题

《试点方案》和《实施办法》都要求，担任人民陪审员一般应当具有高中以上文化学历，当然也都规定“农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限”。此前的人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第四条第二款规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。与此相比，《试点方案》和《实施办法》对学历要求都有所降低，能够让更多的社会公众获得担任人民陪审员的资格。

根据《2015年中国1%人口抽样调查主要数据公报》，全国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口为137349万人，其中具有大学(指大专以上)教育程度人口为17093万人，具有高中(含中专)教育程度人口为21084万人，具有初中教育程度人口为48942万人，具有小学教育程度人口为33453万人。据此，具有大学(指大专以上)教育程度的人口占比为12.44%，具有高中(含中专)教育程度的人口占比为15.35%，具有初中教育程度的人口占比为35.63%，具有小学教育程度的人口占比为35.63%。《试点方案》和《实施办法》所要求的“具有高中以上文化学历”的人口占比则为27.79%。这就是说，虽然《试点方案》和《实施办法》降低了人民陪审员的学历要求，但是人口占比为72.21%的大部分社会公众仍然无法获得人民陪审员候选资格。

笔者认为，将担任人民陪审员的学历要求限制有高中以上文化学历，这一学历要求仍然过高，在很大程度上限制了人民陪审员来源的广泛性，偏离了本轮人民陪审员选任从精英化向大众化的改革转向。因此，笔者建议，根据我国社会公众受教育程度的实际状况，人民陪审员的学历要求应当进一步降低，降低至“具有初中以上文化学历”比较妥当。这样，人口占比为63.42%的大多数社会公众就可以有机会获得人民陪审员候选资格，使人民陪审员更具有广泛性和代表性。

人民陪审员选任实施主体问题

根据《试点方案》和《实施办法》的规定，人民陪审员的选任程序大体包括:一、法院随机形成人民陪审员候选人；二、法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查；三、法院以随机抽选的方式从通过资格审查的候选人名单中确定人民陪审员人选；四、法院院长提请人民代表大会常务委员会任命。由此看出，在人民陪审员的选任过程中，法院占有主导地位，发挥主导作用。例如，法院可以确定人民陪审员候选人的数量、审查候选人的任职资格、确定人民陪审员人选等。可以说，人民陪审员的产生程序与本轮司法改革前审判员的产生程序非常类似，基本上采取了“法院提名、人大任命”的方式。

笔者建议，为体现陪审员更具有人民性，人民陪审员的选任工作应当由相应的人民代表大会常务委员会全面负责，并具体组织实施。在具体选任方式，可以采取目前一些试点法院正在试行的“海选”方式，即在符合陪审员选任条件的选民中随机抽选，然后进行资格审查，通过资格审查者原则上都可以成为人民陪审员。同时，对个人申请和单位推荐的人民陪审员候选人，仍应保持开放姿态，一并纳入候选人，并进行候选人资格审查。

人民陪审员的任期问题

根据《试点方案》和《实施办法》的规定，基层和中级人民法院每5年从符合条件的当地选民名单中通过随机抽选形成人民陪审员候选人，经资格审查后，提请同级人大常委会任命。这就是说，人民陪审员一经任命，任期一般至少为5年。

对于5年任期届满后，是否可以连任问题，《试点方案》和《实施办法》都未作出禁止性规定。

笔者认为，人民陪审员制度的初衷就是司法民主，尽可能让更多的社会公众参与到司法活动中。

为此，笔者建议，为了让更多的选民有机会成为人民陪审员，下一步应当缩短人民陪审员的任职年限，将目前的5年任期缩短至3年，并明确规定人民陪审员不得连任。

人民陪审员的队伍建设问题

《实施办法》第九条第二款规定，人民法院可以根据人民陪审员专业背景情况，结合本院审理案件的主要类型，建立专业人民陪审员信息库。

由此看出，试点法院按照前述选任程序，可以形成普通人民陪审员队伍，同时也可以形成专业人民陪审员队伍。所谓专业人民陪审员，无非就是这些陪审员有相应的专业知识背景，例如，医生具有医学知识、化工专家具有化学工程方面的专业知识、环境工程人员具有环保方面的专业知识等等。在一些案件中，这些陪审员的确可能有助于合议庭查明案件事实，但是也往往会形成“知识垄断”，法官在具体案件中完全依赖和听从于人民陪审员，时间一久，容易出现“驻庭陪审”“编外法官”等现象。需要特别指出，让社会公众成为人民陪审员参与审判活动，并不是为了借助其专业知识来解决专业问题，更重要的是要体现其作为社会公众的一般认知水平，使案件的裁判结果体现当前的社会共识。因此，笔者认为，人民陪审员不宜分为普通陪审员和专业陪审员，更不宜专门建立专业人民陪审员队伍。

人民陪审员参审案件职权问题

《试点方案》要求试点法院积极探索人民陪审员参审案件职权，主要集中在人民陪审员只参与审理事实认定问题，不再对法律适用问题发表意见。《试点方案》出台后，有的专家指出，事实认定问题与法律适用问题难以分离，人民陪审员参审案件职权改革难以落实。

笔者认为，这种观点过于虚化和武断。有的专家则认为，事实认定问题与法律适用问题可以分离，并试图通过概念、推演、学说等方式拿出一个放到任何案件中皆可通用的标准。笔者认为，这样的努力是徒劳的。

实际上，某一问题是事实认定问题，还是法律适用问题，只有在具体案件中，至少要在类型化的案件中才能进行具体判断。为此，笔者建议，在合议庭评议案件之前，作为审判长的法官要事先归纳并介绍需要讨论的事实问题，必要时可以采取清单方式列出待决案件事实问题。

另外，在具体案件中，事实认定问题与法律规则发生交集的地方，往往就是运用证据法规则来认定证据资格、证据的证明力等问题。因此，作为审判长的法官还应当对与事实认定问题有关的证据资格、证据证明力等证据规则及注意事项向人民陪审员进行必要的说明，充分发挥对陪审员的释法和指引功能。只有这样，人民陪审员参审案件职权改革才能落到实处。