【作者简介】华南理工大学广东地方法制研究中心研究员

【文章来源】《人民法院报》2017-01-27

2016年11月7日，中央印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，设立监察委员会。监察委员会由省（市）人民代表大会产生，采取党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公的形式，以实现对公职人员监察的全覆盖，以强化监察的独立性，破解“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题，这些可谓监察的历史难题。在我国，秦汉时代也曾有过极富智慧的应对。

秦汉的御史监察系统及其法制初创

自秦朝始，御史便专门为监察官，长官为御史大夫，“大夫”之称意味着御史为百官表率，位列三公之末，九卿之首，“银印青绶，掌副丞相”。从印绶级别来看，御史大夫自然比“金印紫绶”的丞相、太尉低一级，但又明确为丞相的副职。若丞相位缺，可由御史大夫升任。“史”本为先秦时天子、诸侯、大夫、邑宰皆置的官职，是负责记录的史官或秘书官，故而为近臣。故而到了秦代，群臣奏事须由御史大夫转达。皇帝下诏也先由御史得诏，再达丞相或郡县。同时，受公卿奏事的便利，可举劾按章，享有弹劾查治之权。皇帝就可利用御史大夫来督察和牵制丞相。“凡为御史大夫，而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃阴私相毁欲代之”。西汉丞相被纠劾或相位出缺，接近半数是御史大夫递补。御史大夫怎可能不尽心行使监察权？汉时御史大夫权力更大，有时超过丞相，多由亲信充任，因武帝习惯于内廷决事，故对御史大夫更加倚重。因御史大夫监督并协助丞相处理朝政，故监察事务由御史丞和御史中丞来完成。因官职带有“中”字，往往常随皇帝左右，负责监察朝中文武百官，同时兼理一些行政事务，如主管公卿百官的奏章，掌管图籍秘书等。御史大夫还领有侍御史，其朝会时站立在殿柱下以监察百官，也称柱下史。汉时侍御史则另属御史中丞。

秦代还在地方设置监御史，或称监郡御史或郡监。监御史与郡守、郡尉并称，负责监察郡守等人的行政事务。监御史一般不对县级行政事务进行监察，县级监察是郡守的职责，郡守设督邮，亦称督邮书掾、督邮曹掾，监察权与行政权合二为一，完全是一把手监督，隋初被废置。汉高祖时，监御史一度被取消，一是汉初经济恢复为当务之急。为刺激地方积极性，不设监御史。二是汉初主要精力是解决地方割据和匈奴问题，监察并非当务之急。三则是基于高祖与创业功臣的情意，不设地方监察，以示帝王对臣下之信任。更为重要的是，当时地方强于中央，全国仅有的60多个郡，大部分在诸侯王治下，中央直辖的只有一小部分，地方监察无从谈起，以致地方毫无监督，诸侯坐大，造成此后多年的削藩难题。不过，惠帝时已对地方失察这一问题开始重视，惠帝三年（前191年）先在中央直辖郡内重设监御史作为试点，还未渗透到诸侯王国内，为防止监御史同地方勾结，“常以十月奏事，十二月还监”。并且“监者二岁更之”，于巡视组督查颇为类似。此外，还特别为近畿的“三辅”特区制定了九条监督要点，称“监御史九条”，以明确规范监督职责，包括：“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条。”这九条事项涵盖了诉讼、治安、行政、财经、吏治等基本方面，按渎职、风纪、违制三大内容履职。渎职包括治安恶化（诉讼、盗贼迭起）、经济失控（盗铸伪钱，徭役不均）、司法黑暗（断狱丁直）。风纪包括小廉、苛刻、奢侈。违制包括拥有重兵器（弩力十石以上），逾制（作非所当服），已显现出监察法制试点的创新性和体系性。如此严密的制度设计并未杜绝监御史的徇私舞弊。至文帝十三年（前169年），“以御史不奉法，下失其职，乃遗丞相史出刺并督监察御史”。试图解决谁来监督监督者的难题。丞相史出刺并非常制，有应急之嫌。而自文帝时起，便令百官推荐“直言极谏之士”，开后世言谏制度之先河。

汉武帝刺史州部的创设与制度扬弃

景帝平定七国之乱后，郡与国实质上无复差别。武帝时除继续削减王国封地，增设了若干内郡外，又外征四夷，开疆拓土，至元封时全国共有90多个郡，约19个王国，合计约有110多个郡国，都在朝廷直接统辖之下，王国不设监察常员已不适宜，惠帝的监察试点必将全面推开。再加上文帝以丞相史监督监御史，行政与监察相互监督，难免互相纠缠，二者职能交错，均为刺史的出现创造了条件。元封五年（前106年），除近畿7郡外，郡国共分为13部，作为13监察区，每部置一个刺史，定为常制。“刺史”之“刺”，乃检核问事之意。其中11部采用了《尚书•禹贡》和《周书•职方》中的州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青），均称作某州刺史部，因此又以一部为一州，合称13州。刺史“有常治所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部，郡国各遣一吏迎之界上，所察六条”。即刺史以六条监察各州，又称《六条问事》，包括：强宗豪右土地数量和住宅规模超过规定，依仗财大势强欺凌贫穷弱势者；凡二千石大员不按王令办事，不守法制，背公向私，假借诏令以牟私利，损害百姓利益，聚敛财富，为非作歹者；凡二千石官员不认真查明疑难案情，胡乱杀人，乱罚乱赏，烦扰苛暴，为百姓所痛恨，制造天怒人怨，灾害妖言并出者；凡二千石选任不公，妒贤嫉能，任人唯亲，宠用顽劣奸诈之徒者；凡二千石子弟倚仗权势，包揽和请托词讼，为所欲为者；凡二千石不讲公德，巴结豪强，贿赂结党，歪曲损坏政令律者。《六条问事》在全国通行，且仅针对地方二千石的高官及其子弟和强宗豪右，而非守令，为的就是遏制地方势力和豪强势力。单行律也对地方监察进行了相关设置，如《尚方律》严格制裁王侯国逾制；《事国人过律》和《阿党附益法》等都具有监视与防止王侯坐大以及内外官交结的监察法性质；除此之外，考核官吏的《上计律》还严格规范了刺史的监察职能，相关规范一直沿用至清。

刺史监察参照监御史，只是定期巡查，有固定治所，但地位在郡国之上，解决了监御史监督郡守导致“同级监督太软”的难题。刺史直属于御史系列，与丞相史较易受制于丞相不同。刺史俸禄虽只有六百石，但却可监察二千石的地方长吏与王侯，主要是因其权力出自中央，并非真正的下官，且西汉通过默认刺史大好的仕途前程以激励其尽忠职守，这就是最早“以下察上，以卑督尊”的监察理念，能有效避免“下级监督太难”的难题的原因。俸禄低也便于防止其演变为一种制约皇权的新力量，利于中央集权。然到东汉灵帝中平五年（188年），“以卑督尊”的刺史传统未能遵循，但因刺史受皇帝重视，渐被视为一种政治奖赏，往往选重臣出任，称州牧，掌一州军民，职权在郡守之上，监察官变成了行政官，州便从监察区变为行政区，郡县两级制开始演变为州郡县三级制。与之同时发生的是，以州刺史为中心的新的地方割据势力开始出现。

与文帝如出一辙，武帝元狩五年（前118年）设置丞相司直，官秩比二千石，以牵制御史台。同时，武帝扩大了文帝创设的循行制度，让循行使者监察地方吏治。循行不定期，比刺史的定期监察更有威慑力。相对于属于外朝的刺史，循行使者作为皇帝特使，直接听命于皇帝，不仅有建议权，还有便宜处置权，能随机处理地方事务，对刺史起到威慑作用。突发的“巫蛊之狱”，让武帝对已有的监察和官僚系统失望，他开始建立直属于自身的秘密监察机构，即征和四年（前89年）创制的司隶校尉，“纠皇太子、三公以下及旁郡国，无所不统”。如此明显地针对王侯贵戚，当即遭到诸王贵戚的反抗，武帝便临时恩准司隶校尉领“中都官徒奴千二百人”，赋予其逮捕权和惩治权，以强化其督察权。设计此机构之初，因司隶校尉虽公开但作用发挥十分隐秘，往往出其不意。司隶校尉还把持着三辅、三河、弘农，在财政后勤上不受朝廷节制，能够自给自足，亦可随时转变为军事力量，作为战时大本营监控京畿要害，可谓权倾一时。虽在司直之下，但确能以低治高，以贱治贵。然而，司隶校尉的秘密性和独立性是把双刃剑，皇帝不得不慎重使用。巫蛊之后遂削其兵权，但保留了监察属性，在惠帝和文帝的基础上加强了京师王公及百官的监察，以防巫蛊悲剧的重演。司隶校尉仍保留钦命使者身份，持节“察三辅、三河、弘农”等京师7郡，作为13监察区之一的司隶部，比一般刺史位高，朝会时位居中二千石（九卿）之前。值得肯定的是，司隶校尉并不依附于行政权力，能够更好地发挥监察作用。

秦汉监察体制的本质与后果

西汉武帝时期监察的创新，均是其致力于削弱地方藩王势力，有效测度地方耳目忠心程度的防弊之策。而对地方的防控所发展出的一系列监察体制自惠帝一直延续到武帝时期。武帝之后，司隶校尉逐渐失势的，一夺兵权，再夺符节，又去校尉头衔而单称司隶，最后取消。东汉初年，司隶校尉再次启用，并与御史中丞、尚书令在朝会时“三独坐”，恢复了武帝时敢于劾奏三公等尊官的传统，为百僚所畏惮。不过，因其集权势与恩宠于一身，远胜于明代的厂卫，致使东汉末年，外戚与宦官常借重司隶校尉的力量挫败对方。

秦汉监察制度的创新，一定程度上破解了“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题，但大多随机而设，使本应慎重对待的监察机制相当随意，而且从公开走向秘密，这或许是当下监察体制创新需要汲取和铭记的经验教训。