【作者简介】刘茵，北京市第三中级人民法院民四庭资深法官，中国政法大学硕士研究生；宋毅，北京市第三中级人民法院民四庭副庭长，北京大学法学博士。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年 【期号】 5

    【中文关键词】 法官助理，分类分级管理，职业化发展

    【摘要】 在司法改革过程中，能否建立有效的法官助理管理制度，为法官员额制搭建成熟、健康的配套体制将直接影响到司法改革的成败。本文以北京第三中级人民法院司改试点经验为基础，采用平行对比、实证分析等方法，在解析现行法官助理管理制度出现问题及成因的基础上，对比总结法院试点运行取得的成功经验，并提出未来法官助理的分类招聘、分级管理和职业化发展的理想制度架构。

    【全文】

    法官助理是指协助法官从事审判业务的辅助人员。[1]法官助理制度源自美国。美国的第一位法官助理产生于1882年，[2]美国联邦最高法院的一位大法官，为了减轻工作压力，自己出资雇佣了一个助理。其后，美国开始为各级法院法官配备法官助理。如今美国法院大量聘用法官助理主要出于两个目的：一是专职辅助法官完成繁杂的事务性工作，使法官能高效专注于审判；另一个目的则是从法学院应届毕业生身上获得新鲜的精神给养，因为他们对于法律问题更有新鲜见解和创新精神。英美法系中的法官助理与目前国内司法改革中提及的法官助理虽然名称相同，但两者的产生原因、管理方式、职业前景均存在较大差异，究其根源是大陆法系与英美法系审判模式不尽相同，人员管理模式和社会体制性也存在巨大差异。所以我们在引进英美法系管理法官助理的先进经验时，必须要立足中国的审判规律、诉讼模式和社会主义法制等司法实践。

    从1999年，最高人民法院颁布的《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》中提出“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验”，首次提出了展开法官助理的试点，正式拉开了中国法官助理制度改革的帷幕。2004年9月，最高人民法院下发《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》（以下简称《试点意见》），正式确定在北京市海淀区人民法院、广东省深圳市中级人民法院等18个法院试行法官助理制度。2007年，最高人民法院决定从2008年起在西部12省（自治区、直辖市）800余个基层人民法院试行法官助理制度，以进一步缓解西部基层法院法官短缺问题，加快法院工作人员分类管理改革进程。2014年6月，中央深改组会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，最高人民法院亦出台了《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，其中之一就是关于司法辅助人员的管理问题。目前，关于法官助理作为司法辅助人员的重要构成部分之一的改革试点在全国各地都在开展。经过初期的探索，法官助理的配套管理制度正在逐步在发展、变化、成熟。

    一、法官助理的职业性质

    法官助理的设立初衷是为了帮助法官摆脱传统“一对一”审判模式下琐碎的杂务性事务，培养专业精英法官，从而提升司法审判工作的效率和质量。在英美法系国家里，法官助理是一份独立的职业，与法官严格区分，其全部工作内容是完成法官审理案件的辅助性工作。由于法官助理是法官根据个人意愿选择的司法辅助人员，所以会完全服从于对其选任的法官。从职业发展前景看，部分法官助理可能终生从事法官助理的职业，还有一些经过短期的助理工作和经验积累会另行从事律师或其他法律职业，基本没有从法官助理直接成为法官的可能性。这主要是受到英美法系法官选任制度的影响。英美法系国家的法官一般都是从律师中选任，取得律师资格并具有一定期限的律师从业经验是担任法官的必要条件，即所谓的法官选任制度上的一元制。所以直接从法官助理升任法官的可能性微乎其微。而中国的法官选任制度则更大程度上与德国、法国等欧洲大陆法系国家相似，法官是作为法律职业者之一专门培养的，法官一般不从律师中选任，即所谓法官选任制度的二元制，又称生涯制或官僚法官制。在司法改革前的法官选任，原则上由本科以上的法律专业毕业生，在通过司法考试取得相应资格后，在法院工作4年以上，再通过法院的预备法官考试，然后被任命为法官。而这一特定的法官培养机制导致我国的法官助理在工作性质上与英美法院的职业法官助理存在较大差异。我国法官助理的职业性质有如下几个方面的特点。[3]

    （一）法官助理必须接受法官指导。在审判系统中，对于案件的处理，法官无疑居于核心地位。要充分保证该系统高效、有序地运转，法官助理的辅助工作完成是否到位至关重要。因此，法官助理作为法官完成审判工作必不可少的得力助手，受工作性质的影响，必须为法官的审判提供全面的服务，接受法官的直接指导。

    （二）法官助理的工作具有相对的独立性。审判职权的重新分配使法官助理对于辅助性工作更为专业和高效，故除非审判工作的直接需要，法官也应当尊重法官助理工作的相对独立性，这样才能实现法官职业化改革追求的目标。法官不能要求助理去做其职责范围以外的工作，法官也不得随意干涉、介入或影响法官助理在其职责范围内作出的独立认识和判断，否则虽然可以增强法官的荣誉感、责任感，但会严重影响法官助理的职位认同感，导致南橘北枳的结果。[4]且法官助理制度的设立排除了法官庭前与当事人接触的机会，在法官与当事人之间设立了一条隔离带，一切案情只能通过庭审查明，使庭审中心主义得以实现。因此，在法官职业化后的审判组织系统中，保证法官助理工作的相对独立性，也是审判机制改革中设立法官助理的重要目的之一。

    （三）法官助理的管理工作主要由法院负责。虽然法官助理在目前的制度设计下与法官有较强的对应性，法官助理的主要工作是完成法官审判行为的辅助事务，但我们同时也要注意区别于英美法系国家，中国的法官选任制度采用生涯制，法官助理作为职业法官重要的后备人才库，是现行司法体制中的正规在编人员，对于其人员管理和长期发展的职业培养也不容忽视。在司法改革的过程中，对于人员的分类管理，我们既要注意树立法官的权威性，强化法官助理的辅助功能，但也要避免法官助理与法官之间关系的过分亲密、依附，以防影响案件的公正审理和法官助理后期的培养和发展。因此，法官助理的人员管理应主要由法院其他相应的部门来完成，法官的意见应当列为考评的重要依据之一，而非唯一依据。

    二、法官助理管理制度存在问题及相关改革经验

    （一）法官助理管理制度存在的问题

    最高人民法院在《试点意见》中为法官助理的试点工作提供了基础管理规范，各地法院也通过深入探索审判管理体制各种模式的改革，为我国全面推行法官助理制度积累了丰富的经验。但不能否认的是，由于该意见对于法官助理的管理规范过于概念化，且缺乏操作细节，无其他配套管理制度，各级法院在对于法官助理的实际管理过程中，仍缺乏统一的管理、考核标准、规范，仍未能摆脱日常工作中法官、法官助理和书记员职责混同，考核混同，行政管理色彩浓厚的困境。当前法官助理管理制度运行中存在的如下主要问题。[5]

    1﹒法律依据空白、缺乏统一规范。我国现行法院组织法和诉讼法中均未明确规定法官助理制度，部分法院进行法官助理制度建设的依据也仅是1999年最高人民法院公布的《人民法院五年改革纲要》33条的规定。虽然最高法院出台了前文提到的若干个司法文件，但是在法律层面，法官助理制度的设置、人员资格要求及职责范围等均缺乏统一、明确依据。

    2﹒任职条件过高、人员储备不足。虽然在最高人民法院的相关司法文件中有关于担任法官助理基本条件的表述，如《试点意见》第5条：“担任法官助理的条件：（一）遵守宪法和法律，严守审判纪律，清正廉洁，恪守职业道德；（二）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识。适用本项规定确有困难的地方，经高级人民法院审核确定，可以适当放宽学历条件；（三）年满二十周岁，身体健康；（四）有较强的语言表达能力和文字综合能力；（五）通过国家公务员录用考试，符合国家公务员录用条件。有条件的试点法院新招法官助理一般应当通过国家司法考试。法院工作人员中符合本条第（一）、（二）、（三）、（四）项条件的，可以根据需要任命为法官助理；现任审判员和助理审判员，根据工作需要，可以行使法官助理的职能。”但在实际选任法官助理时，条件却远远高于该文件中的规定。从北京市中级人民法院2013、2014年招聘应届毕业生担任法官助理的基本条件来看，法官助理往往要同时符合法律专业硕士研究生学历，通过公务员考试，且取得法律职业资格证书等几项严格的条件。这些条件基本与《法官法》中关于法官的任职条件一致。如此严苛的选任条件可能会造成法院在司法改革后，需要大规模增加和补充法官助理困难重重。另一方面，法官助理是为法官提供审判辅助工作，法官和助理的相对固定，才能使二者的工作更加协调和高效，因此，法官助理的数量也必须配备充足。以北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）民四庭的人员样本为例，如1位法官配备的法官助理数量为1-2人，合理的法官与助理、书记员的人员结构比例至少应该是3:3:1。而目前三中院除了试点庭室法官助理配备较为充足外，三中院的人员结构如下：截止2015年底，审判员（含助理审判员）数量为237人，法官助理人数117人，聘任制书记员为101人。也就是法官与法官助理、书记员的人数比例基本为2:1:1，法官助理人员数量严重不足。

    3﹒职责定位不明、考核机制混乱。虽然部分试点法院参考最高人民法院《人民法院五年改革纲要》、《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》对于法官助理的职责范围出台了部分文件，但受到缺乏统一规范，司法辅助人员储备不足等因素的影响，在试点过程中大部分法院并未严格按照分类管理推进，依然沿用传统审判模式，法官、法官助理和书记员分工不清，职责混同，法官依然要处理大量事务性工作，未能实现有效的专业化分工。而由于法官助理主要从事的是审判的辅助性事务，其工作内容较为复杂，又存在不同人员职责混同等情况，不易量化考核，所以多数法院法官助理的考核机制和条件与法官基本相同，均由法院统一按公务员考核的基本模式进行管理，在评优和奖励机制上与法官属于同一序列，并未建立有针对性的上文提到，单独系序列的考核机制。

    4﹒保障机制匮乏、晋升条件模糊。受我国法官选任制度的影响，进入人民法院担任法官助理的门槛设置较高。而法官员额制后，对于法官助理的待遇如何、履职保障和晋升条件等方面均没有明确规定，如果不能对于法官助理提供有效的职业保障，在制度设计中充分调动法官助理的工作积极性，那么法官职业化改革后我们要面临的首要问题就是法官助理中精英人员的大量流失。

    （二）产生问题的原因

    从法官助理职业的英文国家历史来源[6]可以看出，其最初产生的原因是由于法官需要摆脱繁杂的事务性工作，需要特定的人员为其司法审判提供辅助，由此可见英美法系国家法官助理的主要工作职责性质单一，职责固定，就是完成审判的辅助性工作；法官助理也无法直接完成从助理职业向法官职业的升华；由于工作职责相对单一，法院对于法官助理的选任条件相对并不严苛；法庭记录有专职速录人员，所以法官助理不会产生和书记人员职责的混同；法官助理作为单独序列管理，法院体系中不同身份人员职责和管理不会交叉。而中国的法官选任制度则更大程度上与欧洲大陆法系国家相似，采用的是职业培养的方式，由于被选任的法官助理经过数年工作培养就是未来法官，所以各级法院在招录法官助理时一般均按照法官的选任条件进行招录，以保证未来法官的资质和条件均符合法律的要求；由于受相对严格的选拔标准和相对较低的薪酬待遇的影响，造成了法官助理人员数量不足以满足审判工作的需求；人员数量的短缺，案件数量的庞大，再加之沿袭传统的人员管理模式，法官助理的工作职责往往容易与助理审判员和聘任制书记员（速录员）混同，职责交叉；同时由于我国的法官助理与法官一样同属于政府公务人员，所以需要接受《公务员法》等相关法律法规的统一管理，行政色彩浓厚，这也是造成目前无法根据法官助理职业特点，进行单独序列管理的重要原因。

    笔者认为，对于法官助理的管理制度的设计架构上，在吸取国外成熟的人员管理经验的同时，必须结合中国司法体制的客观情况。不能简单的搞“拿来主义”，不能忽略司法体制的巨大差异，必须充分考虑我国法官助理身份的多重性、复杂性，行政性。

    （三）三中院法官助理制度改革试点取得的经验

    三中院成立于2013年8月，从建院之初，民三庭、民四庭等部门即被北京市高级法院确立为北京市司法改革试点单位。试点部门对法官助理制度等配套制度问题进行了积极探索，积累了丰富的管理经验。

    1.优化人员结构，增加助理数量。民四庭在落实审判机制改革的过程中为配合固定合议庭审判模式，探索法官职业化改革经验，从建庭伊始就将原来14个名额法官数量精简为9人，同时将暂未进入法官员额，但具有审判职称的相关人员转化进法官助理的队伍，成功扩大了司法辅助人员的队伍。为改变传统合议庭内部组织结构单一，审判主体之间缺少监督，容易各自为政的现象。在原有人员不变的情况下，通过适当减少法官和书记员数量，增设法官助理的岗位，将传统合议庭法官与书记员3：3或3：2的配置结构，调整为法官和法官助理以及书记员3：3：1的配置结构。合议庭内法官与书记员数量固定不变，法官助理数量可根据案件数量变化和审判辅助人员储备情况进行相应调整。审判岗位法官与辅助人员比例由过去的6/4调整为4/6，改善了合议庭内部的人员结构，有效的扩大了司法辅助人员的数量，改善了法官助理的职责定位。同比本院的其他未试点的审判庭室相比，法官的专司审判的时间有了很大的提高，在人均结案数与许多庭室持平的情况下，基本做到全部案件100%有效合议，2014年案件99.99%结案率、96.55%的开庭率和94.27%案件的当庭裁判率。人员结构的优化、法官助理人员数量的增加，使民四庭在案件调撤比例、文书上网、案卷整理订卷归档、信息填报等多项审判辅助指标上均远远优于其他庭室。由此可见，司法改革在对法官进行精简和员额化的同时，法官助理的人员数量的科学化增加，准确的说是司法辅助人员的科学化增加是完全必要的。

    2.规范职责定位、单独序列管理。前文在分析目前法官助理管理存在的诸多问题时，我们发现问题最大的成因就是现行体制下的法官助理职责定位不准，并由此引发的管理模式混乱。笔者认为传统管理模式没有准确界定法官助理的身份，容易将法官助理等同于未来法官、法官助理和书记员的混合体，所以在管理体制上无从着力。其实只要准确界定法官助理的职责定位就是从事审判的辅助性工作这一单一职业标准，厘清法官助理复杂的身份关系，就能实现有效的人员分类管理、法官助理的单独序列管理。三中院民三庭、民四庭从建庭之初均针对法官助理设定了单独序列管理考核的规范性文件，虽然在具体管理方式上因审判规律特点不同存在一定的差异，但均有效建立了分类分级管理模式。在这些规范文件中明确了法官助理的人员任职条件和资质；确定了法官助理的职责范围和业务流程；健全了法官助理的单独的考核、奖惩机制。三中院在最高人民法院关于司法改革相关文件精神的指导下，以这些规范性文件为基础，根据院内人员结构的基本情况，并在汇总全院各庭室的参考意见的情况下，制定了《北京市第三中级人民法院法官助理、书记员管理若干规定（试行）》，在全院范围内将法官助理作为单独序列管理和考核，有效改变了传统上对于法官助理管理混乱、职责不清的局面。

    3.弱化行政色彩、强化分级分类管理。司法改革中的一个重要热点话题就是“去行政化”，司法改革中的“去行政化”不仅体现在落实的司法责任制上，也同样反映在对于法官、法官助理等人员的分类、单独序列、专业化管理上。对于法官助理的管理不能再采用传统的单一制的公务员管理模式，应当逐步弱化行政管理色彩，建立符合审判客观规律，分级分类的管理模式。考虑到司法改革过渡期内法官助理人员结构复杂，资质水平存在差异，同时法官助理从事的是审判辅助性工作，一般较为繁杂、琐碎，难以量化，这就造成了考核难以形成公平、合理的参照标准，容易造成对法官助理的工作量不论多少而均取同等报酬，“大锅饭”分配方案无法体现公平，也会最终影响法官助理的工作积极性，无法提高工作效率。所以三中院民三、民四庭在司法改革试点过程中，结合审判事务的客观规律，对法官助理试点分级分类管理制度，按照德才表现、工作实绩、资历等因素对法官助理进行人员分级。初级法官助理原则上由新入职试用期人员和短期交流实习人员担任。中级法官助理，原则上应当具有硕士研究生以上学历并担任初级法官助理1年以上，或者具有本科学历并担任初级法官助理1年半以上；并且熟练掌握审判活动记录、裁判文书校核、卷宗整理归档等基本业务技能。

    高级法官助理，则要求通过国家统一司法考试，并且担任中级法官助理2年以上，同时能够较好完成法官助理的基本职责。在此基础上，三中院准备进一步并按照分级人员的基本业务能力制定相应等级的职责、工作范围、考核等方面的管理制度，为最终实现为法官员额制改革提供有效的配套机制。

    三、法官助理职业化发展模式探索

    基于上面对于法官助理现行管理制度存在问题的探讨，造成问题的原因分析，再结合三中院在试点改革中获得的实践经验，笔者提出对于未来法官助理职业化发展的决策建议。

    （一）人员分类招聘

    前文笔者已经提到了现行司法体制下法官助理人员数量不足的问题，但由于我国现行的司法体制中法官助理编制上隶属政府公务人员，人员的招聘待遇和数量均受制于行政编制人数，这也是法院系统招聘法官助理条件严苛的一个重要原因。如何解决这一难题笔者认为，应当在招聘法官助理时实行分类招聘的原则。

    1.根据司法体制现状，保留适当比例的正式行政编制法官助理的招聘。考虑到我国的法官培养机制，法官助理毕竟是初任法官的重要来源，所以在招录新任法官助理的过程中，应当根据各个法院的法官员额情况，人员储备情况保留适当比例的高标准录用条件，具体比例可以结合招录法院的法官具体情况和法官助理人员结构决定。

    2.结合司法改革需求，降低招录条件以吸收合同制（聘任制）法官助理的入职。法官员额制改革后，成为法官的途径可能不再单一，受职业前景预期、待遇水平较低等因素的影响，部分优秀的法律人才可能放弃法官助理这一职业，转而选择其他职业。同时还要考虑地方因素的影响，比如当地的教育水平，通过司法考试的比率等问题，所以为了招聘到更多符合该职业特点的适格人员，同时降低用人成本，应当考虑改革招聘法官助理的人员性质，招聘适当比例的合同制或聘任制法官助理；适当放宽对于法官助理的选任条件，降低就业门槛，不再将通过司法考试，高学历作为硬性条件。这样的人员招聘方式遵循了经济学的基本原则，运用市场杠杆实现人力资源的有效配置，能够切实缓解人才供给与需求之间矛盾。

    3.仿效国外成功经验，常态化、规范化短期实习法官助理来源。在谈到法官助理的人员来源和结构问题时，笔者不得不重新提到英美法系的法官助理来源。美国法院常常招聘法律院校刚刚毕业的高等生为法官担任1-2年短期的助理工作，法官可以通过与这些年轻助理的交流获取对于法律问题的新鲜思想和创新精神，而这些法官助理则可以通过短期的实习丰富相关的工作经验和人生阅历，为将来从事其他法律工作奠定基础。而我国的司法实践中也常常有法律院校在读的学生或刚毕业的学生进入法院进行短期实习、工作的情况，只是对于这些短期实习的学生，法院未能实现常态化和规范化的管理，没有制度性的保障。所以参照国外的经验，笔者认为，法院可以与特定的高等院校签署实习或交流文件，将这样的实习模式规范化、制度化，同时在未来的法官助理招聘中保留适当比例（不超过总数的20%为限）的短期聘用制法官助理名额，他们并不需要占用正式编制，在待遇方面应当与正式在编法官助理适当区别，甚至可以采用与高等法院院校协作提供实习机会的方式，招用临时聘任制法官助理。具体方式和人员资质要求应相对宽泛，灵活。清华大学法学院知识产权研究中心主任崔国斌在提出法官助理出路时就提到，可将法官助理分成两类：[7]一类是专职的行政助理，类似终身制秘书，另一类是负责审判业务的临时性助理，法官可以拥有一名以上的助理，也可从优秀的法学毕业生或律师中招募，从而提高工作效率。三中院在这方面的司法实践中已经率先迈出了步伐，2015年8月19日三中院与中国人民大学法学院签订了《选派优秀法律硕士担任法官助理的合作协议》。

    （二）业务分级管理

    法官员额制后，法官助理的人员结构较为复杂，分类招聘造成人员性质和职业前景也有较大区别。但笔者认为法官助理工作的职责范围应当是明确的、固定的，所以应当制定统一、明确的管理规则，该规则既要坚持规范、透明的原则，又要体现人员分类特色、业务层级差异，符合审判规律。所以在制定法官助理管理规则时，除了要坚持一般性人事管理规则外，必须体现出不同资质、业绩、编制人员在业务管理、工作规则、考核体制上的分级管理特色。将不同年龄、资质、业绩、编制的法官助理经考评划分为不同级别，并有针对性的建立相应的职责范围和考核机制。将需求较低的程序性事务交由较低级别的法官助理负责，有更高需求的文字类助理事务交由较高级别法官助理来完成。采取有针对性的考核机制，可以由主管部门设立法官助理考评委员会，针对不同级别的法官助理，不同的职责范围、特点，采取量化考核和法官评价相结合、日常管理和定期考核并行的方式进行，这样有利于健全竞争机制，又能体现分级业务管理特色，保障了法官助理的管理体制标准统一、公平公正，合理有序。

    （三）岗位职业发展

    其实要彻底解决目前法官助理数量短缺，管理混乱的顽疾，最为有效和长远的方式还是采用法官助理的职业化发展，也就是让法官助理的身份单一化，岗位职业化。笔者认为虽然考虑到司法体制现状，在实践中仍要保留招聘适当比例的高标准未来法官的助理人选，但从长远发展来看法官助理的管理必须尊重其职业性质，使其职业角色内容单一，身份性质固定，才能专注审判的辅助性事务。法院可以采用降低招录门槛、拓宽入职渠道、但同时固定职业性质、降低职业待遇等方式招录大批符合助理职业条件的长期、合同制（聘任制）人员，这样的方式能大大缓冲法院目前面对的法官助理招录困境，同时也让法官助理对其职业前景有合理预期，专心从事审判辅助事务，还能大大降低法院的用人成本，能有效改善目前法官助理人员流动性大，业务熟练人手不足等问题。为法院培养出一批业务优秀、职责明确的职业化法官助理队伍。当然职业化培养是和法官助理的管理、考核、待遇密不可分的。上海市法院司法改革试点工作方案中就建立了分级管理的司法辅助人员薪酬制度，法官助理被分为5级，按照现行工资收入+岗位津贴的方式确定薪酬；深圳盐田区人民法院作为“全市法院聘用制审判辅助人员分类管理改革试点单位”，[8]也对法官助理实行5级分类管理，岗位分类分级，以岗定酬，待遇可超过正式在编人员。笔者认为应当强化法官助理工作职责范围的业务能力培养、制定有针对性的管理规则和考核标准，并切实有效的将考核结果与法官助理的薪酬待遇结合，使法官助理产生对该职业岗位的尊重和专注，从而有效保障司法改革后司法辅助人员队伍的稳固和健康发展。

（责任编辑：吕芳）

【注释】

[1]参见最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》第4条第（1）款规定：法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。法官助理、书记员在法官指导下工作。

[2]孙国明主编：《法官助理》，人民法院出版社2011年版，第214页。

[3]颜永刚、王志平、冒乃贤：“法官助理工作性质及职责探析”，载中国法院网，2003年12月3日发布。

[4]虞憬：“对法官助理制度改革的若干问题思考”，载中国法院网，2006年11月6日发布。

[5]朱行军：“浅谈我国法官助理制度的构建”，载江阴市人民法院网，2014年3月7日发布。

[6]同注[2]。

[7]崔国斌：“法官助理可以从律师中招录”，载《法制晚报》2015年5月13日A08版。

[8]“深圳盐田法院法官助理细分五级待遇可超在编人员”，载《南方日报》2014年10月31日5版。